Цена важнее всего

(Осипов А.)

("ЭЖ-Юрист", 2007, N 23)

Текст документа

ЦЕНА ВАЖНЕЕ ВСЕГО

А. ОСИПОВ

Алексей Осипов, начальник отдела подрядных торгов (конкурсов) и государственных контрактов Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству РФ.

Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" действует с начала 2006 года. Недавно к нему были приняты существенные поправки (в ред. Федерального закона от 20.04.2007 N 53-ФЗ). Тем не менее документ по-прежнему вызывает у специалистов, особенно по подрядным торгам, немало вопросов.

Новая система размещения заказов существенно экономит средства государства. Данное обстоятельство признается за главный показатель действенности системы. Однако при осуществлении выполнения заказов цена является важным, но не единственным критерием. Особую важность имеют качество выполняемых работ, срок их выполнения и другие показатели. Таким образом, наибольшую заинтересованность среди специалистов вызывают как раз вопросы обеспечения качества работ и услуг, заказываемых государством. В нынешней редакции Закон о госзаказе не позволяет обеспечивать эффективное расходование бюджетных средств.

К открытости и прозрачности

Законодатель акцентировал внимание на цене контрактов, в частности, теперь начальная цена контракта является его максимальной ценой. Следовательно, контракт не может быть заключен на сумму, превышающую начальную (максимальную) цену:

- цена государственного или муниципального контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения. Однако при сокращении потребности в товарах, работах, услугах заказчик обязан изменить цену контракта, а при поставке (выполнении, оказании) дополнительных товаров (работ, услуг) вправе изменить цену контракта;

- увеличена пороговая сумма контракта, при которой возможно проведение запроса котировок, до 500 тыс. руб. (ранее - до 250 тыс. руб.).

Законом установлен прямой запрет для злоупотреблений в части предъявления к участникам размещения заказов необоснованных требований (наличие материально-технических мощностей, персонала и т. п.), в том числе в завуалированной форме в виде требований к качеству товара, работ, услуг. Уточнено, что от участника размещения заказа не допускается требовать не только документы, но и сведения, не предусмотренные Законом.

Одним из критериев оценки заявок на участие в конкурсе в обязательном порядке должна быть цена контракта. Кроме того, исключена практически недействующая норма о том, что при оценке заявок могут использоваться иные критерии, предусмотренные законодательством о размещении заказов. До принятия постановления, определяющего порядок оценки заявок на участие в конкурсе, заказчики должны самостоятельно в конкурсной документации устанавливать данный порядок, указывать содержание критериев и их значимость. При этом каждый критерий должен быть раскрыт и иметь численное измерение.

Основная задача вышеуказанных изменений состоит в том, чтобы процесс размещения заказов стал более открытым и прозрачным, чтобы в нем снизилась коррупционная составляющая, увеличилась конкурентность, чтобы к участию в нем получил доступ более широкий круг предпринимателей, способных качественно и без завышения реальной стоимости предоставить необходимые товары, выполнить работы, оказать услуги.

Введено понятие "одноименные товары, работы, услуги". До этого понятие одноименных товаров было предусмотрено только в Постановлении Правительства РФ от 27.10.2006 N 631, причем применительно к совместным торгам. Отнесение товаров, работ, услуг к одноименным осуществляется на основании номенклатуры товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.

Внесены существенные изменения в процедуры заключения контракта и обжалования итогов конкурса:

- контракт не может быть заключен ранее чем через 10 дней со дня подведения итогов процедуры размещения заказа, при этом 10-дневный срок исчисляется со дня размещения итоговых протоколов на официальном сайте.

Данная норма введена в целях предоставления возможности участникам размещения заказа обжаловать действия (бездействие) заказчика в уполномоченный орган. Ранее, если контракт был заключен до истечения 10-дневного срока на обжалование, заявитель имел право обратиться только в суд;

- установлены дополнительные формы подачи жалобы - в виде электронного документа или посредством использования факсимильной связи. Законом уточнено, что жалоба может быть отозвана не до окончания срока рассмотрения жалобы по существу, а до принятия решения по существу жалобы. Срок направления уведомлений о поданной жалобе увеличен с 1 дня до 2 рабочих дней.

Увеличен размер возможного изменения объема работ, услуг, предусмотренных контрактом, с 5 до 10%, что, безусловно, является еще одним плюсом Закона. Однако данная норма применяется только при осуществлении закупок путем проведения конкурса.

При исполнении контракта не допускается перемена поставщика (исполнителя, подрядчика), кроме случая правопреемства вследствие реорганизации юридического лица в форме преобразования, слияния или присоединения. Данное требование исключает злоупотребления заказчиков в ходе реализации проектов. Предусматриваются ответственность поставщиков (исполнителей, подрядчиков) за просрочку исполнения обязательств по контракту, а также размер этой ответственности.

Рассмотрим, насколько эффективно Закон справляется с поставленными перед ним задачами, на примере госзаказов в строительной области, области реконструкции и капитального ремонта, учитывая тот факт, что законодатель особо выделил эти области в рамках внесенных изменений.

С 1 января 2008 г. размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства для государственных или муниципальных нужд должно осуществляться путем проведения аукциона. При госзакупках имеет место так называемый "аукцион наоборот": выигрывает предложивший наименьшую цену. Однако согласно ГК РФ выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену.

Чем ниже цена, тем хуже качество?

Целесообразность проведения аукциона на подрядных торгах на строительные работы сомнительна. Хотя на самом деле проблема не столько в самих аукционах, сколько в том, кто может в них участвовать (в соответствии с сегодняшним Законом - практически любой желающий). В ситуации с отменой лицензирования в строительстве, предварительного отбора и хоть какого-то отбора по квалификации любое лицо может выиграть аукцион на строительство за счет минимальной цены.

Опыт последних лет наглядно показывает, что чем ниже квалификация подрядчика, тем меньшую он готов дать цену. За счет чего подрядчик может снизить стоимость? В основном за счет применения более дешевых материально-технических ресурсов и рабочей силы. Кроме того, согласно внесенным изменениям при выборе подрядчика на выполнение строительных работ учитывать его квалификацию запрещено.

Строители отмечают следующие особенности подряда, противоречащие применению аукциона:

- в ходе аукциона, длящегося минуты или даже секунды, реальной возможности согласовать цены со своими субподрядчиками и поставщиками у генподрядчика нет. Таким образом, назначаемая в ходе аукциона цена является ценой необоснованной, порождающей риск неисполнения контракта или исполнения его с низким качеством;

- цена строительного подряда в соответствии с п. 1 ст. 743 ГК РФ должна быть обоснована сметой, определяющей цену работ. Любой сметчик знает, что "подгонка" сметы с необходимой точностью - задача крайне сложная;

- аукцион не учитывает значение сроков выполнения работ. Например, увеличение сроков строительства важных гособъектов (школ, больниц, дорог) имеет серьезные отрицательные последствия, как экономические, так и социальные.

Монополизация рынка

Действующая система открывает широкий простор для проникновения на рынок недобросовестных подрядчиков и формирования демпинговых закупочных цен без надлежащих требований к качеству. Итог - бюджетные потери.

Среди главных проблем применения аукционов в строительстве - возможная в будущем монополизация отдельных видов строительства. Крупные компании (в том числе иностранные) в состоянии "скупать" подряды по демпинговым ценам. В результате этого более мелкие компании будут вынуждены уйти с рынка либо работать по навязываемым монополистам ценам. В дальнейшем, безусловно, монополизация приведет к резкому скачку цен на строительном рынке.

Максимальная цена и инфляция

Строительство объектов продолжается месяцы, а по крупным объектам - годы, что определяет специфику закупки строительных работ. Здесь необходимо учитывать динамику цен за весь период реализации контракта и корректировать физические объемы работ в связи с требованиями технического прогресса по актуализации проектных решений.

Каким же образом заказчик может учитывать в начальной (максимальной) стоимости контракта инфляционные процессы?

Единая методика определения начальной стоимости контракта на выполнение строительных работ на федеральном уровне отсутствует. Необходимо ее разработать. При этом основное, что надо в ней учесть, - формирование начальной стоимости на основании утвержденной сметы и прогнозных индексов. Разработку прогнозных индексов целесообразно поручить Федеральному агентству по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству на основании существующей базы данных фактических индексов удорожания стоимости строительных работ в разрезе регионов РФ.

В целях повышения эффективности реализации инвестиционных проектов в области строительства необходимо обеспечить нормативную регламентацию взаимодействия между участниками данных правоотношений. Для этого требуется создать новые и изменить действующие нормативные акты, регламентирующие порядок формирования начальной и окончательной цены государственного контракта на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, финансируемых полностью или частично за счет средств федерального бюджета.

Как избежать претензий

Проблема правоприменения настоящего Закона заключается в том, что у российских заказчиков до сих пор низкая культура текстов контрактов и последующего контроля за выполнением контрактных обязательств. Требования к работам, которые должны быть проведены, не излагаются заказчиком надлежащим образом, потом возникают претензии. Некоторые заказчики до последнего времени пытались работать по принципу: сначала выберем, а потом будем контракт писать. Налицо острая проблема юридической грамотности госзаказчика.

В то же время, каким бы ни был Закон, им надо пользоваться, чтобы на практике проанализировать его эффективность. Безусловно, в Законе есть недостатки, но он появился недавно и его просто не научились применять. Хороший механизм контроля качества выполнения работ может появиться в процессе создания саморегулируемых организаций. Подобные организации имели бы фонд, позволяющий возмещать ущерб или осуществлять незавершенные работы за члена организации, не выполнившего условий соглашений с заказчиком.

В заключение отметим, что повышение экономической эффективности процесса размещения заказа и качества закупаемых товаров, работ, услуг, а также стимулирование дополнительного подъема российской промышленности и снижение уровня коррупции не может быть достигнуто только с помощью законодательной деятельности. Следует отчетливо представлять те проблемы, которые предстоит решить, в т. ч. возникающие с введением нового федерального закона. Необходимы будут как совершенствование и корректировка практики применения процедур размещения заказов, так и уточнение нормативно-правовых актов и методических разработок, регламентирующих размещение заказов.

Название документа