Участие иностранных лиц в приватизации в Российской Федерации

В результате прошедших недавно в форме аукциона приватизационных торгов по продаже контрольного пакета акций ОАО "НГК "Славнефть"", принадлежавших Российской Федерации, возникло много вопросов, касающихся участия в таком масштабном акте приватизации иностранных лиц (напомним, что единственный иностранный претендент - Китайская народная нефтяная компания (CNPC) - отозвал свою заявку на участие в аукционе*(1)) и требующих юридического осмысления. В рамках настоящей статьи мы попытаемся проанализировать действующее российское законодательство и ответить на вопрос о том, существуют ли в настоящее время реальные ограничения, препятствующие участию иностранных лиц в качестве покупателей в приватизации российских государственных и муниципальных предприятий.

В Законе об иностранных инвестициях*(2), регулирующем отношения, связанные с государственными гарантиями прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций на территории Российской Федерации, законодатель, как и в ранее действовавшем Законе РСФСР от 4 июля 1991 г. "Об иностранных инвестициях в РСФСР" и ГК РФ (абз.4 п.1 ст.2), устанавливает так называемый "национальный режим" для иностранных лиц, желающих осуществлять инвестиции на территории России.

Стоит заметить, что проект Закона об иностранных инвестициях предусматривал одновременно два режима - "наибольшего благоприятствования" и "национальный". И если бы данный акт в окончательной редакции включал такую норму, то действовало бы также правило о применении к инвесторам из любого государства положений, применяемых к иностранным инвесторам из какого-либо определенного государства и устанавливающих для них более льготный режим, чем для инвесторов из других стран.

Однако Закон об иностранных инвестициях в п.1 ст.4 закрепил только общее правило национального режима, установив, что правовой режим деятельности иностранных инвесторов не может быть менее благоприятным, чем правовой режим деятельности, предоставленный российским инвесторам, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами. (Уточним, что правило национального режима по отношению к иностранным инвесторам является основным практически во всех развитых странах мира. Кроме того, этот режим закреплен во многих международных документах, ратифицированных Российской Федерацией, например, в Соглашении о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности, одобренном Советом глав правительств СНГ (Ашгабат, 24 декабря 1993 г.), в Конвенции о защите прав инвестора (Москва, 28 марта 1997 г.).)

В соответствии с п.2 ст.4 Закона об иностранных инвестициях какие-либо изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов могут быть установлены федеральными законами только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Аналогичная норма имеется также в п.2 ст.5 Закона о приватизации*(3), но, как и в случае с Законом об иностранных инвестициях, она является отсылочной и не конкретизирует, в каких федеральных законах такие специальные ограничения должны содержаться и могут ли они быть установлены (в отличие от правила Закона об иностранных инвестициях) в других нормативных актах.

Приведенные отсылочные нормы находят частичное продолжение в третьей части ГК РФ. Так, в ст.1194 ГК РФ установлен так называемый "принцип реторсии", позволяющий Правительству РФ устанавливать ответные ограничения (реторсии) в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых введены специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц, т.е. применять на территории России дискриминационные нормы национального законодательства страны происхождения иностранного инвестора по принципу "взаимности". Правда, указанные "ответные" меры возможны только на основании и в порядке, определенном постановлением Правительства РФ. Таких ограничений в отношении иностранных лиц, участвующих в приватизации, в настоящее время не существует.

Между тем Закон об иностранных инвестициях как в общих нормах, устанавливающих права иностранного инвестора осуществлять инвестиции на территории России в любых формах, не запрещенных законодательством нашей страны (ст.6), так и в специальных (ст.14 о гарантиях участия иностранного инвестора в приватизации) провозглашает основополагающий государственный принцип предоставления иностранным лицам равного с резидентами Российской Федерации объема прав. Так, в упомянутой ст.14 закреплено право иностранного инвестора участвовать в приватизации объектов государственной и муниципальной собственности путем приобретения прав собственности на государственное и муниципальное имущество или доли, долей (вклада) в уставном (складочном) капитале приватизируемой организации на условиях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества.

Обратимся теперь к действующему законодательству о приватизации, чтобы определить объем прав иностранных лиц, желающих участвовать в приватизации в России.

Закон о приватизации в качестве основного принципа приватизации, вслед за Законом об иностранных инвестициях, признает равенство покупателей государственного и муниципального имущества (ст.2). Дальнейший анализ положений Закона о приватизации также подтверждает положение о том, что иностранные инвесторы - покупатели государственного и муниципального имущества имеют равное с российскими резидентами право на участие в приватизации.

Так, статья 5 Закона о приватизации не устанавливает никаких барьеров, препятствующих иностранным лицам (как физическим - независимо от того, являются ли они предпринимателями, так и юридическим) участвовать в российской приватизации. Более того, в п.2 ст.16 Закона о приватизации говорится о том, что единственным для них ограничением могут быть требования законодательства России о валютном регулировании и валютном контроле к документам, представляемым претендентами - нерезидентами Российской Федерации. Какие документы и требования имеются в виду? Это, в первую очередь, документы, подтверждающие, во-первых, правоспособный статус иностранного лица в соответствии с законодательством страны его происхождения, а во-вторых, факт открытия нерезиденту специального рублевого счета типа "К" для оплаты задатка и самой стоимости приобретенного имущества. Но в этом смысле указанная норма Закона о приватизации не совсем корректна, поскольку, например, статус самого иностранного инвестора определяется в соответствии с Законом об иностранных инвестициях (так, п."е" ст.16 определяет, что документом, подтверждающим личность иностранного лица, является "выписка из торгового реестра страны происхождения или иного эквивалентного доказательства юридического статуса иностранного инвестора в соответствии с законодательством страны его местонахождения, гражданства или постоянного местожительства (с заверенным переводом на русский язык)"). Что же касается требований, то в Законе о приватизации речь идет прежде всего об особенностях расчетов по самой сделке приватизации с участием иностранного элемента. Рассмотрим их подробнее.

Поскольку нет оснований для того, чтобы считать инвестиции нерезидентов, осуществляемые в рамках приватизации государственного имущества, "капитальной" валютной операцией, связанной с движением капитала и требующей специального разрешения Центрального банка РФ, то в данном случае следует говорить исключительно о необходимости документально подтвердить законное право иностранного покупателя на приобретение государственного имущества (п.2 ст.16 Закона об иностранных инвестициях).

Правовые последствия невыполнения указанных требований Закон о приватизации устанавливает в п.3 ст.16. Так, если впоследствии будет установлено, что покупатель государственного или муниципального имущества не имел законного права на его приобретение, соответствующая сделка признается ничтожной. Указанный прием законодательной техники представляется лишним, поскольку законы (подчеркнем: именно федеральные законы, а не законодательство вообще) о приватизации имеют статус приоритетных специальных только в части, касающейся порядка приобретения и прекращения права собственности (см. абз.2 ст.217 ГК РФ; при этом п.4 ст.3 Закона о приватизации распространяет режим приоритетности своих норм вообще на все отношения, складывающиеся в связи с приватизацией), основания же и порядок признания сделок недействительными в данном случае регулируются непосредственно ГК РФ.

Заметим, что, несмотря на довольно условное различие подходов законодателя к определению инвестиционной операции иностранного лица, направленной на приобретение акций (долей) российских предприятий в порядке приватизации (так, Закон об иностранных инвестициях в ст.2 именует ее "прямой иностранной инвестицией"*(4), а Закон о валютном регулировании*(5) в п.10 ст.1 делит такие операции на "прямые" и "портфельные" инвестиции*(6)), законодатель и юристы единодушны в определении статуса такой валютной операции как "рублевой", осуществляемой в порядке Инструкции ЦБР от 12 октября 2000 г. N 93-И "О порядке открытия уполномоченными банками банковских счетов нерезидентов в валюте Российской Федерации и проведения операций по этим счетам". Правовым основанием для данного вывода служит норма п.1 ст.34 Закона о приватизации (п.10.2 Государственной программы приватизации), допускающая в качестве законного средства платежа только валюту Российской Федерации (логичным исключением являются только случаи продажи государственного имущества за пределами территории России, когда в качестве средства платежа может использоваться валюта иностранных государств), а в период "чековой" приватизации - также приватизационные чеки.

Во всех остальных вариантах инвестирования иностранных лиц в российские предприятия не по основаниям, предусмотренным законодательством о приватизации, указанные валютные операции признаются Центральным банком РФ наряду с "рублевыми" также и "текущими" и осуществляются тоже в порядке Указания ЦБР от 8 октября 1999 г. N 660-У "О порядке проведения валютных операций, связанных с привлечением и возвратом иностранных инвестиций" (в случае расчетов в инвалюте). Заметим, что в этом случае прямые (портфельные) инвестиции иностранных лиц в российские банки и другие кредитные учреждения, в исключение из общего правила, допускаются только по прямому разрешению Центрального банка РФ.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что Законом о приватизации закреплено равное с предоставленным российским лицам право иностранных лиц на участие в приватизации в России, в этом акте не предусмотрено прямых ограничений данного права, кроме требований процедурного характера, направленных на выполнение норм валютного законодательства и законодательства об иностранных инвестициях в части соблюдения специального порядка расчетов по сделке приватизации и порядка подтверждения статуса правоспособного лица.

Единственным ограничением, установленным Законом о приватизации для всех покупателей приватизируемого имущества, является правило о недопущении до приватизации государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований превышает 25% (п.1 ст.5 Закона о приватизации). Может ли указанное ограничение быть основанием для недопущения к участию в приватизации иностранных лиц, в которых доля участия иностранного государства превышает 25% или даже составляет все 100%? Представляется, что нет, поскольку буквальное толкование текста статьи позволяет утверждать: законодатель ограничивает участие именно покупателей, "носителей" государственной или муниципальной собственности Российской Федерации или ее субъектов (муниципальных образований).

Обратимся теперь к другим нормативным актам о приватизации, которые в настоящее время продолжают действовать и регулировать правоотношения с участием иностранных лиц - участников приватизационного процесса.

Наибольший интерес представляет Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий. В ранее действовавшей редакции этого документа (утвержденной постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г.) в п.8.1 было довольно категорично сказано, что решение о допуске иностранных инвесторов к участию в приватизации объектов и предприятий топливно-энергетического комплекса, объектов и предприятий добычи и переработки руд, драгоценных и полудрагоценных камней, драгоценных металлов, радиоактивных и редкоземельных элементов принимается Правительством РФ или правительствами республик в составе Российской Федерации (в зависимости от вида государственной собственности) одновременно с принятием решения о допустимости приватизации. В настоящее время порядок участия иностранных инвесторов в приватизации определен Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284 (далее - Государственная программа приватизации).

Пункт 10.1 Государственной программы приватизации устанавливает, что иностранные инвесторы могут участвовать в аукционе (включая чековые), конкурсе, инвестиционном конкурсе, а также покупать приватизационные чеки для использования в качестве средства платежа в процессе приватизации с обязательным последующим уведомлением Минфина России. Но каковы правовые последствия за невыполнение указанного правила, т.е. за неуведомление Минфина? Очевидно, что, поскольку прямой запрет на участие в приватизации законодателем не сформулирован, то серьезно говорить, например, о возможности признания сделки недействительной в этом случае не приходится.

Между тем Государственная программа приватизации (ст.10.1) все же устанавливает прямые ограничения на участие в приватизации иностранных лиц:

1. Если иностранный инвестор является единственным участником аукциона, конкурса, инвестиционного конкурса, то ему допускается продажа предприятия только с учетом проведенной соответствующим фондом имущества специальной оценки имущества предприятия по методике, утверждаемой Госкомимуществом России совместно с Минфином России.

2. Участие иностранных инвесторов в приватизации объектов и предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, а также мелких (до 200 человек среднесписочной численности работающих или с балансовой стоимостью по состоянию на 1 января 1992 г. до 1 млн руб.) предприятий промышленности и строительства, автомобильного транспорта допускается только по решению местных органов власти или органов, ими уполномоченных.

3. Решения о возможности допуска иностранных инвесторов к участию в приватизации объектов и предприятий оборонной промышленности (у которых оборонный заказ составляет более 30% общего объема выпуска продукции), нефтяной и газовой промышленности, по добыче и переработке руд стратегических материалов, драгоценных и полудрагоценных камней, драгоценных металлов, радиоактивных и редкоземельных элементов, предприятий транспорта и связи, указанных в разделе 2.2 данной Государственной программы, принимаются Правительством РФ или правительствами республик в составе Российской Федерации (в зависимости от вида государственной собственности) одновременно с принятием решения о допустимости приватизации указанных объектов и предприятий.

При этом после проведения чекового (денежного) аукциона (конкурса) организаторы направляют в Правительство РФ и в Федеральную службу контрразведки РФ сведения об иностранных инвесторах-победителях торгов. Федеральная служба контрразведки вправе в течение месяца представить в Правительство РФ мотивированное заключение о необходимости запрета на приобретение акций, долей, паев, имущества указанными иностранными инвесторами. На основании этого заключения Правительство РФ принимает соответствующее постановление.

4. Не допускается использование иностранных инвестиций при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расположенных в границах закрытого территориального образования (ЗТО), кроме случаев, предусмотренных постановлениями Правительства РФ.

Иных ограничений на участие иностранных инвесторов в приватизации не устанавливается.

Первый вопрос, возникающий в связи с приведенными положениями Государственной программы приватизации 1993 г., касается действия утвердившего эту программу Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284 в отношении иностранных лиц. В соответствии с п.1 ст.4 Закона о приватизации в состав законодательства о приватизации, помимо федеральных законов, входят другие нормативные акты, в том числе указы Президента РФ, принимаемые в соответствии с Законом о приватизации. В силу ст.7-10 Закона о приватизации составление прогнозных планов (программ) приватизации относится к задачам и компетенции Правительства РФ. В самом Законе при этом не сказано, что вопросы ограничения правового статуса одних покупателей (в отличие от других) регулируются исключительно федеральными законами. Напомним, что ст.14 Закона об иностранных инвестициях относит регулирование участия иностранцев в приватизации именно к компетенции законодательства Российской Федерации о приватизации, не акцентируя внимание именно на федеральных законах.

Если смотреть на эту ситуацию с точки зрения ГК РФ (так, абз.2 п.2 ст.1 ГК РФ устанавливает возможность ограничить гражданские права на основании только федеральных законов; см. также ст.217 ГК РФ), то необходимо отметить, что в соответствии со ст.4 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" положения иных правовых актов о приватизации применяются впредь до принятия федеральных законов по тем же вопросам. Поскольку каких-либо иных законодательных актов о приватизации (кроме Закона о приватизации), регулирующих участие иностранных лиц в приватизации, в настоящее время нет, то можно сделать вывод о возможности применения Указа Президента от 24 декабря 1993 г. в настоящее время в случае, если он прямо не противоречит самому Закону о приватизации.

С содержательной точки зрения вопросы вызывает только одно основание из всего приведенного перечня ограничений - необходимость получения решения Правительства о допуске иностранного лица к приватизации предприятий ряда отраслей российской промышленности (прежде всего оборонной, нефтяной, газовой и т.д.) с последующим получением заключения ФСБ РФ о возможности передать акции выигравшему торги иностранному лицу. Рассмотрим его более детально.

Каковы правовые последствия отсутствия в постановлении Правительства РФ (как и субъектов Российской Федерации) специального упоминания об участии в приватизации иностранных лиц в указанных случаях? Может ли иностранное лицо в такой ситуации быть допущено до участия в приватизации? Каковы последствия представления ФСБ (ранее - ФСК) РФ в Правительство РФ заключения о необходимости запретить приобретение акций иностранному инвестору, когда он допущен к участию в приватизации и при отсутствии такого допуска (как форме прямого запрета, так и умолчания)?

Чтобы ответить на данные вопросы, попытаемся сгруппировать фактические ситуации, подпадающие под регулирование указанной нормы. Первый случай: иностранное лицо не имеет ни допуска в постановлении Правительства, ни положительного заключения ФСБ РФ. Второй случай: лицо имеет и допуск, и заключение. Третий случай: иностранное лицо, не имея допуска, участвует в торгах, выигрывает их и получает положительное заключение ФСБ. Четвертый случай: иностранное лицо имеет допуск, но получает в результате победы на торгах отрицательное заключение ФСБ РФ о возможности передачи купленных акций (долей).

С первой и второй из описанных ситуаций, как нам кажется, все понятно. Сложности в первом случае может вызвать лишь фактическое отсутствие (умолчание) в постановлении Правительства РФ сведений об участии (допуске) иностранных лиц.

При заключении договора купли-продажи приватизируемого имущества без правительственного допуска и положительного заключения ФСБ (и когда имеются прямой запрет и отрицательное заключение ФСБ, и когда иностранное лицо участвует в торгах без всех специально установленных допусков и заключений) совершенная по итогам приватизационных торгов сделка может быть признана недействительной как ничтожная в силу ст.168 ГК РФ (как несоответствующая требованиям иного правового акта) с последствиями в виде двусторонней реституции в порядке ст.167 ГК РФ.

Судебная практика ВАС РФ идет именно по этому пути. В качестве иллюстрации приведем мотивировочную часть постановления Президиума ВАС РФ по одному из многочисленных аналогичных дел (дело N 6247/97 от 9 декабря 1997 г.). Заметим, что в приведенном примере Правительство РФ (как и в случае с приватизацией ОАО "НГК Славнефть") прямо не запрещало участвовать в торгах иностранцам.

Решение о допуске иностранного инвестора к участию в приватизации АООТ "ВАСО" Правительством РФ не принималось.

Требование п.10.1 упомянутой Государственной программы приватизации о том, что после проведения чекового аукциона организаторы должны направить в Правительство РФ и ФСБ РФ сведения об иностранных инвесторах - победителях торгов, не было выполнено.

Таким образом, фирма "Ник энд Си Корпорейшн", действуя через посредников, приобрела акции АООТ "ВАСО", оборонный заказ которого превышал 30% от общего объема выпускаемой продукции, в нарушение п.10.1 Государственной программы приватизации. Поэтому данная сделка в силу ст.168 ГК РФ является недействительной.

Согласно п.2 ст.167 ГК РФ при недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить все полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость в деньгах - если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом.

Таким образом, фирма "Ник энд Си Корпорейшн" обязана возвратить Российскому фонду федерального имущества 255 500 акций АООТ "ВАСО", а фонд обязан перечислить фирме "Ник энд Си Корпорейшн" стоимость 36 500 приватизационных чеков по номиналу, а именно 365 млн руб.

Большое количество схожих дел вызвало появление специального разъяснения ВАС РФ, которое, на наш взгляд, может быть применено как не противоречащее и к отношениям, возникшим после принятия нового Закона о приватизации. Так, в п.18 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 18 января 2001 г. N 58 "Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с защитой иностранных инвесторов" особо разъясняется, что само по себе отсутствие допуска в постановлении Правительства РФ иностранного лица к участию в приватизации предприятий, указанных в п.10.1 Государственной программы, является основанием для признания сделки недействительной на основании ст.168 ГК РФ с последствиями в виде двусторонней реституции. Данное разъяснение коснулось также запрета на приобретение акций в рассмотренном случае через посредников (по договорам комиссии, поручения).

Более того, представляется, что отсутствие в постановлении Правительства решения о допуске иностранного лица к приватизации (в форме как прямого запрета, так и умолчания об участии иностранцев) также является основанием для отказа инвестору в участии в приватизации, в противном случае выхолащивалась бы сама суть этого ограничения, ведь в случае, если иностранный инвестор выигрывает торги, Фонд имуществ не может не заключить с ним договор (п.12 ст.18 Закона о приватизации, п.1 ст.447, п.5 ст.448 ГК РФ) под страхом иска о понуждении заключить договор и возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения договора, а заключенная при этом сделка (договор купли-продажи) является ничтожной. Тогда и вопрос о последствиях заключения договора купли-продажи приватизируемого имущества иностранным лицом, не имеющим правительственного допуска, при наличии положительного заключения Правительства РФ должен решаться так же категорично - договор считается недействительным (ничтожным).

Исходя из изложенного, к основаниям, названным в ст.5 Закона о приватизации, для отказа инвестору в предоставлении статуса покупателя при приватизации объекта и соответственно к основаниям для отказа претенденту в участии в аукционе-конкурсе (п.8 ст.18, п.7 ст.20 Закона о приватизации) необходимо добавить еще одно, предусмотренное в отношении иностранных лиц в п.10.1 действующей Государственной программы приватизации. Здесь необходимо отметить: перечень оснований для отказа претенденту в участии в торгах в форме аукциона или конкурса является исчерпывающим, что в данном случае вызывает необходимость расширительного толкования таких оснований, как "неподтверждение права претендента быть покупателем в соответствии с законодательством Российской Федерации" и "непредставление претендентом всех документов". Однако любое толкование является оспоримым и требует, как минимум, разъяснения высшей судебной инстанции. Указанный вопрос, как и вопрос о том, какой орган будет предоставлять в Правительство информацию о возможности допускать иностранцев к приватизации "оборонки" и предприятий ТЭКа (думается, что это должно быть Минимущество), необходимо специально разрешить на законодательном уровне.

Единственным случаем, не отраженным пока в разъяснениях высшей судебной инстанции и вызывающим споры, является следующий: Правительство допускает к участию в торгах иностранное лицо, которое после выигрыша получает отрицательное заключение ФСБ РФ о "необходимости запрета на приобретение им акций, долей". Каковы последствия отсутствия отрицательного заключения ФСБ РФ? Как оно вообще может повлиять на итоги торгов, на исполнение договора до момента передачи акций, на исполненный уже договор?

Представляется, что, поскольку речь в Законе о приватизации идет о праве ФСБ РФ дать только отрицательное заключение, само по себе отсутствие такого заключения (которое дается в течение одного месяца после подведения итогов торгов) не может считаться основанием для признания приватизационной сделки недействительной. Спорной является возможность признать сделку недействительной на том основании, что ФСБ РФ после подведения итогов торгов и (или) заключения договора купли-продажи или даже исполнения договора и передачи акций представляет в Правительство отрицательное заключение, запрещающее передачу иностранному лицу акций (долей).

Напомним, что согласно ст.18-20 Закона о приватизации договор купли-продажи должен быть заключен в течение пяти дней после подведения итогов торгов в форме аукциона (10 дней - в случае проведения конкурса), при этом передача прав собственности на акции (доли) происходит не позднее 30 дней после полной выплаты суммы, предусмотренной договором купли-продажи (в случае конкурса - также и полного выполнения его условий).

Вопросы ответственности за неисполнение сделки стороны самостоятельно устанавливают на основании договора купли-продажи и в порядке, установленном действующим гражданским законодательством России (см., например, п.19, 20 постановления Правительства РФ от 12 августа 2002 г. N 585, утвердившего "Положение об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе").

Представим себе ситуацию, когда допущенное к торгам в форме аукциона иностранное лицо выигрывает их, в течение пяти дней заключает договор купли-продажи, в течение 30 дней выплачивает деньги (с учетом ранее переданного задатка), но до момента передачи права собственности на купленные акции (доли) получает отрицательное заключение ФСБ РФ, запрещающее передавать акции. Какова же судьба соглашения? В данном случае ответ, на наш взгляд, очевиден. Поскольку сделка еще не исполнена (не прекращена), она может быть расторгнута на основаниях, предусмотренных ст.450, 451 ГК РФ. Такую же позицию занимает, правда, не очень последовательно, и Закон о приватизации, который только в п.14 ст.20 (о порядке проведения конкурса) устанавливает запрет на изменение условий и порядка осуществления обязательств по договору, кроме случаев, предусмотренных в ст.451 ГК РФ. Акты компетентных органов государственной власти (в нашем случае постановление Правительства РФ, вынесенное на основании отрицательного заключения ФСБ РФ), принятые после заключения договора и до его исполнения, традиционно рассматриваются в гражданском праве как существенные изменения обстоятельств, достаточные для досрочного расторжения договора. Подобное условие досрочного расторжения стороны вправе предусмотреть и самостоятельно среди условий договора купли-продажи в порядке ст.450 ГК РФ. Принципиальное значение при этом имеет общее правило о досрочном расторжении договора (в том числе по основаниям ст.451 ГК РФ) только по решению суда, если иной порядок стороны не предусмотрели в договоре.

Но как будет решаться аналогичный вопрос, если приобретенные иностранным лицом акции (доли) уже переданы (уступлены) ему в соответствии с установленным порядком к моменту вынесения Правительством "запрещающего" постановления? Указанная ситуация более вероятна, чем предыдущая, прежде всего в силу отсутствия порядка и сроков для рассмотрения отрицательного заключения ФСБ РФ в самом Правительстве РФ (заметим, именно в Правительстве РФ, но не субъекте Российской Федерации). Может ли исполненная сделка быть признана недействительной в последнем случае? Представляется, что нет.

Представим, что договор купли-продажи акций приватизированного предприятия исполнен, покупатель (иностранное лицо) оплатил их и получил приходную запись о зачислении акций на свой лицевой счет (счет депо). Договор прекращен исполнением и может быть признан только недействительным по иску заинтересованного лица в порядке ст.168 ГК РФ. Но на каком основании? Ст.10.1 Государственной программы приватизации говорит о вынесении Правительством РФ по результатам рассмотрения отрицательного заключения ФСБ РФ постановления, вероятно, о запрете на передачу акций иностранному лицу и (или) об отмене итогов торгов. Но, опять-таки, на каком основании? Если для защиты интересов государственной безопасности - то где специальный федеральный закон на этот счет? Если в качестве основания рассматривать факт издания постановления Правительства РФ, то как быть с проведением торгов и исполнением договора, пришедшихся на период до появления такого нормативного акта? Ведь в соответствии с п.1 ст.422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным в том числе и иными правовыми актами (а не только законом), действующими в момент заключения договора.

При этом обратная сила императивной нормы может распространяться на отношения, вытекающие из договора, только в случае принятия федерального закона (п.2 ст.422, п.2 ст.3 ГК РФ) со специальным указанием о распространении его действия на ранее принятый договор.

Итак, мы приходим к выводу о невозможности применить норму ст.10.1 Государственной программы приватизации в качестве основания для признания недействительным исполненного договора купли-продажи иностранным лицом приватизируемого имущества в случае наличия правительственного допуска иностранца к участию в приватизации. Единственным вариантом реагирования со стороны Правительства РФ остается лишь своевременное расторжение договора по основанию изменения обстоятельств или по иным закрепленным сторонами основаниям.

С.В. Сулейманов,

ведущий специалист правового департамента ОАО "ТНК"

"Законодательство", N 8, август 2003 г.