К вопросу о системе и структуре правозащитных организаций в Российской Федерации

К ВОПРОСУ О СИСТЕМЕ И СТРУКТУРЕ ПРАВОЗАЩИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ю. В. БОТНЕВ

Ботнев Ю. В., аспирант 2-го курса кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

По смыслу ст. 14 Федерального закона "Об общественных объединениях" систему правозащитных организаций в Российской Федерации составляют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные неправительственные правозащитные организации <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Наиболее простыми элементами среди неправительственных правозащитных организаций являются местные НПО, под которыми понимаются объединения, деятельность которых в соответствии с их уставными целями осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления. Под региональными НПО понимаются объединения, деятельность которых в соответствии с уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации. При этом оно должно иметь свои структурные подразделения в муниципальных образованиях, входящих в состав данного субъекта РФ. Количество структурных подразделений, необходимых для получения статуса регионального общественного объединения, определяется нормативными актами соответствующего субъекта РФ <2>. -------------------------------- <2> Письмо Минюста России от 19 января 1996 г. N 08-09-11-96 "О применении некоторых положений Федерального закона от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях".

Межрегиональные НПО - это объединения, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях менее половины субъектов Российской Федерации и имеют там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства. Общероссийскими являются НПО, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеют там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства. Некоторые ученые в системе неправительственных правозащитных организаций выделяют также международные правозащитные НПО. К ним относят НПО, образованные в Российской Федерации и при условии, если в соответствии с уставом в иностранных государствах создается и осуществляет свою деятельность хотя бы одно структурное подразделение НПО - организация, отделение или филиал и представительство. По нашему мнению, спорной является позиция авторов, рассматривающих международные правозащитные НПО в рамках системы российских правозащитных НПО. Наиболее правильно, на наш взгляд, расположить международные правозащитные НПО на одном уровне с национальными, а не включать их в систему российских НПО. По этому же пути идет и законодатель, отдельно посвятив международным общественным объединениям ст. 47 Федерального закона "Об общественных объединениях". Проведя анализ нормативно-правовых актов и внутренних документов правозащитных организаций, регулирующих их внутриорганизационные отношения, можно сделать вывод о наличии внешней и внутренней структуры правозащитных НПО. Внешнюю структуру правозащитных НПО составляют организации, отделения, а также их филиалы и представительства. Они могут создаваться в России и за рубежом. Организации и отделения действуют на основании устава. Организация и отделение являются юридическим лицом, которое имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, а также имеющее самостоятельный баланс и смету и зарегистрированное в государственных органах юстиции в установленном порядке <3>. В соответствии с ч. 3 ст. 48 ГК РФ общественные организации являются юридическими лицами, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав. -------------------------------- <3> Приказ Минтопэнерго России от 1 августа 1995 г. N 166 "О Правилах работы с персоналом в организациях электроэнергетики Российской Федерации".

Представительством является обособленное подразделение общественного объединения, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы общественного объединения и осуществляет их защиту <4>. -------------------------------- <4> Статья 55 ГК РФ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Филиалом является обособленное подразделение общественного объединения, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства <5>. -------------------------------- <5> Там же.

В соответствии с законодательством представительства и филиалы не являются юридическими лицами. Они наделяются имуществом создавшего их общественного объединения и действуют на основании утвержденных им положений. Хотя филиалы и представительства в законодательстве и названы обособленными подразделениями, они все же остаются составными частями общественного объединения. Отличие представительства от филиала заключается в круге выполняемых ими задач. Так, филиал осуществляет функции общественного объединения, под которыми следует понимать виды деятельности общественного объединения, которыми оно занимается в соответствии с законом и учредительными документами. Задачи представительства носят более ограниченный характер. В соответствии со ст. 55 ГК РФ они состоят в представительстве и защите интересов общественного объединения, осуществляемых в силу полномочия, основанного на доверенности. Ответственность за деятельность представительства и филиала несет создавшее их общественное объединение. По сути, обязательства филиала и представительства являются обязательствами самого общественного объединения. В соответствии с ч. 3 ст. 55 ГК РФ сведения о созданных филиалах и открытых представительствах должны быть указаны в учредительных документах общественного объединения. Данная норма позволяет государству осуществлять контроль за деятельностью юридического лица вне места его нахождения. Такова в соответствии с законодательством внешняя структура неправительственной правозащитной организации. Внешняя структура НПО достаточно устойчива и изменяется только в случае внесения изменений в нормативные акты, которыми данная структура установлена. В отличие от внешней структуры внутренняя структура НПО отличается большей гибкостью. Она устанавливается уполномоченными на то органами НПО и закрепляется внутренними, локальными актами организации. На основе анализа уставов и других внутренних документов неправительственных правозащитных организаций можно предложить следующую наиболее типичную внутреннюю структуру НПО. Так, руководящими органами организации являются: конференция, правление, председатель правления (или президент). Решения на конференции принимаются голосованием простым большинством голосов присутствующих, за исключением случаев, специально оговоренных уставом. Решения конференции обязательны для всех членов организации и региональных отделений организации. В период между конференциями руководство деятельностью организации осуществляет постоянно действующий руководящий коллегиальный орган - правление. Количественный состав, порядок избрания и отзыва членов правления определяется конференцией организации. Председатель правления организации избирается из числа членов организации и подотчетен конференции организации. Ревизионная комиссия является контрольно-ревизионным органом организации. Ревизионная комиссия в случае необходимости привлекает к своей деятельности специалистов. Член ревизионной комиссии не может входить в состав иных выборных органов организации. В соответствии с законодательством общероссийские и межрегиональные неправительственные правозащитные организации создают региональные отделения. Такие отделения действуют на основании устава организации и руководствуются в своей работе решениями, принимаемыми органами управления организации. В соответствии со своими учредительными документами каждое региональное отделение имеет свои руководящие органы. Высшим руководящим органом регионального отделения является общее собрание. В компетенцию общего собрания регионального отделения входит рассмотрение любых вопросов деятельности отделения. В период между общими собраниями деятельностью отделения руководит председатель (или президент), избираемый общим собранием отделения на определенный срок полномочий. Наиболее простой с точки зрения структуры, но никак не значимости, основой общероссийских и межрегиональных организаций являются местные отделения, которые формируются при наличии трех и более членов. Местные отделения, так же как и региональные, имеют свои руководящие органы. Высшим руководящим органом местного отделения является общее собрание. Для руководства текущей работой организации на общем собрании избирается председатель. Общее собрание местного отделения правомочно решать любые вопросы деятельности местного отделения. Такова внутренняя структура общероссийских и межрегиональных неправительственных правозащитных организаций. Что касается региональных и местных правозащитных НПО, то они имеют более упрощенную внутреннюю структуру. Как правило, региональные и местные НПО имеют следующие органы: общее собрание, правление, президент (или председатель правления), контрольно-ревизионная комиссия (ревизор). Рассмотрение внутренней структуры правозащитных НПО было бы неполным без рассмотрения вопроса членства в этих организациях. В соответствии со ст. 6 Федерального закона "Об общественных объединениях" членами общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения в соответствии с нормами его устава оформляется соответствующими индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправия как членов данного объединения. По смыслу ст. 8 указанного Закона членами неправительственной организации в соответствии с ее уставом могут быть физические лица и юридические лица - общественные объединения, если иное не установлено настоящим Федеральным законом и законами об отдельных видах общественных объединений. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, проблема членства в НПО является несколько запутанной <6>. -------------------------------- <6> Авакьян С. А. Политический плюрализм и общественные объединения в РФ: конституционно-правовые основы. М.: Российский юридический издательский дом, 1996. С. 112.

Для начала следует отметить, что Федеральный закон "Об общественных объединениях" различает учредителей, членов и участников общественного объединения. Учредителями общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором принимается устав общественного объединения, формируются его руководящие и контрольно-ревизионный органы. Учредители общественного объединения - физические и юридические лица - имеют равные права и несут равные обязанности. Участниками общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, выразившие поддержку целям данного объединения и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без обязательного оформления условий своего участия, если иное не предусмотрено уставом. Участники общественного объединения - физические и юридические лица имеют равные права и несут равные обязанности <7>. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Если положение учредителей, их права и обязанности не вызывают особых трудностей, то соотношение участников и членов неправительственной организации ставит ряд вопросов, которые до настоящего момента не разрешены. Так, в соответствии со ст. 8 Федерального закона "Об общественных объединениях" общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Такое определение дает ряду ученых право утверждать, что основанная на членстве неправительственная организация не может иметь в своем составе участников. Так, например, С. А. Авакьян указывает, что в рамках одного общественного объединения (в том числе и неправительственной организации) не может иметь место сочетание членства и "участничества". То есть нельзя представить общественную организацию, состоящую в большинстве из членов, к которой примыкали бы еще и участники <8>. -------------------------------- <8> Авакьян С. А. Политический плюрализм и общественные объединения в РФ: конституционно-правовые основы. М.: Российский юридический издательский дом, 1996. С. 115.

С такой позицией автора вряд ли можно согласиться. Тот факт, что неправительственная организация основана на членстве, отнюдь не означает невозможность включения в состав НПО участников. Для того чтобы разделять цели НПО и активно содействовать их достижению, не обязательно быть членом организации. Конечно, между членами НПО и ее участниками существуют определенные различия, но они никак не препятствуют и тем и другим одновременно принимать участие в деятельности НПО. Так, например, несмотря на то что все участники организации равны между собой в правах и обязанностях, они не равны в правах и обязанностях с членами организации - члены НПО в отличие от участников имеют право быть инициаторами общего собрания или конференции, избирать членов ревизионной комиссии. Одновременно у них появляются и определенные обязанности, связанные именно с членством. К ним относится, например, уплата вступительных и ежегодных взносов. Членами неправительственной правозащитной организации могут быть достигшие 18-летнего возраста граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, которые разделяют цели и задачи устава организации и желают участвовать в их реализации. Членами организации могут быть также общественные объединения - юридические лица, выразившие согласие с уставом организации. Прием граждан в члены организации осуществляется решением правления организации на основании личного заявления вступающего. Решение, как правило, принимается простым большинством голосов членов правления организации, присутствующих на заседании, открытым голосованием. Члену организации выдается билет установленного образца. Выход граждан из членов организации является добровольным и осуществляется на основании заявления, поданного в правление организации. Решения указанных органов не требуется. Выход общественных объединений - юридических лиц, из членов организации добровольный на основании решения руководящего органа этого объединения, поданного в правление организации. Решения правления организации, так же как и в случае выхода граждан, не требуется.

Название документа