Признаки и критерии несостоятельности градообразующих, сельскохозяйственных и кредитных организаций как должников особой категории

ПРИЗНАКИ И КРИТЕРИИ НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ГРАДООБРАЗУЮЩИХ, СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ И КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК ДОЛЖНИКОВ ОСОБОЙ КАТЕГОРИИ

В. Н. ТКАЧЕВ

Ткачев Валентин Николаевич, кандидат юридических наук, доцент, профессор Академии экономической безопасности МВД России, главный эксперт-консультант Правового департамента МВД России.

Должников, в отношении которых установлены особенности производства по делу о несостоятельности (банкротстве), называют должниками особых категорий либо должниками отдельных категорий. Закон РФ от 19 ноября 1992 г. N 3929-1 "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" <1> (далее - Закон 1992 г.) не содержал указания на какие бы то ни было особые категории должников, в результате ко всем субъектам применялись одинаковые требования. Этот недостаток был исправлен - Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <2> (далее - Закон 1998 г.) выделял особых субъектов и особые применяемые к ним правила. -------------------------------- <1> ВСНД и ВС РФ. 1993. N 1. Ст. 6. <2> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 222.

Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ, в ред. от 5 февраля 2007 г., "О несостоятельности (банкротстве)" <1> (далее - Закон о банкротстве, Закон 2002 г.) сохранил общий подход к правовой регламентации статуса должников - специальная глава определяет, к каким должникам предъявляются особые требования и в чем их суть. В Законе 2002 г. - это глава IX; название ее не изменилось, но поменялось отношение к конкретным категориям должников. Это следующие категории: градообразующие, сельскохозяйственные, финансовые организации, стратегические предприятия и организации, субъекты естественных монополий. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 18, 46, N 44. Ст. 4471; 2006. N 30. Ст. 3292, N 52 (ч. 1). Ст. 5497; 2007. N 7. Ст. 834.

Рассмотрим особенности признаков и критериев несостоятельности (банкротства) градообразующих, сельскохозяйственных и кредитных организаций как особой категории субъектов конкурсного права. Вопрос о признаках и критериях несостоятельности (банкротства) является вопросом теоретическим, но имеющим серьезное практическое значение. Под критерием обычно понимается <1> принятый законодательством общий подход к неплатежеспособным должникам, под признаками - конкретные параметры, присутствие которых необходимо для принятия заявления о банкротстве, а также для признания должника банкротом. Исходя из целей установления признаков, целесообразно ввести особую терминологию: признаки инициирования (для параметров, необходимых для возбуждения производства по делу о несостоятельности) и признаки признания банкротства (для параметров, которые должны присутствовать на момент принятия решения о банкротстве должника). Впервые к выводу о необходимости дифференциации признаков несостоятельности (банкротства) пришла М. В. Телюкина <2>; с ее позицией следует полностью согласиться. -------------------------------- <1> См., например: Телюкина М. В. Основы конкурсного права. М.: Wolters Kluwer, 2004. С. 89. <2> Телюкина М. В. Конкурсное право. Гражданско-правовые проблемы: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 26.

Мировой практике известно только два критерия несостоятельности: неоплатность и неплатежеспособность. При этом многие ученые отмечают, что иногда грань между ними провести крайне сложно, хотя и отождествлять их тоже нельзя <1>. -------------------------------- <1> Кулагин М. И. Избранные труды. М.: Статус, 1997. С. 174; Телюкина М. В. Основы конкурсного права. С. 90.

Под неоплатностью понимается ситуация, когда для решения вопроса о банкротстве должника необходимо доказать, что его пассивы превышают активы, т. е. имущества у должника меньше, чем обязательств. Соответственно, при принятии этого критерия, с одной стороны, невозможно случайное банкротство (т. е. признание несостоятельным должника, испытывающего временные финансовые трудности), с другой - возможны ситуации, когда недобросовестные должники не используют обязательства, пользуясь тем, что их активы превышают пассивы. Критерий неплатежеспособности предполагает, что для применения к должнику конкурсных норм достаточно факта неисполнения им обязательств; при этом не имеют принципиального значения размер активов, пассивов и их соотношение. Основным недостатком этого критерия является сравнительная легкость возбуждения производства по делу о банкротстве, что не исключает конкурс в отношении финансово стабильных должников; основным достоинством - то, что недобросовестные должники теряют возможность не исполнять обязательства, прикрываясь положительным балансом. Соответственно, принятие законодательством того либо иного критерия обусловлено целями правовой регламентации - например, если требуется затруднить инициирование конкурса, то принимается критерий неоплатности, если необходимо стимулирующе воздействовать на должников - критерий неплатежеспособности. Большое значение имеют и признаки несостоятельности, поскольку от их системы во многом зависит легкость или сложность обращения к конкурсному праву. Так, например, Закон 1998 г. при принятии критерия неплатежеспособности устанавливал простейшую систему признаков - трехмесячная просрочка уплаты суммы, превышающей 500 минимальных размеров оплаты труда. Закон о банкротстве при сохранении критерия неплатежеспособности значительно усложнил систему признаков, определив в качестве таковых помимо размера задолженности (100 тыс. руб.) и срока ее неисполнения (три месяца) необходимость установленности требования (подтверждения по решению суда, вступившему в законную силу) и истечение 30-дневного срока после направления этого решения в службу судебных приставов и должнику. Вследствие этого количество дел о банкротстве, рассматриваемых арбитражными судами, сократилось. Например, по данным Высшего Арбитражного Суда РФ, в 1998 г. арбитражными судами России принято к производству 8337 дел, вынесено решение о признании банкротом и открытии конкурсного производства по 4747 делам, завершено производство по 2628 делам о несостоятельности (банкротстве). В 1999 г. эти цифры, соответственно, равны - 10993, 8299 и 5959 дел, в 2000 г. - 19041, 15143 и 10485 дел, в 2001 г. - 47762, 38386 и 18993 дела, в 2002 г. - 94531, 82341 и 44424 дела, в 2003 г., после вступления в силу Закона 2002 г., - 9695, 17081 и 56440 дел, в 2004 г. - арбитражными судами России было принято к производству 1093 дела о признании должников несостоятельными (банкротами), принято 9390 решений о признании должников банкротами и об открытии конкурсного производства, в 163 случаях отказано в признании должников банкротами, завершено производство по 20 116 делам о несостоятельности (банкротстве) <1>. -------------------------------- <1> Вестник ВАС РФ. 1999. N 3; 2000. N 3; 2001. N 4; 2002. N 4; 2003. N 4; 2004. N 4; Российская юстиция. 2005. N 6.

Если обратиться к сложившейся ситуации только в г. Москве, то, как указывает заместитель руководителя секретариата Председателя Арбитражного суда г. Москвы А. Ремигайло: "Резко сократилось число заявлений о признании должника банкротом. Их число уменьшилось с 1565 в 2002 г. до 504 в 2003 г. Эта тенденция сохранилась с введением в действие в конце прошлого года Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" <1>. -------------------------------- <1> Ремигайло А. Зеркало столичной экономики // Бизнес-адвокат. 2004. N 7.

Из сказанного следует вывод, в соответствии с которым как критерии, так и признаки несостоятельности (банкротства) имеют регулирующее значение, так как существенно влияют на систему конкурсных отношений; путем как изменения критерия, так и корректировки признаков осуществляется воздействие на характер конкурсных отношений. Наиболее ярко этот вывод проявляется в контексте должников особых категорий. Мы остановимся на тех из них, для которых целесообразно изменение критерия либо признаков по сравнению с общими правилами, установленными для всех должников законодательством о банкротстве. Для такой категории особых субъектов конкурсного права, как градообразующие организации, установление каких-то особых признаков банкротства представляется вполне разумным при применении критерия неплатежеспособности. Необходимость критерия неплатежеспособности обусловлена тем, что градообразующие должники обычно являются крупными предприятиями, поэтому если для решения вопроса об их несостоятельности учитывалась бы структура баланса, то весьма часто возникали бы ситуации, когда должник, не исполняя на протяжении многих лет значительные обязательства, не подпадал бы под действие норм конкурсного права. В рамках критерия неплатежеспособности для градообразующих должников целесообразно установить такую систему признаков, применение которых позволило бы отсрочить (а в ряде случаев - сделать невозможным) возбуждение производства по делу о несостоятельности (банкротстве) должника. Необходимость особой регламентации подхода к признакам банкротства градообразующего должника объясняется социальными целями - при банкротстве такого субъекта затрагиваются интересы очень большого числа работников, а иногда и всего населения конкретного города (поселка). Интересы людей нуждаются в защите, в том числе и посредством норм конкурсного права. Можно сделать вывод, что при банкротстве градообразующего субъекта интересы работников должны превалировать над интересами как контрагентов, так и самого должника, т. е. его учредителей (участников). К сожалению, действующее законодательство, регулирующее конкурсные отношения (равно как и Закон 1998 г.), не устанавливает каких-либо особенностей, касающихся признаков банкротства, что может быть расценено как его недостаток. Это означает, что как возбуждение производства по делу о банкротстве, так и признание банкротом градообразующего должника возможны на основании тех же признаков, что и обычных должников, многие из которых являются небольшими (имеющими незначительные активы) юридическими лицами. Для достижения названных выше целей банкротства градообразующего субъекта целесообразнее подкорректировать систему признаков следующим образом. Во-первых, необходимо изменить такой признак инициирования банкротства, как размер задолженности. Поскольку градообразующие должники - крупные юридические лица (иного быть не может), для них 100 тыс. руб. - ничтожно малая сумма. Как правило, такие субъекты в каждый конкретный момент имеют гораздо большую как кредиторскую, так и дебиторскую задолженность. Говорить о каких-то финансовых проблемах, на наш взгляд, возможно, если размер задолженности на сегодняшний день с учетом официально прогнозируемой инфляции от 8 до 10% в год достиг как минимум 1 млн. руб. Именно эта цифра должна быть взята в качестве признака инициирования банкротства - суммы задолженности. Руководствуясь теми же соображениями, мы приходим к выводу о необходимости увеличения срока неисполнения требований как минимум до шести месяцев. Целесообразность изменения данного признака определяется еще и тем, что градообразующие (как и любые крупные) предприятия обычно имеют значительную дебиторскую задолженность, реализация которой требует времени (исходя из этого, разумным представляется и увеличение срока для подготовки рассмотрения дела о банкротстве градообразующего должника, однако этот вопрос выходит за рамки данного исследования). Что касается остальных признаков инициирования банкротства, то для градообразующих должников их целесообразно сохранить. Признак признания банкротства по общему правилу только один: наличие любой задолженности, срок неисполнения которой составляет более трех месяцев (это следует из п. 2 ст. 3 Закона о банкротстве). Для градообразующих должников этот признак целесообразно изменить, установив, помимо срока, размер задолженности (разумным представляется размер 100 - 200 тыс. руб.). Это приведет к тому, что, если на момент окончания восстановительных процедур размер задолженности не достигнет нулевой отметки, но значительно снизится, градообразующий должник будет признан восстановившимся и, продолжая нормальное функционирование, ликвидирует оставшуюся (относительно небольшую для него) задолженность. Выделяя такую особую категорию должников, как сельскохозяйственные организации, Закон о банкротстве не устанавливает каких-либо особых критериев и признаков их несостоятельности (банкротства). Такой подход с теоретической точки зрения представляется необоснованным. Банкротство сельскохозяйственных товаропроизводителей в большинстве случаев является нежелательным явлением, поэтому система признаков банкротства для этого субъекта должна быть такой, чтобы и принятие арбитражным судом заявлений о признании сельскохозяйственного должника банкротом, и признание его банкротом были возможны только в крайних случаях. В связи с этим представляется целесообразным установить для сельскохозяйственных организаций критерий неоплатности, что приведет к невозможности возбуждения конкурса в отношении должника, обладающего значительным имуществом. Признаки инициирования банкротства сельскохозяйственных должников необходимо определить таким образом, чтобы в расчет задолженности включать только требования, связанные именно с сельскохозяйственной деятельностью. Кроме того, исходя из сезонного характера сельскохозяйственного производства стоит увеличить срок неисполнения обязательств как признака инициирования банкротства до 6 - 8 месяцев. Это позволило бы должнику рассчитаться по обязательствам и обязательным платежам по окончании соответствующего сезона. Говоря о кредитных организациях, необходимо отметить, что они также являются особыми должниками, поскольку их деятельность связана с аккумулированием значительного количества финансовых ресурсов граждан и юридических лиц. Вследствие этого неисполнение кредитной организацией своих обязанностей имеет серьезные негативные последствия для огромного количества субъектов. В результате ее особого статуса целесообразно принимать к ней какие-то меры при возникновении первых же признаков финансовой нестабильности. Вывод о возникновении у кредитной организации финансовых проблем прежде всего может сделать Банк России, поскольку он осуществляет контроль за деятельностью каждой кредитной организации. Сказанное обусловливает особый подход законодателя к регламентации банкротства кредитных организаций. Его следует признать в целом соответствующим теории конкурсного права. Состоит он в сочетании двух факторов: более жесткие требования к инициированию конкурса; большая роль Банка России в определении и осуществлении мероприятий конкурса. Банкротство кредитных организаций и регламентируется особым образом - в силу п. 1 ст. 181 Закона о банкротстве основания для признания кредитной организации банкротом определяются Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ, в ред. от 29 декабря 2006 г., "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" <1> (далее - Закон о банкротстве банков). Этот нормативный правовой акт устанавливает следующую систему признаков несостоятельности кредитной организации: -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1097; 2000. N 2. Ст. 127; 2001. N 26. Ст. 2590, N 33 (ч. 1). Ст. 3419; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 34. Ст. 3536, N 52 (ч. 1). Ст. 5497; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 10.

размер задолженности - 1000 минимальных размеров оплаты труда; срок неисполнения требований - один месяц; возбуждение производства по делу о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации возможно только в случае отзыва у нее лицензии. Таким образом, административный элемент, определенный действиями Банка России, имеет системообразующее значение. Порядок и основания отзыва лицензии у кредитной организации определяются Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. N 395-1, в ред. от 29 декабря 2006 г., "О банках и банковской деятельности" <1>, ст. 20 которого содержит закрытый перечень оснований, при наличии которых Банк России, во-первых, имеет право отозвать лицензию у кредитной организации, во-вторых, обязан это сделать. -------------------------------- <1> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357; СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492; 1998. N 31. Ст. 3829; 1999. N 28. Ст. 3459, 3469; 2001. N 26. Ст. 2586, N 33 (ч. 1). Ст. 3424; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700, N 50. Ст. 4855, N 52 (ч. 1). Ст. 5033, 5037; 2004. N 27. Ст. 2711, N 31. Ст. 3233, N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 18, 45, N 30 (ч. 1). Ст. 3117; 2006. N 6. Ст. 636, N 19. Ст. 2061, N 31 (ч. 1). Ст. 3439; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 9.

Право Банка России отозвать лицензию возникает в следующих случаях: установлена недостоверность сведений, на основании которых лицензия была выдана; более чем на один год задержано начало банковских операций; установлены факты существенной недостоверности отчетных данных; задержано более чем на 15 дней предоставление ежемесячной отчетности; осуществление (в том числе однократное) банковских операций, не предусмотренных лицензией; установлено неисполнение требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России; неоднократно в течение года виновно не исполнялись содержащиеся в исполнительных документах судов требования о взыскании денежных средств со счетов (вкладов) клиентов кредитной организации при наличии на счетах денежных средств; имеется соответствующее ходатайство временной администрации. Обязанность Банка России отозвать лицензию возникает в следующих случаях: достаточность капитала кредитной организации становится ниже 2%; размер собственных средств (капитала) кредитной организации ниже минимального размера уставного капитала, установленного Банком России на дату государственной регистрации кредитной организации; неисполнение в установленные сроки требований Банка России о приведении в соответствие величины уставного капитала и размера собственных средств (капитала); неспособность кредитной организации удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам или исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с даты наступления срока их удовлетворения или исполнения, если эти требования в совокупности превышают 1000 минимальных размеров оплаты труда. Обязанность Банка России отозвать лицензию реализуется в течение 15 дней со дня получения органами Банка России, ответственными за отзыв лицензии, достоверной информации о наличии к тому оснований. Отзыв лицензии кредитной организации оформляется соответствующим актом, с даты принятия которого лицензия считается отозванной; этот акт подлежит опубликованию в "Вестнике Банка России". В течение 30 дней с момента опубликования решение об отзыве лицензии может быть обжаловано, однако обжалование не приостанавливает его действия. Отзыв лицензии имеет для кредитной организации серьезные последствия, в частности, считаются наступившими сроки исполнения всех обязательств; обязательства в иностранной валюте подлежат учету в рублях по курсу, действовавшему на дату отзыва лицензии; прекращают начисляться проценты, неустойки, иные финансовые санкции; приостанавливается исполнение документов, выданных на основании судебных решений по имущественным взысканиям (за исключением требований кредиторов 1, 2 очередей); запрещаются до момента создания ликвидационной комиссии (назначения ликвидатора) либо до утверждения конкурсного управляющего арбитражным судом заключение сделок кредитной организацией и исполнение обязательств по сделкам кредитной организации (при этом возможно заключение либо исполнение некоторых сделок в пределах сметы расходов, согласуемой с Банком России либо с его уполномоченным представителем). Отзыв лицензии, кроме того, влечет обязанность Банка России в течение 30 дней с даты опубликования соответствующего сообщения обратиться в арбитражный суд с требованием о ликвидации данной кредитной организации; при наличии на момент отзыва лицензии признаков банкротства возникает обязанность Банка России обратиться в суд с заявлением о банкротстве кредитной организации. Отзыв лицензии, таким образом, имеет фатальные последствия для кредитной организации - после этого восстановление ее деятельности уже невозможно. Порядок отзыва лицензии у кредитной организации определен Положением об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у кредитных организаций в Российской Федерации, утвержденным Банком России 2 апреля 1996 г. N 264 <1> (в ред. от 19 августа 2003 г.). Кроме того, Инструкция Банка России от 23 июля 1998 г. N 75-и <2> (в ред. от 5 июля 2002 г.) регламентировала порядок применения федеральных законов, регулирующих процедуру лицензирования банковской деятельности (эта Инструкция утратила силу с 2 марта 2004 г. в связи с изданием указания Банка России от 14 января 2004 г. N 1371-у <3> (в ред. от 1 августа 2005 г.)). -------------------------------- <1> Вестник Банка России. 1999. N 16. <2> Вестник Банка России. 1998. N 55. <3> Вестник Банка России. 2004. N 15.

Меры, направленные на спасение кредитной организации, осуществляются Банком России в досудебном, административном порядке; эти меры регламентируются в том числе нормами Закона о банкротстве кредитных организаций. Поскольку отзыв лицензии фактически решает судьбу кредитной организации, вопрос о признаках несостоятельности (банкротстве) данного субъекта становится менее актуальным. Тем не менее представляется необходимым рассмотреть основные связанные с этим вопросом проблемы. Как отмечалось выше, размер задолженности, представляющей собой один из признаков инициирования банкротства, выражен для кредитных организаций не в рублях (как для всех субъектов), а в минимальных размерах оплаты труда. На основании этого некоторые ученые делают вывод, что размер требований необходимо изменить, сделав его не меньше чем 100 тыс. руб. и устранив связь с минимальными размерами оплаты труда <1>. -------------------------------- <1> Макарова О. А. В кн.: Комментарий к ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" / Под ред. В. Ф. Попондопуло. М.: Омега-Л, 2003. С. 391.

Вывод о необходимости внесения в Закон о банкротстве кредитных организаций изменений, направленных на увеличение минимального размера задолженности, делает и М. В. Телюкина, отмечая при этом, что "для кредитных организаций это не очень актуально, так как для проведения специальных административных процедур установлены собственные признаки, а судебные процедуры приведут, скорее всего, к ликвидации организации" <1>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)" М. В. Телюкиной включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <1> Телюкина М. В. Комментарий к ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". М.: Юрайт, 2004. С. 444.

С признаками банкротства кредитных организаций связан еще один важный вопрос: должны ли требования заявителя по делу о несостоятельности (банкротстве) такого субъекта, как кредитная организация, обладать характером установленности, т. е. быть подтвержденными судебным решением, вступившим в законную силу? Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" такой признак не предусматривает. Вывод о том, что для банкротства кредитных организаций установленность требований заявителя необходима, может быть обоснован ссылкой на ст. 168 Закона о банкротстве, в соответствии с которой к отношениям, связанным с банкротством кредитных организаций, применяются положения Закона о банкротстве, если иное не предусмотрено гл. IX этого нормативного правового акта (о признаке установленности требований в гл. IX Закона о банкротстве ничего не сказано). Противоположный вывод может быть аргументирован ссылкой на п. 1 ст. 181 Закона о банкротстве, в соответствии с которым основания для признания кредитной организации банкротом определяются Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Представляется, что данная норма не предполагает субсидиарное применение положений Закона о банкротстве, следовательно, для кредитных организаций признак установленности требований применяться не должен.

Название документа