Становление и развитие института правовых льгот в Российском законодательстве

Практика применения правовых льгот в российском законодательстве имеет многовековую историю. Слово "льгота" происходит, видимо, от древнерусского "льга", что означает "легкий, маловесный, нетяжелый"*(1). Под "льгой", "леготой" (льготой) подразумевались особые права, облегчение от податей, повинностей, большая свобода в чем-либо. В русском языке на основе данного термина образовались такие слова и выражения, как "льготить человека" (предоставлять кому-либо преимущество), "льготствовать" (состоять на льготе), "легчать" (уменьшать повинности), "легошить" (делать легче, льготнее), "льготчик" (человек, пользующийся преимуществом), "легчить" (устанавливать льготы) и т.д.*(2)

Первые льготы были зафиксированы в начальном Русском летописном своде, составленном в конце XI в. Он включал летописные тексты договоров киевских князей с византийскими императорами (Х в.), уставы первых христианских князей о церковных судах, договоры западнорусских городов с немцами, уставы о мирских делах князей Ярослава, Изяслава, Владимира Мономаха и городов Новгорода и Пскова. Указанные документы сохранились в сборниках, известных под названиями Русской Правды, Новгородской (содержащейся в Синодальной летописи) и Псковской судных грамот*(3). Льготы устанавливались в Кормчей книге, написанной князем новгородским Дмитрием (около 1280 г.), законе Владимира Мономаха о ростах, Уставе о мостовых*(4). На существование исключений, привилегий обращал внимание еще в XIX в. А.Л. Шлецер, известный историк и юрист*(5).

Большинство льгот до конца XV в. отражалось в грамотах. Вид грамот имели княжеские и царские указы и повеления, письма, судебные акты, завещания, личные обязательства и т.д. Первой грамотой на Руси, письменно зафиксировавшей льготу, считается упомянутая Нестором грамота князя Владимира, данная им церкви святой Богородицы на десятину. К числу первых дошедших до нас грамот относится жалованная грамота Мстислава Владимировича новгородскому Юрьеву монастырю на землю (1128-1132 гг.).

Позднее, в XVI в., преимущества закреплялись такими документами, как "крепость", "запись", "память".

В обозначенный период все правовые преимущества имели персонифицированный характер. Льготы в зависимости от особенностей грамот, в которых они фиксировались, условно можно подразделить на частные и правительственные. К правительственным относились жалованные, указные, судные преимущества, в установлении которых участвовали "правительственные власти", начиная с великих и удельных князей, заканчивая княжескими чинами, "творящими суд и расправу по княжескому слову или по грамоте". Частными льготами считались "раздельные", "мировые", "меновые", "купчии", "душевные" преимущества (например, льготы, закрепленные в Новгородской купчей 1359 г.; в грамоте, жалованной великим князем Дмитрием Ивановичем новоторжцу Евсееву в период 1362-1374 гг.*(6)).

Первые попытки систематизировать льготные грамоты были предприняты в середине XIX в.*(7)

Существовало много видов грамот, например, безсудные; вотчинные жалованные (документ на право владения вотчиной с изложением условий этого владения); данные (закреплявшие дарение, пожертвование и фиксирующие права, предоставленные дарителем или жертвователем частным лицам либо монастырям "впрок без выкупа").

Так, духовные грамоты - духовные завещания великих князей - могли предоставлять преимущества как частным лицам, так и монастырям. Земские грамоты (например, Уставная земская грамота Литовского государства) устанавливали привилегии для известной части государства. Льготные грамоты выдавались частным лицам, монастырям или общинам, наделявшимся льготами в отношении платежей податей или отправлении натуральных повинностей. Несудимыми грамотами, освобождавшими от подсудности "всем вообще или только некоторым судьям", могло пользоваться преимущественно духовенство в целях "избавления от светского суда" (данная льгота была отменена в XVI в.). Грамота "обельная" освобождала от податей и повинностей некоторых городских или "волостных черных людей". Если к этому присоединялось освобождение от подсудности известному судебному органу, то соответствующая грамота называлась "обельно-несудимая". Грамоты "опасные" выдавались иностранным послам для свободного въезда в "русские пределы". Отпускные грамоты с 1550 г. предоставляли волю холопам и рабам (льготами по отпускным грамотам в Москве пользовались бояре, в Новгороде и Пскове - наместники). Таможенные грамоты определяли порядок уплаты таможенных пошлин ("предметы, местности и лица, подлежащие сбору или изъятия от него"). Тарханные грамоты утверждали "тарханное право", дававшееся патриарху, архиереям, монастырям, князям и знатным боярам, т.е. право не быть судимыми никем, кроме государя, и не нести повинностей. Такие грамоты существовали с времен выдачи золотоордынскими ханами тарханных ярлыков русскому духовенству и были отменены Иоанном IV. Указные грамоты содержали повеления и приказы князей и княгинь преимущественно должностным лицам. Они часто играли роль документов, удостоверявших разного рода права лиц и учреждений. Уставные грамоты давали льготы в виде права кормления*(8).

Льготы и привилегии устанавливались такими правовыми документами, как Уложение царя Алексея Михайловича; Судебник великого князя Ивана Васильевича III (1497 г.); Судебник царя и великого князя Ивана Васильевича IV (1550 г.); Уложение царя и великого князя Алексея Михайловича (1649 г.); Жалованная грамота жителям города Любена Алексея Михайловича от 30 июня 1650 г. "О свободной им торговле в Новгороде и Пскове, о пропуске их в Москву с товарами..."; Именной Указ государя царя и великого князя Алексея Михайловича от 28 ноября 1672 г. "О свободной торговле приезжим из-за Литовского рубежа купецким людям в Москве, кроме заповедных товаров, и о собирании с них пошлин по торговому уставу"*(9).

При Петре I были значительно усовершенствованы преимущества процессуального характера. Так, помимо крепостного порядка совершения актов возникли еще два: явочный и домашний. Изначально они являлись исключениями из крепостного порядка, в соответствии с которым на основании законов Петра I должны были совершаться все акты (имеются в виду указы от 30 марта 1716 г., от 17 марта 1717 г., от 10 ноября 1720 г.)*(10). Кроме того, процессуальные изъятия устанавливались указами от 11 мая 1744 г., от 1 августа 1757 г., от 22 декабря 1759 г. и др.*(11)

Разветвленная система преимуществ существовала в сфере гражданского права. Так, К. Неволин, анализируя имущественные права лиц в Российской империи, отмечает, что, "обладая землей, государство не только верховным образом господствует над всем, что находится в его пределах, но и присваивает себе с правом исключительным некоторые вещи, необходимые для удовлетворения вещественных его потребностей"*(12).

В гражданском законодательстве XVIII в. среди облегчений, исключений, изъятий из общего порядка совершения актов можно назвать: освобождение от крепостных обрядов заключаемых в особом порядке договоров (см., например, "Узаконение о казенных подрядах, откупах, переводах денег и прочее"); предоставление облегчений "торгующим лицам" (указы от 1 февраля 1726 г., от 5 октября 1727 г., Вексельный устав от 16 мая 1729 г.)*(13).

Освобождения, исключения входили в состав права "владения и пользования вотчинами частных лиц по древнему порядку вещей и особым жалованным грамотам". Так, особые жалованные грамоты (например, жалованная грамота, выданная великим князем московским Иоанном Даниловичем) освобождали владельца земель от "подведомственности местному начальству" и он "поставлялся в непосредственную зависимость от князя"*(14). В XV-XVI вв. на пожалованные поместья выдавались особые жалованные грамоты.

Устав о воинской повинности 1897 г. в главе 5 содержал положения, касающиеся изъятий, отсрочек и льгот по отправлению воинской повинности, которые предоставляются "для некоторых местностей и частей населения" (ст. 39), "по телесным недостаткам" (ст. 45-47), "по семейному положению" (ст. 48, 53-59), "по образованию" (ст. 61-78), "по званию и роду занятий" (ст. 79-84)*(15).

Немало привилегий предоставлял Свод учреждений государственных. Так, согласно Уставу о службе по определению от правительства (в издании 1896 г.): - вводились особые изъятия для некоторых "лиц, должностей и особых родов службы, а также в некоторых отдаленных и малонаселенных местностях, пользующихся особыми преимуществами" (ст. 8); - российские потомственные дворяне поощрялись, чтобы "они по окончании наук употребляли себя к изучению, не менее для них полезному, законов своего отечества и образа судоустройства, и для сего определялись бы в гражданскую службу" (ст. 19); - купцы первой гильдии могли просить о преимуществах для своих детей, о принятии сыновей на гражданскую службу наравне с сыновьями дворян (ст. 27); - в виде "частных изъятий" предлагалось выдавать прогонные деньги "на всякое расстояние" отставным нижним чинам, определяемым в присяжные, классным чиновникам и не имеющим классных чинов лицам (ст. 221); - устанавливались "особенные пособия при определении к должностям губернаторам, вице-губернаторам, градоначальникам, управляющим казенными и контрольными палатами и начальникам управления земледелия и государственных имуществ, когда они определены, переведены или перемещены в эти должности, отправляются к ним из одной губернии (или области) в другую, выдаются на подъем и обзаведение"*(16) (ст. 228).

Преимущества для служащих устанавливались Уставом о пенсиях и единовременных пособиях; Особенным уставом о пособиях, определяемых Комитетом призрения заслуженных гражданских чиновников; Положением об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях западных и царства Польского. Фиксировались особые льготы для мастеров, подмастерьев и мастеровых (например, на императорской Петергофской гранильной фабрике). Вводились преимущества в отдельных ведомствах (например, медицинском ведомстве, в тюремном управлении, в духовно-учебных заведениях ведомства Православного исповедания, в ведомстве Министерства торговли и промышленности, в учебных заведениях ведомства Императорского человеколюбивого общества)*(17).

Льготы предоставлялись и на основании Высочайше утвержденных законов (например от 15 января, от 21 марта, от 1 июня 1910 г.)*(18) и указов Правительствующего Сената (например, от 20 ноября 1891 г. "Об исключении из подушного оклада лиц женского пола податного состояния, получивших свидетельства на звание домашних наставниц или учительниц")*(19).

Особыми преимуществами гражданской службы пользовались служащие в отдаленных районах (Сахалинская, Охотско-Камчатская, Николаевско-Приморская, Якутская области; уезды Петропавловский, Гижинскийй) и в генерал-губернаторствах (Приамурском, Иркутском, Степном, Туркестанском; в губерниях Царства Польского)*(20).

Нормативные изъятия и дополнительные преимущества существовали в российском законодательстве и после революции 1917 г. Так, Декретом ВЦИК от 30 октября 1918 г. "Об обложении сельских хозяев натуральным налогом в виде отчисления части сельскохозяйственных продуктов" устанавливалось, что "освобождаются от налога хозяева, имеющие на 1-е октября такое количество десятин снятого уже в текущем году посева и такое число голов скота, какие дают запасы продуктов, необходимые только для собственного потребления" (п. 2)*(21)

Следует отметить, что после 1917 г. законодатель сразу обозначил свою негативную позицию по отношению к категории "привилегия". Так, Декрет от 10 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" содержал следующие положения: "Все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, а равно и все гражданские чины упраздняются" (ст. 1)*(22). Конституция РСФСР 1917 г., признавая равные права за гражданами независимо от их расовой и национальной принадлежности, объявляла противоречащим основным законам республики установление или допущение каких-либо привилегий или преимуществ на этом основании, а равно какое бы то ни было угнетение национальных меньшинств или ограничение их равноправия (ст. 22). Поэтому в советском законодательстве доминирующим стало понятие "льгота" (см. инструкцию по обложению сельских хозяев натуральным налогом в виде отчисления части сельскохозяйственных продуктов в пользу государства*(23), циркуляр Народного комиссариата труда "О льготах по призыву на военную службу рабочих, занятых в производствах, перевод которых на производство мирного потребления не может быть произведен немедленно", Кодекс законов о труде 1918 г.*(24), Декрет СНК от 15 декабря 1918 г. "Об отмене таможенных пошлин на некоторые товары"*(25) и т.д.).

Система нормативных изъятий и дополнительных преимуществ по сути представляла собой комплекс правовых мер, направленных на компенсацию заниженной оплаты труда, низких размеров государственных и трудовых пенсий и пособий. Например, льготы по квартплате как мера социальной поддержки появились в 1918 г. В основе подобных преимуществ лежал классовый подход к нанимателям жилых помещений. Декретом СНК от 26 декабря 1918 г. от внесения квартплаты были полностью освобождены нетрудоспособные члены семей красноармейцев*(26), в 1920-е годы подобные преимущества получили орденоносцы и их семьи, в 1930-е годы - работники НКВД. В 1926 г. было принято решение о предоставлении бесплатного жилья рабочим и служащим сельских хозяйств*(27). Постановление СНК от 8 декабря 1921 г. "О социальном обеспечении инвалидов" предусматривало льготы для инвалидов труда и войны*(28).

В дальнейшем количество льгот все расширялось. Декрет СНК от 16 февраля 1923 г. закрепил персональные пенсии для лиц, имевших исключительные заслуги перед страной, в размере до двух высших тарифных ставок ответственных политических, советских и профессиональных работников по месту жительства лица, получающего пенсию*(29). Циркуляром Народного комиссариата здравоохранения РСФСР от 23 декабря 1924 г. было предусмотрено бесплатное оказание основной, лекарственной и специальной лечебной помощи персональным пенсионерам - инвалидам; циркуляром от 18 декабря 1924 г. - студентам вузов и рабфаков*(30).

Согласно постановлению СНК от 24 января 1922 г. "О курортном лечении трудящихся и об эксплуатации курортов" путевки на курорты общегосударственного значения предоставлялись бесплатно рабочим и служащим государственных предприятий и учреждений, красноармейцам, детям, инвалидам войны и труда*(31).

Сессией ЦИК СССР 29 октября 1924 г. был утвержден "Кодекс Законов о льготах и преимуществах для военнослужащих РККА и РККФ", в котором для военнослужащих и членов их семей предусматривались бесплатное лечение, внеочередное помещение в лечебные учреждения, бесплатное курортное лечение, бесплатное протезирование*(32).

Кроме того, в соответствии с Положением о государственном обеспечении кадрового начальствующего состава РККА, утвержденным постановлением ЦИК и СНК от 19 марта 1926 г., лица начальствующего состава РККА (как состоявшие на службе, так и уволенные) получали все виды медицинской помощи бесплатно. Постановление СНК СССР от 14 сентября 1926 г. устанавливало "преимущества при приеме на работу лиц начальствующего состава РККА, уволенных в запас, долгосрочный отпуск и вовсе от службы", установив квоту в 3% от всех имеющихся штатных должностей. В 1927 г. были введены жилищные, налоговые льготы для безработных*(33). В этом же году снизили квартплату для работников милиции и уголовного розыска*(34).

В 1940-е годы появились льготы для инвалидов Великой Отечественной войны и семей погибших военнослужащих. Так, 6 мая 1942 г. и 20 января 1943 г. были приняты постановления СНК СССР "О мерах по трудовому устройству инвалидов Отечественной войны"*(35), 15 августа 1948 г. - постановление Совета Министров СССР "О жилищных льготах семьям военнослужащих и партизан, погибших или без вести пропавших на фронтах Отечественной войны"*(36).

В соответствии с проводимой государством политикой количество льгот в законодательстве увеличивалось, и постепенно оно стало настолько значительным, что в дальнейшем это негативно сказалось на практике реализации данного правового механизма.

И.С. Морозова,

докторант ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права"

"Законодательство", N 1, январь 2006 г.