Состязательность в административном процессе

С. ГОРЛОВА

Светлана Горлова, доцент кафедры гражданского процессуального права Уральского филиала Российской академии правосудия, г. Челябинск.

Состязательность была и остается актуальной темой для различного рода исследований. Даже поверхностно затронув данный вопрос, становится понятным, что в административном судопроизводстве мы имеем дело даже не с дисфункцией состязательности, а с серьезным системным заболеванием. Есть ли лечение у данной "болезни"? Попробуем разобраться.

Анамнез

При кажущейся простоте административный процесс имеет неопределенный статус в законодательстве. Часть 2 ст. 118 Конституции прямо называет его способом реализации судебной власти, но в дальнейшем законодательстве тема административного судопроизводства аккуратно обходится стороной: состязательность не названа принципом административного судопроизводства. С одной стороны, можно понять законодателя, ведь далеко не все дела об административных правонарушениях рассматриваются судами. С другой стороны, исключать состязательное начало судопроизводства недопустимо, даже ссылаясь на разнородность норм административного законодательства.

Административное судопроизводство должно стать самостоятельной отраслью процессуального права, отмечала А.К. Соловьева в 1999 году <1>. Однако, несмотря на принятие Кодекса об административных правонарушениях в конце 2001 года, концепция административного судопроизводства не прояснилась. Нет ясных перспектив и на сегодняшний день. При этом для ученых вопрос о существовании административной юстиции давно решен, но остается спор о системе органов, полномочных реализовывать административное судопроизводство (специализированные суды, уже существующие суды общей юрисдикции, арбитражные суды, квазисудебные органы) <2>.

<1> Соловьева А.К. Перспективы развития административной юстиции в России: организационный и формальный подход // Правоведение. 1999. N 1. С. 66 - 72.

<2> Шмелев И.В. Об определении института административной юстиции // Молодой ученый. 2011. N 3. Т. 2. С. 59 - 64.

Дальше декларации в Основном Законе дело не пошло, и осталась административная юстиция где-то в стороне, пользуясь наработками юстиции гражданской, хотя ряд базовых принципов и норм КоАП РФ вполне коррелируется с аналогичными нормами уголовного судопроизводства, что позволяет считать административное судопроизводство неким переходным этапом от уголовного к гражданскому судопроизводству. Основная же проблема в том, что в административном судопроизводстве нет состязательности вовсе. Еще профессор С.А. Корф в 1910 году отмечал, что "гласность и состязательность нигде и никогда не находят своего применения; не признает наше административное право и равенства сторон" <3>. Минуло более века, а изменений так и нет...

<3> Корф С.А. Административная юстиция в России. Книга вторая. Очерк действующего законодательства. Книга третья. Очерк теории административной юстиции. Санкт-Петербург: Типография Тренке и Фюсно, 1910. С. 273.

Реалии судопроизводства

Современное административное законодательство не предусматривает состязательности вообще, даже для той категории дел, которые рассматриваются судами, что является весьма тревожным признаком, свидетельствующим о серьезных недостатках правосудия. Проиллюстрировать это поможет самая распространенная в судах и самая близкая к народу глава 12 КоАП РФ - так называемая "автомобильная", где в противоборстве должны столкнуться государство (в лице сотрудников ГИБДД) и частное лицо - предполагаемый правонарушитель, а вершить суд должен независимый судья, принимая аргументы и факты каждой стороны. Анализ статистических данных свидетельствует о том, что не менее 95% дел об административных правонарушениях выбранной категории рассматриваются мировыми судьями (96,1% - в 2008 году; 96% - в 2009; 95,8% - в 2010 году) <4>.

<4> Анализ работы мировых судей Челябинской области за 2008 - 2010 годы // URL: http://mirovoy-sud74.ru/analiz-raboty-mirovykh-sudei chelyabinskoi-oblasti.

Что же происходит в жизни? В реальном судопроизводстве заявитель - ГИБДД - ограничивается предоставлением протокола об административном происшествии и в некоторых случаях видеозаписью, считая свою миссию по доказыванию факта совершения административного правонарушения выполненной.

Казалось бы, государство дает гандикап правонарушителю в виде возможности предоставления возражений, на которые никто не приведет контрдоводов и новых доказательств, в то время как доказательства, представленные государством, заранее известны и пополнение их в процессе не предвидится. Но статистика свидетельствует о том, что подавляющее большинство судебных решений по делам об административных правонарушениях выбранной категории дел вовсе не в пользу гражданина. В частности, за 2010 год 56,9% правонарушителей ПДД лишились права управления транспортным средством, остальные "счастливчики" отделались арестами и штрафами. Так, сумма взысканных штрафов составляет 116,2 млн. руб., а количество административно задержанных - 31,24 тыс. человек. Сведения о лицах, не привлеченных к административной ответственности, вообще в статистической отчетности отсутствуют.

Задачи государевых людей

В чем же дело? Возможно, граждане просто не пользуются массой преимуществ, предоставляемых законом: презумпцией невиновности, трактовкой неустранимых сомнений в пользу лица, привлекаемого к административному правонарушению, бременем доказывания, возложенным на государство. А может, протоколы об административном правонарушении составляются грамотно и дотошно, правонарушителю разъясняются все его права и обязанности, все его ходатайства разрешаются мотивированно и немедленно, как велит закон?

Как показывает практика, протоколы часто не читаемы, на видеозаписи не видно ни государственных регистрационных знаков, ни самого правонарушителя; невозможно идентифицировать участок трассы (улицы), а на объяснение правонарушителю отводится три строчки. Все это судей интересует мало. В таких условиях при составлении протокола об административном правонарушении реализовать свои права и защитить свои интересы гражданину практически невозможно.

Да и стоит ли государевым людям обращать внимание на вышеназванные проблемы? Ведь мировые судьи практически всегда закрывают глаза на такие шалости. В кулуарах мировые судьи заявляют, что их задача - выбрать размер санкции по вменяемой статье административного законодательства, но не проверять законность составления протокола об административном правонарушении, размещения дорожных знаков и разметки, действий сотрудников ДПС. Такое мнение противоречит Постановлению Пленума ВС РФ, который обязывает судью установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола <5>.

<5> Постановление Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5 (с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлениями Пленума от 25.05.2006 N 12, от 11.11.2008 N 23 и от 10.06.2010 N 13) // URL: http://www.vsrf.ru/vscourt_detale.php?id=6581.

Административная Фемида слепа и глуха?

Еще один проблемный аспект, влияющий на возможность, а точнее невозможность состязательного административного процесса, - доказательства, вернее допустимые доказательства. Административным законодательством предусмотрены правила и требования, которым должны соответствовать предоставляемые в процессе доказательства. А учитывая, что административный процесс имеет вид "государство vs гражданин", то эти требования должны соблюдаться прежде всего представителями государства. Но в жизни выходит иначе. К доказательствам у судов подход один: если они представлены государством - принимать без оглядки на возможные огрехи; если же гражданином - не принимать под любым условием, а в случае принятия - выражать недоверие доказательствам, полученным не от должностных лиц.

К тому же представители ГИБДД не обязаны являться в суд, и судья часто берет на себя их функцию - обвинять в совершении правонарушения. Как при этом можно беспристрастно выносить решение, неизвестно.

Потешный суд

Вот и остается административная Фемида слепа и глуха к воззваниям людей (да и правда, не сажают ведь, а если сажают, то всего на 15 суток). Еще один факт помогает оставаться судьям слепыми и глухими - отсутствие формальных, пусть даже бюрократических атрибутов процесса. Прежде всего это касается протокола судебного заседания при рассмотрении дела об административном правонарушении. Законодательство по этому поводу хранит молчание, а ВС РФ в целях единообразия судебной практики устанавливает, что ведение протокола не возбраняется.

Опять же, по моему мнению, законодатель и сами судьи считают административное разбирательство неким "потешным судом", вычеркивая из него необходимые - для обеспечения законности, состязательности, равноправия сторон - детали. Отсутствие протокола судебного разбирательства очень удобно: можно не заметить ходатайства, а значит, и не разрешать их (в случае отказа в удовлетворении не нужно этот отказ хотя бы минимально мотивировать), сократить объяснения административного правонарушителя, пересказать их, не услышать свидетелей и тому подобное. Становится понятным, почему в ГПК, АПК при определении обстоятельств, не подлежащих доказыванию (преюдиции), нет вступивших в законную силу судебных решений по административным делам - не доверяют судьи сами себе, знают цену подобному правосудию. Напомним, что процессуальное законодательство в качестве преюдициальных фактов называет судебные решения судов общей юрисдикции по гражданским делам, судебные решения арбитражных судов, приговоры по уголовным делам (ст. 61 ГПК РФ, ст. 69 АПК РФ).

Показательный пример

В практике челябинского административного правосудия есть показательный пример отсутствия преюдиции судебных решений по делу об административном правонарушении. В январе 2010 года в Варненском районе Челябинской области произошло ДТП, причем решением мирового судьи виновника привлекли к административной ответственности. Указанное решение по делу об административном правонарушении виновником не оспаривалось, вступило в законную силу. Однако при подаче искового заявления о возмещении вреда, причиненного в результате ДТП, суд не удовлетворил требования истца. При этом суды всех инстанций не сочли вступившее в законную силу решение по делу об административном правонарушении преюдициальным фактом, подтверждающим вину лица в совершении административного правонарушения, ставшего причиной данного ДТП <6>.

<6> Гражданское дело по иску Р.Г. Сологубовой к А.В. Владимирову о взыскании материального ущерба, причиненного дорожно-транспортным происшествием по материалам надзорной жалобы N 4Г-2464/2010 // Архив Челябинского областного суда.

Последним симптомом можно считать практически полную идентичность судебных решений судов вышестоящих инстанций. Удивительная солидарность в вопросах защиты государства от человека.

Диагноз - стагнация

Вследствие вышеназванных проблем административной юстиции можно ставить диагноз - инфантильность основных конституционных принципов судебной деятельности, стагнация концепции административного судопроизводства.

Рекомендации: продумать концепцию административного процесса, начать протоколировать судебное заседание, научиться подвергать разумной критике документы, предоставленные ИДПС, сделать попытку услышать и увидеть доводы частного лица, вспомнив, что он не правонарушитель a priori, то есть действовать с позиций разумности и целесообразности. А самой главной рекомендацией является пожелание не превращать судебное разбирательство по административным делам в карательный конвейер.