Сроки судебного оспаривания ненормативных актов

Обращение в суд с целью оспорить ненормативные акты, действия и решения государственных органов и должностных лиц возможно в течение определенного срока. Насколько разработан порядок применения такого срока судом? Что делать заявителю, пропустившему срок обращения по причине затянувшейся процедуры предварительного обжалования актов и решений в вышестоящие органы власти?

Институт сроков обращения в суд в российском законодательстве является сравнительно новым. Впервые такие сроки были установлены в 1987 г. в утратившем ныне силу Законе СССР от 30 июня 1987 г. N 7287-XI "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан"*(1), затем - в аналогичном Законе СССР от 2 ноября 1989 г. N 719-1*(2), также ныне не действующем. Однако происходившие в 1990-е годы коренные изменения в отрасли гражданского процессуального права, переход на состязательную модель процесса и т.п. отодвинули на второй план подобные срокам обращения частные вопросы. Сейчас, в условиях сложившегося и устоявшегося процессуального законодательства, настало время для детальной проработки норм ГПК и АПК РФ и восполнения их недостатков. Устранению пробелов, существующих в регулировании сроков обращения в суд, посвящена настоящая работа.

Оспаривание в суде ненормативных актов, решений, действий или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц осуществляется в порядке публичного производства в соответствии с нормами глав 25 ГПК РФ и 24 АПК РФ.

Согласно ст. 256 ГПК РФ "гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления".

В части 4 ст. 198 АПК предусмотрено, что "заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом".

Институт сроков обращения в суд с точки зрения его функциональной нагрузки, а также материальных причин его создания во многом схож с исковой давностью, призванной обеспечивать стабильность гражданского оборота. Как указал Конституционный Суд РФ, "установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений"*(3).

Вместе с тем, порядок применения сроков обращения в суд с точки зрения законодательной детализации значительно проигрывает срокам исковой давности. Упомянутых двух статей явно недостаточно для разрешения всех вопросов, возникающих в правоприменительной практике. Кроме того, отсутствие легальной дефиниции, исчерпывающих и непротиворечивых нормативных правил делает неочевидным для многих исследователей, а также для судебных органов вывод о давностной природе сроков обращения. Срок обращения в суд нередко квалифицируется в качестве процессуального. Такая позиция ведет к искажению смысла правовой конструкции сроков обращения, формированию неоднородной и внутренне несогласованной судебной практики.

Проблема правовой природы сроков обращения в суд довольно подробно освещена в юридической литературе. Мы не будем повторяться, излагая существующие точки зрения и приводимую в их обоснование аргументацию. Констатируем лишь тот факт, что большинство авторов склоняются к мнению о материально-правовой, а следовательно, давностной природе рассматриваемого срока*(4). Так, В.В. Ярков пишет: "Сроки исковой давности и сроки обращения в суд имеют одинаковую юридическую природу"*(5). Из этой посылки с неизбежностью следуют несколько выводов, одинаково верных в отношении гражданского и арбитражного процесса. Сроки обращения в суд не являются пресекательными. К ним неприменимы положения ч. 1 ст. 109 ГПК РФ и ч. 1 ст. 115 АПК РФ, устанавливающие последствия пропуска процессуальных сроков. Пропуск сроков обращения в суд не погашает право на подачу заявления, а следовательно, суд не вправе отказать в принятии заявления и исследует обстоятельства пропуска уже в ходе судебного разбирательства.

Принципиально соглашаясь с указанными положениями и принимая их за основу, тем не менее, нужно отметить, что круг процессуально неурегулированных вопросов в отношении сроков обращения гораздо шире. Поэтому нам бы хотелось подробнее остановиться на некоторых частных моментах, не нашедших однозначного решения или вовсе обойденных вниманием в современной юридической литературе.

1. Инициатива в применении сроков обращения. Признание давностного характера за сроками обращения в суд, а также проведение аналогии с исковой давностью, казалось бы, должно было устранить любые сомнения по поводу субъекта инициативы применения данных сроков в ходе судебного разбирательства. Вообще при определении субъекта инициативы возможен выбор одного из двух вариантов решения: а) суд при выявлении из материалов дела факта пропуска сроков обращения применяет последствия такого пропуска по собственной инициативе; б) вне зависимости от факта осведомленности суда об указанных обстоятельствах суд применяет последствия пропуска сроков обращения только при наличии заявления заинтересованной стороны. В статье 256 ГПК РФ и ст. 198 АПК РФ непосредственных указаний на этот счет не содержится. В соответствии же со ст. 199 ГК РФ исковая давность применяется судом только по заявлению стороны в споре, сделанному до вынесения судом решения.

Допустимо ли будет провести здесь аналогию права, абстрагируясь на некоторое время от различий между частными и публичными правоотношениями? Нам кажется, что такая аналогия просто не будет иметь практического значения. Так, в соответствии с ГК РСФСР 1964 г. исковая давность, при сохранении в неизменности сущности института, применялась судом независимо от заявления сторон (ст. 82). Таким образом, можно сделать вывод о том, что давностный характер срока не является определяющим фактором при распределении инициативы между субъектами гражданского процессуального правоотношения в данном случае.

По мнению некоторых авторов, норма, ограничивающая инициативу суда при обнаружении им пропуска сроков обращения в суд, уже присутствует в законе*(6). В соответствии с ч. 6 ст. 152 ГПК РФ в предварительном судебном заседании может рассматриваться возражение ответчика относительно пропуска истцом без уважительных причин срока исковой давности для защиты права и установленного федеральным законом срока обращения в суд. Указанная норма косвенным образом свидетельствует в пользу того, что применение последствий пропуска сроков обращения допустимо не иначе как при наличии волеизъявления заинтересованной в том стороны.

Вместе с тем, здесь возникает большое количество неясностей. В статье 152 ГПК РФ говорится только об ответчике, тогда как в публичном производстве такая процессуальная фигура не предусмотрена. Кроме того, в этой статье сохраняется терминологическая неопределенность, так как под сроками обращения наше законодательство порой подразумевает исковую давность (ст. 392 Трудового кодекса РФ), и ч. 6 ст. 152 ГПК РФ может быть ориентирована сугубо на эти сроки. Только прямое закрепление соответствующих правил в главе о публичном производстве или иная, недвусмысленная редакция ч. 6 cт. 152 ГПК РФ могли бы снять все вопросы (надо учесть, что в АПК РФ норма, аналогичная ч. 6 ст. 152 ГПК, вовсе отсутствует).

Возникший правовой пробел попытались устранить высшие судебные инстанции. Верховный Суд РФ дал следующее толкование ст. 256 ГПК РФ: "Судом выясняются причины пропуска срока на обращение с заявлением в суд независимо от того, имеются ли заявления о пропуске срока от лиц, участвующих в деле, либо нет, поскольку дело возникло из публичных правоотношений"*(7). Аналогичная позиция демонстрируется Верховным Судом РФ в другом документе: "Если дело возникло из публичных правоотношений и рассматривается по правилам подраздела III раздела II ГПК РФ, то последствия пропуска срока на обращение в суд должны применяться судом (судьей) по своей инициативе. Возможность применения срока исковой давности в зависимости от заявления ответчика закон связывает только с частно-правовыми отношениями (гражданскими, семейными и т.п.)"*(8).

На первый взгляд, все достаточно очевидно. Действительно, при осуществлении правосудия по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд изначально наделяется законодателем большими полномочиями и инициативой, чем это имеет место в исковом производстве. Так, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и всегда рассматривает дело в полном объеме (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, ч. 5 ст. 194, ч. 7 ст. 210 АПК РФ). Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случае неявки подвергнуть их штрафу (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ, ч. 3 ст. 194, ч. 3 ст. 200, ч. 4 ст. 205, ч. 3 ст. 210, ч. 3 ст. 215 АПК РФ). Суд вправе истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела (ч. 2 ст. 249 ГПК РФ, ч. 5 ст. 66 АПК РФ). Кроме того, в силу установленной законом презумпции первоначальная обязанность по доказыванию всегда лежит на государственных органах, органах местного самоуправления, должностных лицах (ч. 1 ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189 АПК РФ).

Все перечисленные нормы имеют ясное процессуальное основание. Заявителями по делам об оспаривании ненормативных актов, решений, действий или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц всегда являются граждане или создаваемые ими организации. При этом публичные правоотношения отличаются вертикальной структурой при наличии неравенства между их субъектами. Цель установления специальных правил при рассмотрении данной категории дел - устранение в процессе существующего материального неравенства между сторонами. Это неравенство компенсируется дополнительными процессуальными гарантиями для граждан и организаций. Именно в таком качестве нужно рассматривать инициативу и полномочия суда - как инструменты дополнительной процессуальной защиты граждан и организаций при отправлении правосудия по делам публичного производства.

Приведенные разъяснения Верховного Суда РФ, как нам представляется, основаны на упрощенном понимании сущности публичного судопроизводства, при котором суд всегда императивно инициативен, вне зависимости от субъекта приложения его полномочий. Следуя логике Верховного Суда РФ, мы должны прийти к выводу о том, что суд, в обязательном порядке выявляя причины пропуска сроков обращения в суд, действует против (!) заявителя, т.е. заведомо слабой стороны. По нашему мнению, это противоречит общему смыслу законодательства и целям законодательного регулирования процессуальной деятельности суда. Даже в исковом производстве, где в материальных правоотношениях предполагается изначальный паритет сторон, исковая давность может быть применена судом только по заявлению стороны в споре (ст. 199 ГК РФ). Таким образом, истец по сравнению с заявителем в публичном производстве является более защищенным, а его процессуальное положение более устойчивым, что само по себе звучит абсурдно.

На основе изложенного более обоснованным нам кажется закрепление в ГПК и АПК РФ нормы, аналогичной существующей в Гражданском кодексе. Причины пропуска сроков обращения в суд могут быть исследованы судом только при наличии заявления со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, чьи ненормативные акты, решения или действия (бездействие) оспариваются заявителем. Суд не вправе самостоятельно применить последствия пропуска сроков обращения в суд, несмотря на то что такие обстоятельства могли стать известными суду из материалов дела. Вместе с тем, позволим себе указать на шаткость позиции, утверждающей инициативу сторон на основе ч. 6 ст. 152 ГПК РФ. Такой нормативистский подход неудобен тем, что не учитывает возможные дефекты законодательной техники, а также изменчивость взглядов законодателя. Ссылка на ст. 152 ГПК РФ не является необходимой, а вывод об инициативности сторон в вопросе о применении сроков обращения в суд следует исключительно из самой природы и характера судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Несмотря на все сказанное, мы не отрицаем возможность судебной инициативы в вопросе рассмотрения обстоятельств пропуска сроков обращения. Однако здесь нужно чувствовать тонкую грань между двумя последовательными процессуальными этапами, где лишь завершение первого из них легитимирует суд на проявление своей инициативы. На первом этапе, до поступления от государственного органа заявления о пропуске заявителем сроков обращения, обстоятельства пропуска не имеют для суда юридического значения. Суд не должен принимать их во внимание. На этом этапе нет места инициативе суда. Но после того, как заинтересованной стороной был поднят вопрос о пропуске сроков обращения, суд вправе по собственной инициативе восстановить пропущенный срок даже при отсутствии ходатайства заявителя, если из материалов дела следует наличие уважительных причин для восстановления. Такой подход в большей степени соответствует роли суда в публичном судопроизводстве, чем тот, который был предложен Верховным Судом РФ. Указанное правило наделяет дополнительными процессуальными преимуществами именно заявителя и могло бы стать в один ряд с правилами о действии презумпций, об истребовании доказательств и т.д. в публичном производстве.

Подводя промежуточные итоги, нужно отметить, что, по нашему мнению, к настоящему моменту существует насущная необходимость в изменении отношения органов судебной системы к вопросу о проявлении инициативы в вопросе применения сроков обращения в суд, а также в закреплении таких правил на законодательном уровне.

2. Сроки обращения в соотношении с процедурой предварительного административного обжалования. Лицо или организация, которые полагают, что изданным в их отношении ненормативным актом, принятым решением, совершенным действием или допущенным бездействием были нарушены их права и свободы, имеют два альтернативных способа защиты. Во-первых, непосредственное обращение с заявлением в суд. Во-вторых, обжалование таких ненормативных актов, решений, действий (бездействия) в вышестоящие государственные органы. Теоретически, с точки зрения юридической обязательности использования института, предварительное обжалование в вышестоящие по административной иерархии инстанции может признаваться в качестве необходимой процедуры или иметь добровольный характер.

ГПК РФ содержит однозначное правило: обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд (ч. 2 ст. 247). В АПК РФ аналогичная норма отсутствует, однако она дублируется и воспроизводится в ряде иных законов. Учитывая, что в арбитражных судах существенный процент дел составляют налоговые споры, сошлемся на ст. 138 Налогового кодекса РФ, согласно которой подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд (то же сказано, например, в ч. 1 ст. 46 Таможенного кодекса РФ).

Итак, как видим, предварительное административное обжалование по действующему законодательству не является обязательным этапом в урегулировании спора и имеет факультативный характер*(9). Тем не менее, подача жалобы в вышестоящие в порядке подчиненности государственные органы часто является оперативным и эффективным способом защиты своих прав гражданами и организациями. В его пользу можно привести хотя бы тот факт, что при положительном для заявителя исходе дела решение вышестоящего административного органа, весьма вероятно, будет отличаться более высокой степенью исполнимости по сравнению с судебным решением. Ввиду наличия внутренних механизмов воздействия в системе органов государственной власти нижестоящие органы и должностные лица будут исполнять такое решение "более охотно". К тому же, в отличие от претензионного порядка в гражданских правоотношениях, где действует принцип диспозитивности, заявителю всегда гарантированы: а) принципиальное (независимо от срока) поступление ответа со стороны государственного органа, б) вынесение мотивированного решения, - что также, безусловно, является плюсом. Это следует из самой природы органов власти, обязанных справедливо и объективно рассматривать поступающие жалобы и давать на них своевременные ответы, поскольку такие действия отнесены законом или иным нормативным актом к их компетенции. Реализация же государственным органом своей компетенции - всегда не только его право, но и обязанность.

Принимая во внимание все сказанное, нам кажется, что совсем отказываться от использования на практике процедуры административного обжалования было бы, по крайней мере, нецелесообразно.

Однако при избрании процедуры административного обжалования в качестве первоначального способа защиты своих прав гражданин или организация могут столкнуться с определенными трудностями. Закон никак не соотносит возможную продолжительность процедуры обжалования в вышестоящие административные инстанции с установленной длительностью сроков обращения в суд. Часто такая процедура занимает значительное время, и ответ на жалобу от вышестоящих органов поступает далеко не сразу. При этом может сложиться ситуация, когда заявитель не успевает в течение отведенных ему на подачу заявления в суд трех месяцев получить какое-то определенное решение по своему делу от вышестоящих государственных органов или должностных лиц.

При отрицательном для заявителя исходе процедуры административного обжалования он фактически лишается права на судебную защиту ввиду пропуска сроков обращения в суд. Пропущенный срок обращения может быть восстановлен судом при наличии уважительных причин. Но судебная практика в подавляющем большинстве случаев не расценивает предварительное административное обжалование в качестве уважительной причины пропуска сроков. Так, по одному из рассмотренных дел ФАС МО указал, что "подача жалобы в вышестоящий налоговый орган не является обязательной стадией досудебного урегулирования спора... право налогоплательщика на судебное обжалование актов налоговых органов не связано с получением им ответа на жалобу в вышестоящий орган. Поэтому подача жалобы в вышестоящий налоговый орган не прерывает и не приостанавливает течение срока на подачу заявления, установленного п. 4 ст. 198 АПК РФ. Следовательно, причины пропуска срока для подачи заявления в арбитражный суд не могут быть признаны уважительными"*(10). Аналогичная аргументация воспроизводится и в ряде других судебных постановлений*(11).

Предлагаемое Налоговым кодексом решение - одновременная подача жалобы в суд и вышестоящий налоговый орган - нельзя признать оптимальным. Двойное использование ресурса государства в отношении одного и того же предмета (спора) неэкономно и неэффективно с точки зрения самой публичной власти. Создается ситуация, при которой два государственных органа параллельно друг другу рассматривают одну и ту же жалобу с высокой долей вероятности вынесения по ней противоположных решений. То есть государство должно дважды проделать одну и туже работу без гарантии достижения согласованного окончательного результата.

Кроме того, необходимо учитывать, что по некоторым делам, возникающим из публичных правоотношений, несмотря на общие указания ч. 2 ст. 247 ГПК РФ, федеральными законами устанавливается обязательный (!) досудебный административный порядок урегулирования споров. В этом случае вопрос о соотношении длительности досудебного административного разбирательства со сроками на обращение в суд стоит еще более остро.

Например, в соответствии с ч. 9 ст. 21 Патентного закона РФ от 23 сентября 1992 г. N 3517-1*(12) в случае несогласия с решением об отказе в выдаче патента на изобретение или, наоборот, с решением о выдаче патента на изобретение заявитель первоначально должен подать имеющиеся у него возражения в Палату по патентным спорам. И только после вынесения решения Палатой он вправе обратиться с соответствующей жалобой в суд. При этом срок для подачи возражений в Палату по патентным спорам равняется шести (!) месяцам с даты вынесения решения о выдаче патента или об отказе в его выдаче, что вдвое превышает длительность срока обращения в суд. Формально, исходя из норм Патентного закона, действия заявителя будут считаться правомерными. Но при этом нет четкого ответа на вопрос о том, как должен поступить суд при поступлении к нему заявления с заведомым пропуском сроков. Обязательный досудебный административный порядок урегулирования споров предусматривается также Федеральным законом от 23 сентября 1992 г. N 3520-1 "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров" (например, ст. 13, 28, 34, 42, 43.1 )*(13).

Интересно, что Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. N 4866 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(14), регулировавший порядок рассмотрения споров по жалобам граждан на действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц до введения соответствующих норм в ГПК РФ, предусматривал соответствующую норму для данной правовой коллизии. В статье 5 для обращения в суд с жалобой устанавливались следующие сроки: 1) три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; 2) один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Таким образом, указанный день считался начальным моментом для исчисления срока обращения.

Однако такое решение проблемы, равно как и предлагаемое в ст. 138 НК РФ, нельзя признать исчерпывающим. Месячный срок для поступления обязательного ответа от государственного органа представляется явно недостаточным. Вместе с тем не может исправить положение и установление иных, более продолжительных сроков для получения письменного ответа со стороны государственного органа, поскольку механизм обеспечения исполнения государственными и муниципальными органами такой обязанности, в любом случае, отсутствует. Для государства в лице его органов в данном случае не предусмотрено и не может быть предусмотрено никаких мер ответственности, возможных для применения в судебном порядке. Вопрос о скорости принятия государственными органами и должностными лицами тех или иных решений лежит в плоскости административного, но отнюдь не процессуального права. Поэтому не совсем понятно, почему законодатель перекладывает тяжесть последствий несоблюдения государством своей обязанности - своевременно рассматривать поступившие от граждан жалобы - на плечи самих же граждан, ограничивая их возможность получить судебную защиту определенным сроком, никак от них не зависящим. В первую очередь само государство заинтересовано в обеспечении устойчивости публичного порядка. Затягивая процесс рассмотрения административной жалобы, государство само же этому препятствует. И в результате, устанавливая такие сроки, пытается компенсировать свою нерасторопность за счет граждан, фактически наказывая их за терпеливость. Данное положение кажется, как минимум, странным.

Более адекватным решением вопроса нам видится норма, предусматривающая приостановление течения сроков обращения в суд на период рассмотрения вышестоящими государственными органами и должностными лицами поступивших со стороны граждан и их организаций жалоб. Институт приостановления течения сроков подробно был разработан применительно к срокам исковой давности. В отношении сроков обращения в суд его значение и порядок применения будут аналогичными.

Что же подразумевается под приостановлением сроков? Как пишет М.Я. Кириллова, "приостановление течения носит условное название и означает, что период времени, в течение которого имело место то или иное обстоятельство, принимаемое законом во внимание, не засчитывается в срок исковой давности"*(15). Большинство авторов сходятся в единой оценке обстоятельств, служащих основанием для приостановления течения сроков исковой давности, и характеризуют их как "особо уважительные", "непреодолимые" и т.п.*(16)

И.А. Фаршатов указывает, что при возникновении таких обстоятельств становится невозможным или объективно затруднительным предъявление исковых требований*(17). Возбуждение процедуры административного обжалования, как следует из действующего законодательства, не препятствует одновременной подаче заявления в суд. Однако оно делает объективно нецелесообразным обращение в суд до момента получения ответа от вышестоящего государственного органа как для самого гражданина, так и для государства, о чем было сказано ранее.

Итак, с момента подачи гражданином или организацией административной жалобы течение сроков обращения в суд должно быть приостановлено. При этом неполучение со стороны государства ответа в определенный срок не может рассматриваться как основание для возобновления течения приостановленных сроков. Срок обращения будет считаться истекшим и пропущенным исключительно в том случае, если по обстоятельствам дела будет очевидно следующее: - в течение трех месяцев гражданин (организация) не подали соответствующее заявление ни в суд, ни в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган или должностному лицу; - после получения окончательного решения, вынесенного по результатам процедуры досудебного административного обжалования, и возобновления течения сроков гражданин (организация) не обжаловал в оставшееся время указанное решение в суд.

Если для данной категории дел установлен обязательный досудебный административный порядок урегулирования споров, и при этом: а) продолжительность претензионных сроков превышает или равняется продолжительности сроков обращения в суд; б) заявитель обращается с административной жалобой в рамках претензионного срока, но за пределами сроков обращения, - сроки обращения считаются приостановленными за две недели до их истечения. Двухнедельный срок представляется вполне достаточным для подготовки и подачи заявления в суд после возобновления течения сроков.

Предлагаемая редакция закона, предусматривающая использование института приостановления сроков, согласуется с позицией международных органов. Комитетом министров Совета Европы в 2001 г. была издана Рекомендация N Rec(2001)9 (далее - Рекомендация), посвященная использованию альтернативных судебному разбирательству способов урегулирования споров между административными органами и частными лицами*(18). Таких способов предусматривается четыре: internal review (внутренний контроль, пересмотр); conciliation and mediation (примирение и посредничество); negotiated settlement (переговоры); arbitration (третейское производство).

В пункте "I" ст. 2 Рекомендации указывается, что внутренний контроль, в отличие от иных альтернативных способов, возможен только на досудебной стадии, до возбуждения дела. Очевидно, что понятие внутреннего контроля соответствует рассматриваемой нами процедуре предварительного административного обжалования. При этом отсутствует возможность параллельного прохождения идентичной жалобы по административным и судебным инстанциям, что более логично по сравнению с нормами российского законодательства.

В пункте "vi" ст. 2 Рекомендации в качестве общего правила предусматривается необходимость приостановления или прерывания предельных сроков судебного разбирательства на время использования какого-либо из перечисленных альтернативных способов: "The use of alternative means should result in the suspension or interruption of the time-limits for legal proceedings". Термин "time-limits for legal proceedings" ("предельные сроки судебного разбирательства") следует трактовать расширительно, не ограничивая его исключительно сроками рассмотрения и разрешения дел (в понимании ст. 154 ГПК РФ и ст. 134, 152 АПК РФ). Поскольку, как было указано, внутренний контроль осуществляется до возбуждения производства по делу, когда никаких сроков рассмотрения дел еще не существует, то в его отношении "time-limits" может пониматься только и именно как сроки обращения в суд с жалобой или сроки для возбуждения дела в суде.

Вопрос о соотношении сроков обращения в суд с предварительным административным обжалованием возникает не впервые. Аналогичное предложенному видение проблемы можно найти еще у дореволюционных авторов, что лишний раз свидетельствует в пользу правомерности и обоснованности приводимой позиции. Устав гражданского судопроизводства 1864 г. (УГС) предусматривал процедуру, схожую с процедурой судебного обжалования ненормативных актов, решений, действий или бездействия государственных органов и должностных лиц. Об этом говорится в главе 1 разд. 2 УГС ("О взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства, а также служащих по выборам"). Не будем останавливаться на отличиях указанной процедуры от предусмотренной ныне в ГПК и АПК РФ. Обратим внимание лишь на тот факт, что УГС отменил ранее существовавшее требование предварительно обжаловать действия должностного лица его служебному начальству, и допустил непосредственное обращение с иском в суд (что аналогично изменениям, произошедшим в начале 1990-х годов в процессуальном законодательстве Российской Федерации). Такое обращение было возможно в течение определенного срока (три и шесть месяцев согласно ст. 1318 УГС).

Этим очевидным законодательным улучшением, как писал профессор Н.И. Лазаревский, ставился вопрос об отношении административного обжалования к иску в части соотношения сроков для каждой из названных юридических процедур. Однако никакого прямого разрешения этого вопроса Судебные уставы не содержали. Далее Н.И. Лазаревский утверждал, что "обжалование по начальству является, несомненно, наиболее простым, нормальным и целесообразным средством против неправильных действий должностных лиц". Эта естественная мысль совсем неочевидна для современного законодателя, который, перекладывая всю тяжесть рассмотрения соответствующих дел на судебную систему, не хочет принимать во внимание возможность сосуществования различных способов защиты права. В результате своих рассуждений Лазаревский пришел к окончательному выводу о том, что "целесообразнее всего можно было бы урегулировать отношение иска об убытках к административному обжалованию, установив, что течение срока на предъявление иска прерывается подачей истцом жалобы по начальству и притом на время, пока по этой жалобе не последует решения"*(19). Соответственно после получения решения течение сроков должно было возобновиться. Такое законодательное определение соотношения сроков обращения в суд с процедурой предварительного административного обжалования представляется нам единственно верным.

При обсуждении предлагаемых изменений к действующему законодательству о необходимости приостановления течения сроков обращения в суд на период рассмотрения административной жалобы вышестоящими органами возникает закономерный вопрос о принципиальной возможности урегулирования пробелов в законе через уже существующие институты. В нашей ситуации речь идет об институте восстановления сроков. Есть ли смысл приостанавливать непродолжительные (три месяца) сроки обращения в суд на период процедуры административного обжалования и вносить соответствующие поправки в ГПК и АПК РФ, когда эти сроки могут быть восстановлены по тем же самым основаниям?

Да, смысл в этом есть. Несмотря на внешнюю схожесть, институты восстановления и приостановления сроков имеют существенные отличия. Довольно подробно указанные отличия были описаны М.П. Рингом. Так, он писал, что "течение срока давности приостанавливается в случаях, указанных в законе; восстановление срока исковой давности не ограничено перечнем определенных случаев, а предоставляется усмотрению суда". Им же отмечено второе отличие: "Приостановление течения давностного срока имеет место при таких обстоятельствах, которые объективно исключают возможность предъявления иска; для восстановления срока давности достаточно лишь субъективного момента"*(20).

Действительно, восстановление сроков всегда индивидуально и зависит от усмотрения конкретного судьи. Аналогичные обстоятельства один суд может расценивать в качестве уважительных, другой - противоположным образом. Помимо прочего, в настоящей статье мы не затрагивали тему продолжительности сроков обращения, поскольку этот вопрос лежит вне плоскости процессуальной проблематики. Трехмесячный срок на обращение в суд многим кажется слишком кратким*(21). Но при гипотетическом увеличении сроков, отведенных для обращения в суд, многие суды могут не признать предварительное административное обжалование в качестве уважительной причины для восстановления сроков, полагая, что времени отведено достаточно на все необходимые действия. При закреплении в законе административного обжалования в качестве основания, безусловно приостанавливающего течение сроков, усмотрение суда будет ограничено, а судебной практике будут обеспечены непротиворечивость и единообразие.

Кроме того, нельзя исходить из субъективности обстоятельств. Субъективный момент заключается в том, что аналогичные обстоятельства для разных лиц имеют неодинаковое значение. Например, тяжелая болезнь гражданина как частного лица может быть признана уважительной причиной пропуска сроков, но болезнь гражданина как генерального директора юридического лица не может служить оправданием для пропуска сроков юридическим лицом. При возбуждении же административного обжалования во всех случаях мы имеем дело с типичной, юридически формализованной, ординарной правовой процедурой. Во всех случаях и для всех субъектов права ее квалификация как целесообразной и одновременно объективно не поддающейся влиянию со стороны заявителя с момента ее возбуждения будет одинаковой.

Институт приостановления сроков, ввиду перечисленных его признаков и особенностей, в наибольшей степени отвечает задачам соизмерения продолжительности процедуры административного обжалования и сроков на обращение в суд.

Подводя итоги сказанному, попробуем сформулировать выводы и некоторые практические рекомендации для преодоления правовых пробелов, существующих в настоящее время в нормативном регулировании порядка применения сроков обращения в суд по делам об оспаривании гражданами (организациями) ненормативных актов, решений, действий или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

В процессуальных кодексах не определен субъект инициативы в вопросе применения сроков обращения в суд. Однако сущностные характеристики публичного судопроизводства приводят к выводу о том, что последствия пропуска сроков обращения в суд должны применяться только по заявлению заинтересованной стороны и не могут быть применены по инициативе суда. Вместе с тем, уже после возбуждения вопроса о пропуске сроков обращения, суд вправе по собственной инициативе восстановить пропущенный срок даже при отсутствии ходатайства заявителя, если из материалов дела следует наличие уважительных причин для восстановления.

Учитывая значимость и эффективность процедуры предварительного административного обжалования как альтернативного досудебного способа урегулирования споров, необходимо законодательно закрепить соотношение продолжительности такой процедуры с длительностью сроков обращения в суд. Подача жалобы вышестоящим в порядке подчиненности государственным органам и должностным лицам во всех случаях должна приостанавливать для граждан и организаций течение сроков на обращение в суд.

Д.А. Грибков

"Законодательство", N 6, июнь 2007 г.