Опека и попечительство как форма воспитания несовершеннолетних

ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК ФОРМА ВОСПИТАНИЯ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

Н. С. ШЕРСТНЕВА

Шерстнева Н. С., ректор Тверского института экологии и права, кандидат юридических наук.

Исходя из смысла ст. 121 и 123 СК РФ, следует сделать вывод, что родители, уклоняющиеся от воспитания своего ребенка, не вправе препятствовать назначению опеки. Кроме того, защита прав и интересов детей в ситуации, когда родители в силу различных обстоятельств (смерть, лишение свободы, длительное заболевание, связанное с нахождением в стационарном лечебном учреждении) лишены возможности осуществлять их воспитание, возлагается на органы опеки и попечительства. По материалам проверок, проведенных работниками прокуратуры, установлены существенные нарушения правил ст. 121 - 123 СК РФ. Не соблюдаются требования семейного законодательства о выявлении и учете детей, оставшихся без попечения родителей, о приоритетном устройстве таких детей в российские семьи. В нарушение ст. 122 СК РФ в органы опеки и попечительства и в государственный банк данных о детях, оставшихся без родителей, не всегда своевременно поступает информация о детях, оставшихся без попечения родителей. Так, в Свердловской области в 2005 г. органами опеки и попечительства своевременно не представлены в государственный банк данных сведения в отношении 841 ребенка такой категории. Во Владимирской области выявлены аналогичные нарушения закона. В 2003 - 2004 гг. в родильном доме г. Владимира родилось 26 младенцев, от которых отказались матери, а в отдел опеки по месту нахождения роддома были переданы сведения только о троих <1>. -------------------------------- <1> См.: Материалы практики "Об исполнении законодательства о приоритете российских граждан при усыновлении детей". М., июнь 2005 г.

В ряде регионов органы опеки и попечительства не принимают надлежащих мер по устройству детей на воспитание в семьи российских граждан. Деятельность этих органов по-прежнему сведена к подбору детей только тем российским гражданам, которые сами обратились с такой просьбой. Решение вопроса о необходимости учреждения опеки над малолетними и попечительства над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет законодатель не связывает с мнением (желанием или нежеланием) самого ребенка. В то же время, когда встает вопрос о выборе конкретного лица для осуществления обязанностей опекуна, должна приниматься во внимание воля несовершеннолетнего. В результате анализа норм ст. 145 - 150 СК РФ можно сделать вывод о том, что не допускается назначение опекуна (попечителя) в случае противоположности интересов опекуна и подопечного. Термин "противоположность" желательно ввести в Семейный кодекс, тем более когда речь идет о ребенке. Семейный кодекс Российской Федерации значительно расширил перечень лиц, исключенных из числа опекунов (попечителей). Исходя из формулировки ст. 146 СК РФ, это исчерпывающий перечень. Юридическая природа опекунских прав и обязанностей всегда едина, независимо от того, каким образом в каждом конкретном случае был произведен выбор опекуна (по инициативе органов опеки или по просьбе и выбору родителей, доверивших данному лицу воспитание ребенка). Опекун несовершеннолетнего во всех случаях является лицом, не только управомоченным представлять права и интересы ребенка, но и обязанным это делать. Кроме того, субъективные права и обязанности опекунов (попечителей) так же неразделимы, как и родительские права и обязанности. Выступая от имени ребенка, опекун (попечитель) выражает свою волю. Однако не вызывает никаких сомнений, что критерием оценки правильности этой воли всегда должны быть права и интересы ребенка. Из материалов практики следует, что нередко органы опеки и попечительства ненадлежащим образом обеспечивают выполнение требований ст. 14 Федерального закона от 24 июня 1999 г. "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <2>. Недостаточно внимания уделяют выявлению семей, находящихся в социально опасном положении, и оказанию им помощи. Зачастую не располагают данными о таких семьях, работа с ними не проводится. Так, в Тверской области в ноябре 2004 г. органы опеки и попечительства администрации Калининского района были уведомлены врачом Медновской сельской больницы о том, что им оказывалась помощь ребенку Платонову, 2003 г. р., который находится в социально опасном положении, с реальной угрозой его жизни, нуждается в срочной госпитализации. Мать ребенка Платонова Е. В. полностью устранилась от ухода за ребенком, что привело к дефициту массы его тела более чем на 50%, полуторагодовалый ребенок соответствовал уровню шестимесячного. И только спустя четыре месяца органы опеки и попечительства изъяли из семьи ребенка, находящегося в состоянии крайнего истощения, и поместили его в ЦРБ Калининского района. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.

Калининским районным судом Тверской области в июне 2005 г. Платонова лишена родительских прав, уголовное дело по обвинению последней по ст. 156 УК РФ направлено в суд (по материалам практики). Установлены случаи, когда работники образовательных учреждений знали о фактах жестокого обращения с детьми со стороны родителей, но в органы опеки и попечительства, здравоохранения, КДН правоохранительные органы не сообщали. Например, в Удмурдской Республике воспитателю детского сада было известно о несовершеннолетних Ехлаковой М., 2000 г. р., и ее брате Ехлакове Р., 1998 г. р., которые после смерти матери остались проживать с отцом и бабушкой, страдающими хроническим алкоголизмом, однако мер к сообщению в органы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних ею не принималось. В результате дети, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, продолжали проживать в течение длительного времени в обстановке, представляющей угрозу их жизни и здоровью. В мае 2005 г. Ехлакова М. была доставлена в отделение реанимации и интенсивной терапии ГКБ N 4 с диагнозом "острая алкогольная интоксикация средней степени". В настоящее время дети из семьи изъяты <3>. -------------------------------- <3> См.: Материалы Генеральной прокуратуры Российской Федерации по исполнению законодательства о защите детей от жестокого обращения родителей и иных лиц, деятельность которых связана с обязанностями по воспитанию детей. 2005 г.

Допускаются нарушения по ведению первичной документации о детях, оставшихся без попечения родителей. В ряде регионов не соблюдаются положения федерального законодательства "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", Постановления Правительства РФ от 29 марта 2000 г. N 275 "Об утверждении Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и Правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства" (с изм., внесенными Постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. N 217) <4>. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2000. N 15. Ст. 1590; СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1434.

В первую очередь это касается анкет детей, которые повсеместно составляются со значительным отступлением от требований ст. 6 названного Закона и не соответствуют форме, установленной Приказом Минобразования РФ от 28 июня 2002 г. N 2482. В частности, не заполняются графы анкет об этническом происхождении ребенка, его физическом и умственном развитии, приметах (цвет глаз, волос и др.), принадлежности родителей ребенка к определенной религии или культуре, о наличии других (помимо родителей) совершеннолетних родственников и реквизитах документов, подтверждающих отказ этих родственников принять ребенка в свои семьи. Более того, во многих анкетах не заполнена либо вообще отсутствует графа "Информация о мерах, предпринятых органами опеки и попечительства по устройству и оказанию содействия в устройстве ребенка на воспитание в семью граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Российской Федерации". На местах сложилась порочная практика заполнения анкет не органами опеки, а администрацией учреждений, в которых находятся дети, что противоречит требованиям п. 4 Постановления Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. N 217, согласно которому орган опеки и попечительства по истечении месячного срока, предусмотренного для устройства ребенка, должен заполнить на него анкету и в 7-дневный срок передать ее региональному оператору для занесения сведений о ребенке в банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Несмотря на многочисленные недостатки в работе органов опеки и попечительства, в нарушение п. п. 31, 32 Постановления Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. N 217 региональные операторы, функции которых почти повсеместно выполняют органы управления образованием, не осуществляют контроль за соблюдением органами опеки и попечительства порядка предоставления сведений о детях. Органы опеки и попечительства должны осуществлять свою деятельность в тесном контакте с комиссиями по делам несовершеннолетних (далее - КДН). В ряде субъектов Федерации приняты законы, регламентирующие деятельность КДН. Однако в большинстве регионов отсутствуют подобные законы и не налажен своевременный и качественный межведомственный обмен информацией о подростках-правонарушителях и родителях, не исполняющих обязанности по воспитанию детей, оказывающих на них отрицательное воздействие своим поведением, образом жизни. На территории района Кунцево г. Москвы проживала Е. Н. Дубкова, которая состояла на учете в ОВД с диагнозом "опийная наркомания", ранее привлекавшаяся к уголовной ответственности по ст. 228 УК РФ. Участковый инспектор, располагая сведениями о том, что Е. Н. Дубкова вела аморальный образ жизни и при этом с ней проживал ребенок, сведения в КДН не направил. Данная семья осталась вне поля зрения инспекторов КДН и органов опеки и попечительства. Отсутствие контроля и проведения профилактической работы с семьей привело к тому, что в июне 2005 г. Дубкова Е. Н., находясь в состоянии алкогольного опьянения, нанесла своему малолетнему сыну телесные повреждения, от которых ребенок скончался. Распространены факты неэффективной работы комиссий по делам несовершеннолетних по выявлению и учету семей, где родители применяют недопустимые методы воспитания в отношении своих детей. Комиссии не выполняют своей основной функции координатора всех органов системы профилактики. Отсутствие должного контакта со школами, социальными работниками, органами опеки и попечительства, внутренних дел способствует несвоевременному выявлению неблагополучных семей и родителей, допускающих жестокое обращение с детьми. Практика работы комиссий по делам несовершеннолетних показывает, что наряду с увеличением количества рассматриваемых материалов об административной ответственности родителей и лиц, их заменяющих, комиссия редко использует предоставленное ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ право самостоятельного составления протоколов по ст. 5.35 КоАП РФ в отношении родителей и лиц, их заменяющих. Так, в Краснодарском крае в 2005 г. в КДН рассмотрен 3091 протокол в отношении родителей по ст. 5.35 КоАП РФ, однако комиссиями их составлено только 36. В Кировской области в 2005 г. к административной ответственности привлечено 2478 родителей, в Курской - 2305, в Коми-Пермяцком АО - 538, в Псковской - 1135. В Иркутской области комиссиями рассмотрено 8984 административных протокола, в Курганской - 1715, в Оренбургской - 3251, в Ярославской - 1843. Однако свое право по составлению протоколов комиссии не использовали и самостоятельно родителей к ответственности не привлекали <5>. -------------------------------- <5> По материалам Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2005 г.

Таким образом, права и интересы несовершеннолетних, забота об их благосостоянии и развитии требуют незамедлительного принятия мер комиссиями по делам несовершеннолетних, которые должны работать во взаимодействии с органами опеки и попечительства.

------------------------------------------------------------------

Название документа