Ошибочное понимание Закона о политических партиях

ОШИБОЧНОЕ ПОНИМАНИЕ ЗАКОНА О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ

Г. Н. МИТИН

Митин Г. Н., аспирант юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

В сентябре 2004 г. Президиум Московского областного суда, рассмотрев по надзорной жалобе Министерства юстиции РФ дело по иску Министерства юстиции РФ к Всероссийской политической партии "За Русь Святую" о ликвидации в связи с допущенными при ее создании нарушениями закона, своим Постановлением отменил определение Люберецкого городского суда от 27 октября 2003 г. по данному спору и, как бы это ни показалось странным, направил дело на рассмотрение в... тот же Люберецкий городской суд <1>. -------------------------------- <1> Постановление Президиума Московского областного суда от 8 сентября 2004 г. N 525. Документ опубликован не был.

Однако согласно п. 1 ст. 41 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <2> (далее - Закон о политических партиях) политическая партия может быть ликвидирована по решению ее высшего руководящего органа - съезда либо по решению Верховного Суда Российской Федерации. Иные органы принимать решения о ликвидации политической партии не могут. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

Президиум Московского областного суда в мотивировочной части своего решения сослался на п. 2 ст. 61 Гражданского кодекса РФ и п. 2 ст. 25 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <3> (далее - Закон о государственной регистрации), согласно которым регистрирующий орган, в данном случае Министерство юстиции, вправе обратиться в суд с требованием о ликвидации юридического лица в случае допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов государственной регистрации юридических лиц. Данные дела согласно Гражданскому процессуальному кодексу (ст. 23, 24, 25, 26 и 27) подсудны районному суду. -------------------------------- <3> Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.

При этом Президиум Московского областного суда в своем Постановлении ориентировался на то, что перечень случаев, когда политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда Российской Федерации, прямо не содержит вышеприведенного основания. Следуя логике судебного решения и исходя из формулировок вышеперечисленных Федеральных законов, оказались возможны три варианта оснований ликвидации политической партии: - по решению съезда политической партии (самоликвидация); - по решению Верховного Суда Российской Федерации в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 41 Закона о политических партиях (принудительная ликвидация); - по решению районного суда согласно п. 2 ст. 25 Закона о государственной регистрации и ст. 23, 24, 25, 26 и 27 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. С. А. Авакьян, одним из первых обнаруживший данное расхождение законов, обозначил его как дефект установления другим законом иного варианта нормы данного закона и озвучил свои выводы на Международной научной конференции "Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения", состоявшейся 28 марта - 1 апреля 2007 г. Приведенное судебное решение может создать опасный прецедент, когда политическая партия может быть ликвидирована по решению районного суда. Любому практикующему юристу известно, какое влияние решения вышестоящих судов оказывают на нижестоящие. Кроме того, как сообщил в своем выступлении профессор С. А. Авакьян, "Верховный Суд РФ тут же перестал рассматривать соответствующие обращения Министерства юстиции". В большинстве государств политическая партия может быть принудительно ликвидирована только по решению Верховного Суда (Беларусь, Таджикистан, Узбекистан, Украина) или Конституционного Суда (Армения, Германия, Хорватия) либо иными специальными конституционными судебными органами (например, Высшая судебная палата в Республике Молдова <4>). И ни о каком районном суде и речи не идет. -------------------------------- <4> По своим функциям Высшая судебная палата Республики Молдова аналогична Верховному Суду Российской Федерации.

Справедливости ради следует отметить тот факт, что в период с 1991 - 1993 гг. в России дела о конституционности актов политических партий и общественных объединений подлежали рассмотрению в Конституционном Суде Российской Федерации <5>. Статья 165.1, включенная в Конституцию Российской Федерации 21 апреля 1992 г. и вступившая в силу 16 мая 1992 г., уполномочивала Конституционный Суд РСФСР на рассмотрение дел о конституционности политических партий и иных общественных объединений. Конституция Российской Федерации 1993 г. исключила данное полномочие из компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. -------------------------------- <5> Заславский С. Е. Политические партии России: Проблемы правовой институциализации. М.: Институт права и публичной политики, 2003. С. 175.

До 2001 г. какого-либо специального закона о политических партиях не существовало. Порядок создания и ликвидации, деятельность политических партий первоначально регулировались Законом СССР от 9 октября 1990 г. N 1708-1 "Об общественных объединениях" <6>, в соответствии со ст. 14 и 22 которого ликвидация общесоюзных и межреспубликанских общественных объединений производилась по решению Верховного Суда Российской Федерации. Ликвидация иных общественных объединений осуществлялась судом в порядке, предусмотренном законодательством союзных и автономных республик. -------------------------------- <6> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 42. Ст. 839.

Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. N 189-ФЗ <7> была изменена ст. 116 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1964 г. Был четко определен перечень дел, подсудных Верховному Суду Российской Федерации <8>. Новый перечень включал и дела о прекращении деятельности общероссийских общественных объединений. Рассмотрение дел о ликвидации межрегиональных и региональных общественных объединений было подсудно верховным судам субъектов Российской Федерации. Несмотря на это, в ряде своих решений Верховный Суд Российской Федерации указал, что требования о ликвидации общественного объединения в связи с прекращением им своей деятельности в качестве юридического лица по основаниям, указанным в ст. 29 и 52 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <9>, в силу ст. 114 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1964 г. <10> подлежат рассмотрению в соответствующем районном суде <11>. -------------------------------- <7> Собрание законодательства РФ. 1995. N 49. Ст. 4696. <8> До внесения соответствующих изменений Верховный Суд РСФСР был вправе изъять любое дело из любого суда РСФСР и принять его к своему производству в качестве суда первой инстанции. <9> Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930. <10> Ведомости ВС РСФСР. 1964. N 24. Ст. 407. <11> Определение Верховного Суда РФ N 81-Г01-9 от 30 марта 2001 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. N 10; Определение Верховного Суда РФ от 3 ноября 2000 г. N ГКПИ2000-1175 // СПС "КонсультантПлюс" (документ опубликован не был); Определение Верховного Суда от 11 октября 2000 г. N ГКПИ2000-1177 // СПС "КонсультантПлюс" (документ опубликован не был); Определение Верховного Суда от 2 октября 2000 г. N ГКПИ2000-1142 // СПС "КонсультантПлюс" (документ опубликован не был).

Так, согласно Определению Верховного Суда Российской Федерации от 3 ноября 2000 г. N ГКПИ2000-1109 <12> Министерству юстиции Российской Федерации было отказано в принятии заявления о ликвидации общественного объединения "Ассоциация гирудологов" ввиду его неподсудности Верховному Суду Российской Федерации. Верховный Суд РФ указал, что в соответствии со ст. 44 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" и ст. 116 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1964 г. рассмотрение дел такой категории к подсудности Верховного Суда РФ не относится, на основании ст. 29 и 52 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" и ст. 114 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1964 г. они подлежат разбирательству в соответствующем районном суде. -------------------------------- <12> СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

Как видно из приведенного Определения Верховного Суда Российской Федерации, Президиум Московского областного суда последовал той же логике, решив законодательную коллизию не в пользу политических партий. Как мы полагаем, проблема лежит в неправильном понимании самого факта государственной регистрации политической партии. В соответствии с п. 1 ст. 15 Закона о политических партиях с момента государственной регистрации политическая партия и ее региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица. То есть государственная регистрация политической партии предоставляет ей несколько больший статус, чем статус юридического лица. На что указывает союз "в том числе", имеющий значение присоединения, включения <13>. -------------------------------- <13> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1992. С. 918.

Политическая партия, прошедшая государственную регистрацию, во-первых, получает право участвовать в выборах и референдумах. Она является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Ни одно иное "юридическое лицо" такого права не имеет - оно свойственно политической партии. В связи с правом участия в выборах политическая партия получает целый комплекс связанных с ним дополнительных прав: - участвовать в формировании избирательных комиссий; - финансировать избирательную кампанию; - инициировать рассмотрение соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Заметим, что данным правом обладает лишь политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов; - пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации; - участвовать в наблюдении за выборами <14>. -------------------------------- <14> Лебедев В. А., Кандалов П. М., Неровная Н. Н. Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы. М.: Изд-во МГУ, 2006. С. 118.

Во-вторых, партия получает право на государственную поддержку посредством: а) обеспечения равных условий и гарантий доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации; б) создания равных условий предоставления помещений и средств связи, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, на условиях, аналогичных условиям их предоставления государственным и муниципальным учреждениям; в) обеспечения равных условий участия в избирательных кампаниях, референдумах, общественных и политических акциях; г) государственного финансирования политических партий. Согласно п. 1 ст. 33 Закона о политических партиях государственная поддержка политических партий путем их государственного финансирования осуществляется по итогам участия политических партий в выборах в целях компенсации финансовых затрат политических партий за счет средств федерального бюджета в порядке, предусмотренном Законом о политических партиях. В-третьих, зарегистрированная политическая партия приобретает статус юридического лица, включающий права иметь в собственности обособленное имущество и отвечать по своим обязательствам этим имуществом, приобретать и осуществлять от своего имени имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде <15>, а также соответствующие обязанности: уплачивать предусмотренные законом налоги и сборы, иметь самостоятельный баланс или смету и т. п. В целях создания финансовых и материальных условий для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии, политическая партия имеет право осуществлять определенные виды предпринимательской деятельности. -------------------------------- <15> Пункт 1 статьи 48 Гражданского кодекса РФ.

Статус юридического лица необходим политической партии в целях материального обеспечения ее деятельности, для достижения ее основных целей и задач. Гражданское законодательство не предусматривает иного статуса, кроме юридического лица, для политических партий. Этот статус носит обеспечительный характер, более того, он неотделим от других прав политической партии, которые не включаются в статус юридического лица. Таким образом, государственная регистрация политической партии влечет за собой получение не просто статуса юридического лица, но комплексного статуса политической партии, включающего статус юридического лица в качестве одного из элементов такого статуса. Поэтому само понятие ликвидации политической партии как юридического лица - абсурд. Следует также отметить, что нормы Закона о политических партиях имеют приоритет перед нормами Закона о государственной регистрации. Это закреплено в п. 1 ст. 15 Закона о политических партиях: политическая партия и ее региональные отделения подлежат государственной регистрации в соответствии с Законом о государственной регистрации с учетом установленного Законом о политических партиях специального порядка государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений, и в ст. 10 Закона о государственной регистрации: федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц. Нормы Закона о государственной регистрации распространяются только на сроки и порядок процедуры государственной регистрации политической партии, поскольку все остальные вопросы детально урегулированы Законом о политических партиях. Однако остается нерешенным вопрос об ответственности политических партий в случае допущенных при их создании как юридических лиц грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов государственной регистрации юридических лиц. Закон о политических партиях не предусматривает данный случай в качестве основания для вынесения политической партии предупреждения, предостережения, приостановления деятельности политической партии и ее ликвидации. Первые три вида взысканий, по смыслу ст. 39, 40 Закона о политических партиях, распространяются только на устранимые нарушения. А ликвидация политической партии как мера ответственности политической партии не соразмерна неустранимым нарушениям законодательства о государственной регистрации. Полагаем, что в случае грубого нарушения закона или иных правовых актов при государственной регистрации политических партий, если эти нарушения носят неустранимый характер, в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов государственной регистрации юридических лиц в качестве меры ответственности политических партий может выступать штраф. В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в ст. 25 Закона о государственной регистрации. Также считаем целесообразным дополнить Закон о политических партиях новой статьей приблизительно следующего содержания: "В иных случаях грубого и систематического нарушения политической партией федеральных законов, других нормативных правовых актов по представлению федерального уполномоченного органа или прокурора на политическую партию может быть наложен штраф в судебном порядке".

------------------------------------------------------------------

Название документа