Институт досудебного порядка урегулирования споров

ИНСТИТУТ ДОСУДЕБНОГО ПОРЯДКА УРЕГУЛИРОВАНИЯ СПОРОВ

О. ПАВЛОВА

Павлова О., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса Академии ФСИН России.

Право на судебную защиту относится к числу важнейших прав, закрепленных Конституцией РФ и получивших свое развитие в отраслевом законодательстве (гражданском, процессуальном, административном и т. д.). Наиболее действенным способом защиты гражданских прав является судебный порядок, условием надлежащей реализации которого должна быть согласованность между нормами материального и процессуального права <1>. Существенные изменения, произошедшие в связи с принятием ГПК РФ и АПК РФ, во многом скорректировали процедуру осуществления права на судебную защиту, сделав ее более доступной и эффективной. При этом в настоящее время в законодательстве и практике все большое развитие получают несудебные формы разрешения правовых конфликтов. Все шире внедряются досудебные процедуры разбирательства, расширяется компетенция административных и иных юрисдикционных органов (государственных и негосударственных), не входящих в судебную систему РФ. -------------------------------- <1> Чечина Н. А. Гражданский кодекс и гражданское процессуальное законодательство // Правоведение. 1995. N 4 - 5. С. 73.

При этом российское законодательство базируется на принципах и нормах международного права. Так, например, в соответствии с Рекомендацией Комитета министров Совета Европы от 14 мая 1981 г. N R (81)-7 государствам - членам Совета Европы относительно путей облегчения доступа к правосудию следует принимать меры по облегчению или поощрению, где это уместно, примирения сторон или дружественного урегулирования спора до принятия его к производству или же в ходе разбирательства <2>. -------------------------------- <2> Фархтдинов Я. Ф. Альтернативные формы разрешения споров в сфере гражданского и арбитражного судопроизводства // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве / Под ред. М. К. Треушникова. М., 2004. С. 229.

Действующее законодательство устанавливает различные способы защиты прав и законных интересов участников правоотношений. Наиболее распространенной формой является обращение в суд, арбитражный или третейский суд для защиты нарушенных или оспариваемых прав. Однако это далеко не единственный и не всегда самый эффективный путь. В определенных случаях необходимо разрешение спорных вопросов между кредитором и должником до передачи спора в суд в рамках досудебного (претензионного или иного) порядка урегулирования споров. Как показывает практика, претензионное производство позволяет без дополнительных расходов на уплату госпошлины, со значительным сокращением времени истребовать и ликвидировать дебиторскую задолженность, что, несомненно, обеспечивает повышение экономических показателей работы любого субъекта. Под претензионным или иным досудебным порядком урегулирования спора понимается одна из форм защиты гражданских прав, которая заключается в попытке урегулирования спорных вопросов непосредственно между предполагаемыми кредитором и должником по обязательству до передачи дела в арбитражный суд или иной компетентный суд. При претензионном порядке урегулирования споров кредитор обязан предъявить к должнику требование (претензию) об исполнении лежащей на нем обязанности, а должник - дать на нее ответ в установленный срок. При полном или частичном отказе должника от удовлетворения претензии или неполучении от него ответа в установленный срок кредитор вправе предъявить иск. Процессуальное законодательство сохранило ранее установленное правило о том, что досудебный порядок урегулирования споров применяется в случаях, когда он установлен федеральным законом для определенной категории споров либо когда такой порядок предусмотрен договором. В указанных случаях спор передается на рассмотрение суда общей юрисдикции или арбитражного суда после соблюдения досудебного порядка. В остальных случаях спор может быть передан на рассмотрение суда без соблюдения данного порядка. Обратим внимание, что до введения в действие нового процессуального законодательства понятие "досудебный порядок урегулирования споров", по сути, отождествлялось с понятием "претензионный порядок разрешения споров". Теперь АПК РФ под "досудебным" понимает не только претензионный, но и иной порядок урегулирования споров, который может быть предусмотрен, например, договором. Под "иным" порядком следует понимать урегулирование спора, скажем, путем обмена письмами, телеграммами и другими документами, подачи заявления и предоставления ответа на него, прочие согласительные процедуры, реализуемые в документальной форме. Итак, досудебный порядок урегулирования споров обязателен в двух случаях: - когда он предусмотрен федеральным законом; - когда он предусмотрен договором между сторонами спора. Соблюдение как претензионного, так и иного досудебного порядка урегулирования споров в случаях, когда соблюдение данного порядка обязательно в силу закона или договора, при обращении с исковым заявлением в суд общей юрисдикции или арбитражный суд должно быть подтверждено документально (подп. 7 п. 2 ст. 131, абз. 7 ст. 132 ГПК РФ; подп. 8 п. 2 ст. 125, подп. 7 п. 2 ст. 126 АПК РФ). При несоблюдении данного требования заявление считается поданным с нарушением установленной формы и влечет неблагоприятные последствия: в гражданском процессе - возвращение искового заявления (подп. 1 п. 1 ст. 135 ГПК РФ), а в арбитражном - оставление без движения (ст. 128 АПК РФ). Если же невыполнение обязательного досудебного порядка выявляется после принятия заявления и возбуждения производства по делу, то суд оставляет заявление без рассмотрения (абз. 2 ст. 222 ГПК РФ; п. 2 ст. 148 АПК РФ). Безусловно, ни одно из вышеперечисленных действий не исключает возможности повторного обращения в суд с тождественным иском после выполнения требований о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора. При этом не имеет значения, был ли получен ответ на претензию или иной документ, а также факт истечения срока подачи претензии. Ранее действующее процессуальное законодательство исключало возможность рассмотрения дела судом в случае утраты возможности соблюдения досудебного порядка, в том числе в связи с пропуском установленных сроков подачи претензий. Перечень федеральных законов, в которых предусмотрен обязательный досудебный порядок урегулирования спора, достаточно широк. Классическим примером обязательного претензионного порядка урегулирования спора является ст. 797 ГК РФ: "До предъявления к перевозчику иска, вытекающего из перевозки груза, обязательно предъявление ему претензии в порядке, предусмотренном соответствующим транспортным уставом или кодексом. Иск к перевозчику может быть предъявлен грузоотправителем или грузополучателем в случае полного или частичного отказа перевозчика удовлетворить претензию либо неполучения от перевозчика ответа в тридцатидневный срок". Эти положения конкретизируются в отдельных транспортных уставах и кодексах. Согласно ст. 403 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации <3> (далее - КТМ РФ) до предъявления перевозчику иска в связи с перевозкой груза в каботаже обязательным является предъявление ему претензии. -------------------------------- <3> Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ (в ред. ФЗ от 20 декабря 2005 г. N 168-ФЗ).

Претензии предъявляются к перевозчику, который осуществлял перевозку груза, и, если перевозка груза не была осуществлена, к перевозчику, который в соответствии с договором морской перевозки груза был обязан осуществить ее. Претензии, вытекающие из перевозки груза в смешанном сообщении, предъявляются к перевозчику, доставившему груз в конечный пункт перевозки. Требования к претензии и условия ее предъявления установлены в ст. 405 КТМ РФ <4>. -------------------------------- <4> См. также: информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 г. N 81 "Обзор практики применения арбитражными судами Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации" (пункты 13, 14)

На внутреннем водном транспорте претензии к перевозчику или буксировщику могут быть предъявлены по месту их нахождения в течение сроков исковой давности в соответствии со ст. 161 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации <5> (далее - КВВТ РФ). Сроки исковой давности исчисляются в отношении возмещения: -------------------------------- <5> Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ (в ред. ФЗ от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ).

- за утрату груза, багажа или буксируемого объекта по истечении 30 дней со дня окончания срока доставки; - за недостачу или повреждение - со дня выдачи груза, багажа или буксируемого объекта; - за несоблюдение срока доставки груза, буксируемого объекта, возврата излишне уплаченной провозной платы - со дня выдачи груза или буксируемого объекта. Воздушный кодекс Российской Федерации <6> (далее - ВК РФ) в п. 3 ст. 124 устанавливает, что до предъявления к перевозчику иска в случае нарушения договора воздушной перевозки груза или договора воздушной перевозки почты перевозчику предъявляется претензия. -------------------------------- <6> Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ (в ред. ФЗ от 18 июля 2006 г. N 115-ФЗ).

Согласно ст. 126 ВК РФ претензия к воздушному перевозчику при перевозках на внутренних линиях может быть предъявлена в течение 6 месяцев. В зависимости от содержания требования этот срок исчисляется следующим образом: - о возмещении вреда в случае недостачи или повреждения (порчи) груза или почты, а также в случае просрочки их доставки - со дня, следующего за днем выдачи груза, а в отношении почты - с даты составления коммерческого акта; - о возмещении вреда в случае утраты груза - через 10 дней по истечении срока доставки; - о возмещении вреда в случае утраты почты - по истечении срока доставки; - о возмещении вреда во всех остальных случаях - со дня наступления события, послужившего основанием для предъявления претензии. Перевозчик вправе принять к рассмотрению претензию по истечении установленного срока, если признает уважительной причину пропуска срока предъявления претензии. Следовательно, при предъявлении претензии в этом случае должны обосновать уважительность причин пропуска указанного срока, которые будут оцениваться самим перевозчиком. Отказ в восстановлении пропущенного срока может быть обжалован в арбитражный суд. Срок предъявления претензий при международных воздушных перевозках определен ст. 127 ВК РФ. В случае повреждения (порчи) багажа или груза при международных воздушных перевозках лицо, имеющее право на его получение, при обнаружении вреда должно заявить перевозчику уведомление в письменной форме не позднее чем через семь дней со дня получения багажа и не позднее чем через 14 дней со дня получения груза. В случае просрочки доставки багажа или груза претензия должна быть предъявлена в течение 21 дня со дня передачи багажа или груза в распоряжение лица, имеющего право на его получение. Указанное уведомление является основанием для составления коммерческого акта. В случае утраты багажа, груза или почты претензия к перевозчику может быть предъявлена в течение 18 месяцев со дня прибытия воздушного судна в аэропорт пункта назначения, со дня, когда воздушное судно должно было прибыть, или со дня прекращения воздушной перевозки. Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации <7> (далее - УЖДТ РФ) в ст. 120 устанавливает, что до предъявления к перевозчику иска, связанного с осуществлением перевозок груза, к перевозчику обязательно предъявляется претензия. -------------------------------- <7> Устав железнодорожного транспорта от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ (в ред. ФЗ от 7 июля 2003 г. N 122-ФЗ).

Более детально претензионный порядок урегулирования споров при грузоперевозках по железным дорогам определен в Правилах предъявления и рассмотрения претензий, связанных с перевозкой грузов на железнодорожном транспорте, утвержденных Приказом Министра путей сообщения РФ от 18 июня 2003 г. N 42 <8>. Особенности применения правовых норм, регулирующих претензионный порядок урегулирования споров при перевозках на железнодорожном транспорте, разъяснены в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 6 октября 2005 г. N 30 "О некоторых вопросах практики применения Федерального закона "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации". -------------------------------- <8> Зарегистрировано в Минюсте РФ 30 июня 2003 г. N 4855.

Следует иметь в виду, что обстоятельства, являющиеся основанием для ответственности железной дороги, речного, морского и воздушного перевозчиков, а также грузоотправителей (отправителей), грузополучателей (получателей), портов, других организаций, а также пассажиров при осуществлении перевозок пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа по железным дорогам, внутренним водным путям, морским и воздушным трассам, удостоверяются коммерческими актами, актами общей формы и иными актами <9>. -------------------------------- <9> О порядке и сроках предъявления претензий по транспортным обязательствам см. подробнее: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга четвертая: Договоры о перевозке, буксировке, транспортной экспедиции и иных услугах в сфере транспорта. М.: Статут, 2003; Комментарий к Транспортному уставу железных дорог Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Т. Е. Абовой, В. Б. Ляндреса. М., 1998; Залесский В. В. Транспортные договоры: Учебно-практическое пособие. М.: Изд. г-на Тихомирова М. Ю., 2001; Егиазаров В. А. Транспортное право: Учебное пособие. М., 1999; и др.

Федеральный закон "О связи" <10> и Федеральный закон "О почтовой связи" <11> устанавливают обязательность предъявления претензий пользователем связи оператору связи при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств при предоставлении услуг связи или выполнении работ в области связи. Статья 55 Закона "О связи" устанавливает, что претензии предъявляются в следующие сроки: -------------------------------- <10> Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ (в ред. от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ) "О связи". <11> Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ (в ред. от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) "О почтовой связи".

1) в течение шести месяцев со дня оказания услуги связи, отказа в ее оказании или дня выставления счета за оказанную услугу связи - по вопросам, связанным с отказом в оказании услуги связи, несвоевременным или ненадлежащим исполнением обязательств, вытекающих из договора об оказании услуг связи, либо невыполнением или ненадлежащим выполнением работ в области электросвязи (за исключением жалоб, связанных с телеграфными сообщениями); 2) в течение шести месяцев со дня отправки почтового отправления, осуществления почтового перевода денежных средств - по вопросам, связанным с недоставкой, несвоевременной доставкой, повреждением или утратой почтового отправления, невыплатой или несвоевременной выплатой переведенных денежных средств; 3) в течение месяца со дня подачи телеграммы - по вопросам, связанным с недоставкой, несвоевременной доставкой телеграммы или искажением текста телеграммы, изменяющим ее смысл; 4) в течение шести месяцев - по вопросам, связанным с недоставкой, несвоевременной доставкой, повреждением или утратой почтового отправления либо невыплатой переведенных денежных средств. Срок исчисляется со дня подачи почтового отправления или почтового перевода денежных средств (ст. 37 Закона "О почтовой связи") <12>. -------------------------------- <12> См. подробнее: Постановление Правительства РФ от 26 сентября 2000 г. N 725 "Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи" (с изм. и доп. от 6 февраля 2004 г.) (пункт 150 и др.).

Федеральный закон "О транспортно-экспедиционной деятельности" <13> также предусматривает необходимость предъявления претензии к экспедитору. Статья 12 этого Закона устанавливает, что до предъявления экспедитору иска, вытекающего из договора транспортной экспедиции, обязательно предъявление экспедитору претензии, за исключением предъявления иска при оказании экспедиционных услуг для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением клиентом предпринимательской деятельности. -------------------------------- <13> Федеральный закон от 30 июня 2003 г. N 87-ФЗ "О транспортно-экспедиционной деятельности".

Претензии к экспедитору могут быть предъявлены в течение шести месяцев со дня возникновения права на предъявление претензии. Указанный срок исчисляется в отношении: - возмещения убытков за утрату, недостачу или повреждение (порчу) груза - со дня, следующего за днем, когда груз должен быть выдан; - возмещения убытков, причиненных клиенту нарушением срока выполнения обязательств по договору транспортной экспедиции, - со дня, следующего за последним днем действия договора, если иное не определено сторонами; - нарушения иных обязательств, вытекающих из договора транспортной экспедиции, - со дня, когда заинтересованные лица узнали или должны были узнать о таких нарушениях. Более подробно отдельные аспекты, связанные с реализацией претензионного порядка по договору транспортной экспедиции, отражены в информационном письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 августа 2003 г. N С5-7/УЗ-886 "О Федеральном законе "О транспортно-экспедиционной деятельности". Иные случаи обязательного претензионного порядка урегулирования спора могут быть установлены отдельными федеральными законами. Помимо претензионного порядка закон устанавливает в ряде случаев необходимость соблюдения специального (иного) досудебного механизма. Отдельные нормативные акты сформулированы таким образом, что иногда достаточно трудно отличить обязательный досудебный порядок от обязательного обращения в какой-либо орган до суда или от некоего "предупреждения" и "предложения", которое является лишь обстоятельством материально-правового характера, входящим в основание иска и предмет доказывания по делу (например, ст. 621 ГК РФ устанавливает обязанность арендатора письменно уведомить арендодателя о желании заключить договор на новый срок; ст. 684 ГК РФ определяет обязанность наймодателя предложить заключить договор на тех же условиях или предупредить нанимателя об отказе в продлении договора; ст. 716 ГК РФ устанавливает обязанность подрядчика предупредить заказчика об определенных обстоятельствах и др.). Обозначим отдельные положения действующего законодательства, в которых предусмотрен обязательный досудебный порядок (обращение к контрагенту по договору, в государственный орган и др.), соблюдение которого необходимо для возбуждения производства по делу в суде общей юрисдикции или арбитражном суде, а также третейском суде. В соответствии с п. 2 ст. 452 ГК РФ требование об изменении или о расторжении договора может быть заявлено стороной в суд только после получения отказа другой стороны на предложение изменить или расторгнуть договор либо неполучения ответа в срок, указанный в предложении или установленный законом либо договором, а при его отсутствии - в тридцатидневный срок. Это пример обязательного досудебного, но не претензионного порядка урегулирования спора, поскольку контрагенту направляется "предложение". В нескольких статьях ГК РФ упоминаются "предупреждения", которые в некоторых (но далеко не во всех) случаях можно, видимо, рассматривать как разновидность обязательного досудебного урегулирования спора. Так, ст. 286 ГК РФ устанавливает, что орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. ст. 284 и 285 ГК РФ, а также определять порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях, определяется земельным законодательством <14>. -------------------------------- <14> См. подробнее ст. 54 и др. Земельного кодекса РФ.

Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд. Таким образом, для обращения в суд необходимо подтвердить: 1) факт направления предупреждения собственнику о допущенных нарушениях и изъятии земельного участка; 2) несогласие собственника с изъятием земельного участка или отсутствие ответа на предупреждение. Налоговый кодекс Российской Федерации в ст. 104 устанавливает нечто наподобие досудебного порядка, обязанность соблюдения которого лежит на налоговых органах: "После вынесения решения о привлечении налогоплательщика (иного лица) к ответственности за совершение налогового правонарушения соответствующий налоговый орган обращается с исковым заявлением в суд о взыскании с лица, привлекаемого к ответственности за совершение налогового правонарушения, налоговой санкции, установленной настоящим Кодексом. До обращения в суд налоговый орган обязан предложить налогоплательщику (иному лицу) добровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции. В случае если налогоплательщик (иное лицо) отказался добровольно уплатить сумму налоговой санкции или пропустил срок уплаты, указанный в требовании, налоговый орган обращается в суд с исковым заявлением о взыскании с данного лица налоговой санкции, установленной настоящим Кодексом, за совершение данного налогового правонарушения". В соответствии с п. 9 ст. 21 Патентного закона Российской Федерации в случае несогласия с решением об отказе в выдаче патента на изобретение, решением о выдаче патента на изобретение или решением о признании заявки отозванной заявитель может подать соответствующее возражение в Палату по патентным спорам федерального органа исполнительной власти по интеллектуальной собственности <15> в течение шести месяцев с даты получения такого решения. Решение указанной Палаты утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти по интеллектуальной собственности, вступает в силу с даты утверждения и может быть обжаловано в суд. Таким образом, без предварительного рассмотрения Палатой по патентным спорам обращение в суд невозможно. -------------------------------- <15> Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам.

Если же обязательный досудебный порядок предусмотрен не в законе, а в договоре, то в этом договоре должно быть ясно указано, спор по какому вопросу требует такого порядка (по любому нарушению условий договора; нарушение только срока исполнения обязательства, нарушение места исполнения и т. п.). Чаще всего на практике имеет место не отдельный договор об установлении досудебного порядка, а оговорка в виде пункта в гражданско-правовом договоре (например, поставки, подряда, аренды и т. п.), которая относится к спорам, вытекающим из этого договора. В договорах встречаются оговорки о досудебном порядке разрешения спора следующего характера: "разногласия по договору разрешаются путем переговоров", "при неисполнении или ненадлежащем исполнении договора стороны применяют согласительные процедуры", "до обращения в суд стороны обязаны обратиться к контрагенту", "споры разрешаются по соглашению между сторонами" и др. Таким образом, досудебный порядок урегулирования споров, вытекающих из гражданских правоотношений, следует считать комплексным, межотраслевым институтом, при регулировании которого следует учитывать нормы материального и процессуального права.

Название документа