Защита коммунитарных прав в практике суда Европейских сообществ

Европейское сообщество (ЕС), в настоящее время объединяющее 15 государств-членов, предоставляет гражданам значительное количество субъективных прав, обеспеченных судебной защитой. Коммунитарные правa*(1) - т.е. правa и свободы, возникающие у частных лиц в силу прaва ЕС, - как правило, имеют экономический и социальный характер и необходимы для эффективного функционирования единого рынка (свободного движения товаров, рабочей силы, услуг и капиталов). Речь идет, например, о правах на свободное передвижение трудящихся в рамках Сообщества и их трудоустройство в другом государстве-члене, на создание предприятий и экономическую деятельность, на предоставление услуг, на беспрепятственное движение капиталов; о запрещении дискриминации по национальному и половому признаку, количественных ограничений в торговле и эквивалентных им мер, монополистических действий и т.д.

В настоящее время общепризнано, что право ЕС может напрямую порождать у частных лиц права и наделять их обязанностями. Но на заре создания ЕС вопрос о том, могут ли учредительные договоры о создании ЕС ("первичное право") и акты институтов ЕС ("вторичное право") непосредственно наделять субъективными правами частных лиц, вызывал споры. Высказывалось, в частности, мнение о том, что частные лица должны получать права только посредством национальных актов, имплементирующих положения учредительных договоров и актов институтов ЕС. Иначе говоря, только государства-члены, но не их граждане, являются субъектами правоотношений, порождаемых правом ЕС.

В 1963 г. Суд ЕС в решении по делу Van Gend en Loos отметил, что Европейское сообщество "представляет собой новый правопорядок в международном праве, в пользу которого государства-члены ограничили свои суверенные права... и субъектами которого являются не только государства-члены, но также их граждане" (курсив мой. - А.Н.)*(2).

Хотя ряд авторов оспаривает уникальную природу этого нового правопорядка*(3), представляется, что право, вытекающее из трех учредительных договоров (о создании Европейского объединения угля и стали (1951 г.); о создании Европейского агентства по атомной энергии (1957 г.); о Европейском экономическом сообществе (1957 г.), переименованном в Европейское сообщество договором о Европейском союзе (1992 г.), (далее - Договор о ЕС)), отличается от тех, что предлагают традиционные международные соглашения, многими важными особенностями. Прежде всего, эти договоры, особенно последний из перечисленных, намного шире по объему, чем большинство подобных, так как он охватывает и те области, которые обычно остаются в национальном праве. Кроме того, благодаря им создана мощная сеть органов, наделенных полномочиями принимать правовые акты, обязательные для исполнения государствами и частными лицами по всем вопросам в пределах их компетенции. Наконец, в результате действия первых двух факторов, право ЕС имеет исключительный характер, учитывая степень его влияния на национальное право и наделение частных лиц правами и обязанностями, которые могут быть принудительно исполнены в национальных судах. Все это способствовало появлению огромного и постоянно растущего массива правовых норм ЕС, существующих параллельно национальному праву, а иногда противоречащих ему, но подлежащих принудительному исполнению в национальных правовых системах.

Система судебной защиты коммунитарных прав в ЕС имеет ряд отличительных черт.

Во-первых, непосредственную судебную защиту названных прав осуществляет не Суд ЕС, а национальные суды государств-членов, поскольку в соответствии с учредительными договорами частные лица, за редкими изъятиями, не обладают процессуальной правоспособностью в Суде ЕС. Таким образом, они не имеют возможности обжаловать в Суд ЕС незаконные действия (бездействие) институтов Сообщества, государств-членов и частных лиц, нарушающие их права и законные интересы. Тем не менее, они вправе обратиться в национальный суд, и тот обязан предоставить частным лицам судебную защиту их коммунитарного права точно так же, как если бы они обратились за защитой субъективного права, предоставленного им национальным правом. Правовым основанием для этого служит ст.10 Договора о ЕС, которая устанавливает, что национальные суды в качестве органов власти государств-членов связаны обязательствами, закрепленными в этой статье, как и любой иной орган государства. Они обязаны применять в рассматриваемых ими спорах нормы права Сообщества, являющиеся неотъемлемой частью их национального права, равно как и любые национальные правовые нормы.

Во-вторых, право ЕС, по общему правилу, не содержит единых процессуальных норм и способов защиты, направленных на судебную защиту именно коммунитарных прав, а опирается в этих вопросах на национальные правовые системы. Иными словами, право ЕС порождает у частных лиц субъективные права, а национальные правовые системы должны обеспечить их реализацию способами защиты. Таким образом, судебная защита коммунитарных прав осуществляется в соответствии с национальным процессуальным правом и способами защиты. Государства-члены обладают в данной сфере так называемой процессуальной автономией.

Хотя изначально учредительные договоры о создании ЕС не предусмотрели создание системы унифицированных способов судебной защиты в отношении исков, подаваемых в национальные суды государств-членов в целях защиты коммунитарных прав, Суд ЕС сформулировал ряд неписаных требований и норм-принципов, которые должны применяться национальными судами при рассмотрении подобных дел. Главная цель этих требований и принципов - обеспечить частными лицами эффективную защиту их коммунитарных прав и полное действие права ЕС в государствах-членах.

В соответствии с системой, установленной Договором о ЕС, фактическое применение и судебная защита права Сообщества, по общему правилу, зависят от правовых систем государств-членов. Нормотворческие полномочия институтов Сообщества дополняются полномочиями государств-членов, применяющих право Сообщества и обеспечивающих ему судебную защиту. В результате задача, возложенная на национальные суды по защите прав частных лиц, осуществляется в рамках национальных систем судебной защиты. Другими словами, частное лицо для судебной защиты субъективного права, которое у него возникло в силу права Сообщества, использует национальные процессуальные нормы и способы защиты. Поэтому степень предоставляемой судебной защиты в итоге зависит от национальных судов, национального процессуального права и национальных способов защиты.

С одной стороны, преимущество такой системы заключается в том, что право ЕС принудительно исполняется в тех же судах в соответствии с теми же процессуальными нормами, что и национальное право. Таким образом, она способствует реальной интеграции права ЕС в национальные правопорядки. Более того, эта система предполагает минимальную степень вмешательства в вопросы организации системы отправления правосудия. Следовательно, государства-члены обладают в данном вопросе не только процессуальной, но и институциональной автономией.

С другой стороны, у этой системы имеется ряд недостатков. Поскольку право Сообщества в ходе применения и судебной защиты "проходит" через национальные правовые системы, его действие неизбежно затрагивается особенностями этих систем. Местные процессуальные правила, относящиеся, например, к срокам исковой давности, к процессуальной правоспособности или бремени доказывания, не являются единообразными во всех государствах-членах. Это, несомненно, приводит к неравной судебной защите прав частных лиц. Компетенция национальных судов и эффективность способов защиты прав также может сильно отличаться в разных государствах-членах. Указанные проблемы можно было бы решить, однако до сих пор в этом направлении сделано немного. В решении по делу Express Diary Foods Суд ЕС выразил сожаление по поводу отсутствия норм права ЕС, направленных на гармонизацию процессуального права государств-членов, что приводит к неодинаковой правовой защите коммунитарных прав в рамках Сообщества*(4).

Правда, для некоторых случаев право ЕС предусматривает гармонизацию процессуального права (например, действуют регламент 2913/92 (Таможенный кодекс ЕС) и директива 89/665 (публичные контракты)). Однако относительно большинства сфер жизни правовые акты Сообщества вообще не содержат никаких процессуальных норм и способов защиты либо в самых общих чертах обязывают государства-члены обеспечить судебную защиту в той или иной области. В частности, существуют директивы ЕС в области равноправия мужчин и женщин (N 75/117, 76/207, 79/7, 86/378 и 86/613), нормы которых указывают на необходимость для государств-членов ввести в свои правовые системы такие меры, которые бы позволили жертвам дискриминации получить судебную защиту. Директива N 64/21 (государственная политика и государственное здравоохранение) предписывает, что заинтересованным лицам должны предоставляться такие же средства защиты против решений, касающихся въезда либо отказа в выдаче вида на жительство, которые предоставляются гражданам государства-члена в отношении актов национальных государственных органов. В статье 8 директивы N 89/48 (взаимное признание дипломов) говорится об обеспечении средств защиты против решений о признании профессиональной квалификации либо ее отсутствии в национальном суде в соответствии с нормами национального права.

Не имеет значения, разработаны ли местные общие нормы о судебной защите или они отсутствуют, поскольку первые, по общему правилу, имеют необязательный характер. В обоих случаях государства-члены сами определяют компетентные суды и устанавливают правила судопроизводства и способы защиты права Сообщества*(5). Тем не менее, Суд ЕС предъявляет ряд требований к национальным системам судебной защиты, которые будут рассмотрены далее. При этом список указанных требований постоянно растет, что свидетельствует об укреплении стандартов ЕС в области защиты коммунитарных прав.

Прежде всего, государства-члены обязаны обеспечить наличие компетентного суда для рассмотрения дел о коммунитарных правах. Кроме того, как следует из решений Суда ЕС по делам Salgoil и Bozzetti, государства-члены обязаны следить за тем, чтобы их суды "предоставляли прямую и немедленную защиту"*(6), а "права в каждом деле эффективно защищались"*(7). Иными словами, должны существовать особый суд и процессуальные нормы, с помощью которых частное лицо может защитить свои права, источником которых является право Сообщества. Национальные же суды применяют наиболее подходящие, по их мнению, способы защиты, имеющиеся в национальном праве, так как вопросы о том, какой суд является компетентным и какие процессуальные нормы должны применяться, по общему правилу, находятся в компетенции государств-членов. (В некоторых случаях ситуация может быть иной: например, когда право Сообщества четко устанавливает обязательство государства-члена предусмотреть конкретный вид судебной защиты заинтересованным лицам.)

Суд ЕС ограничил усмотрение государств-членов в вопросах защиты коммунитарных прав, установив два минимальных требования, которым должно соответствовать национальное процессуальное право. В соответствии с первым требованием, которое в доктрине называют требованием запрета дискриминации (non-discrimination), материальные и процессуальные условия, регулирующие соответствующие иски по принудительному исполнению права Сообщества, не могут быть менее благоприятными, чем соответствующие условия, относящиеся к аналогичным искам национального характера. Второе требование, которое в литературе именуют требованием эффективности (effectiveness), предусматривает, что указанные условия не должны делать фактически невозможным осуществление прав, порождаемых правом Сообщества. Начиная с решений Суда ЕС по делам Comet и Rewe, эти два требования в той или иной формулировке неоднократно подтверждались в последующих решениях. В решении по делу San Giorgio Суд ЕС дополнил требование эффективности, указав на то, что эти условия не должны делать осуществление коммунитарных прав не только фактически невозможным, но также чрезмерно трудным*(8).

Говоря о соотношении требований запрета дискриминации и эффективности, необходимо отметить следующее. Практика Суда ЕС свидетельствует о том, что простое применение одинаковых условий (требование запрета дискриминации) само по себе не является достаточной гарантией их выполнения. В решении по делу San Giorgio Суд ЕС недвусмысленно указал на то, что "требование запрета дискриминации не должно оправдывать применение мер, делающих возврат сборов, произведенных в нарушение права Сообщества, фактически невозможным, даже если такое положение дел распространяется и на налогоплательщиков, которые имеют аналогичные требования по национальному праву"*(9).

Таким образом, указанные требования носят кумулятивный, а не альтернативный характер. Иными словами, в тех случаях, когда национальные процессуальные нормы применяются к искам, возникающим из права ЕС, без дискриминации, в случае если они делают невозможным или чрезмерно трудным осуществление коммунитарных прав, то требование эффективности, очевидно, не будет выполнено.

Из решения Суда по делу San Giorgio также следует, что если соответствующие национальные нормы нарушают одно или оба требования, то они не должны применяться национальными судами*(10).

В течение продолжительного периода времени указанные требования не оказывали большого влияния на правоприменительную практику. Это было связано, прежде всего, с тем, что Суд ЕС не давал четкого разъяснения значения и правовых последствий этих требований.

Параллельно с развитием требований запрета дискриминации и эффективности в практике Суда ЕС можно проследить развитие принципа полного действия права ЕС. В этой связи особую важность имели два решения Суда ЕС по делам Rheinmuhlen II и Simmenthal. Оба решения относились к национальным процессуальным нормам, которые ослабляли действие права ЕС. Однако подход Суда ЕС здесь был несколько иным, чем в решениях по делам Rewe и Comet.

В решении по делу Rheinmuhlen II*(11) Суд ЕС отклонил норму национального процессуального права, которая ограничивала правомочие нижестоящего национального суда запрашивать у Суда ЕС преюдициальное решение в соответствии со ст.177 Договора о ЕС*(12). Речь шла о норме, в соответствии с которой национальный суд был связан по вопросам права решениями вышестоящего суда и поэтому не мог направлять запросы в Суд ЕС, что нарушало применение права Сообщества на всех уровнях судебной системы государств-членов. Однако решение по данному делу отличалось от решений по делам Rewe и Comet тем, что полномочие суда, ограниченное национальной нормой, напрямую вытекало из ст.177 Договора о ЕС. Поэтому требования запрета дискриминации и эффективности в данном случае не применялись.

Решение по делу Simmenthal*(13), которое, по мнению многих исследователей европейского права, является кульминацией доктрины верховенства и прямого действия права Сообщества*(14), также касалось важного аспекта процессуального (и конституционного) права. Согласно указанию Суда ЕС, прямое применение означает, что нормы права Сообщества должны полностью и единообразно применяться во всех государствах-членах, его нормы являются прямым источником прав и обязанностей для всех субъектов, подпадающих под их действие. Обязательства по прямому применению права Сообщества распространятся и на национальные суды как органы государств-членов. Рассмотрев далее доктрину верховенства права ЕС, Суд ЕС постановил, что национальный суд обязан "применять в подведомственном ему деле право Сообщества во всей его полноте и защищать права, которые право ЕС порождает у частных лиц. Соответственно национальный суд не должен применять те нормы национального права, которые противоречат праву Сообщества"*(15). Суд ЕС выступил против практики итальянского суда, в соответствии с которой только Конституционный суд Италии вправе отменять нормы национального права, которые нарушают право ЕС. В связи с этим Суд ЕС указал на то, что любая норма, "которая ослабляет действие права Сообщества, лишая национальный суд полномочия не применять национальные нормы, препятствующие полной силе и действию права Сообщества, не соответствует самой сути права Сообщества"*(16). Таким образом, в решении по делу Simmenthal Суд ЕС ясно сформулировал прецедентную норму, согласно которой национальный суд, рассматривающий подведомственный ему спор, вытекающий из права ЕС, обязан придать полное действие нормам права ЕС, не дожидаясь, когда противоречащая ему национальная норма будет отменена национальным законодательным органом или национальным конституционным судом.

Это решение очень важно для защиты коммунитарных прав и целостности правопорядка ЕС. В соответствии с системой, установленной учредительными договорами, право ЕС опирается на национальные суды в вопросах принудительного исполнения своих правовых предписаний. Каждый национальный суд обязан обеспечивать полное действие норм права ЕС в подведомственных ему спорах. Если бы конституционный суд государства-члена имел полномочие отменять нормы национального права, противоречащие праву ЕС, то это являлось бы существенным препятствием для применения права ЕС и защиты коммунитарных прав в национальных судах. Обязательство направлять каждый вопрос, связанный с совместимостью национальной нормы с правом ЕС, в конституционный суд (что предполагает долгое, сложное и дорогостоящее судебное разбирательство) помешало бы частным лицам защитить свои коммунитарные права. Более того, право ЕС не могло бы применяться в течение срока рассмотрения вопроса в конституционном суде.

В течение долгого времени Суд ЕС не давал разъяснений того, что подразумевается под требованиями "не менее благоприятный" или "фактически невозможный", сформулированными в решениях по делам Comet и Rewe. Суд ЕС также не уточнил, как следует трактовать прямую, немедленную и эффективную защиту, предусмотренную в решениях по делам Salgoil и Bozetti.

Новый импульс судебной защите коммунитарных прав был придан Судом ЕС в решении по делу Johnston*(17), где Суд ЕС сформулировал принцип эффективной судебной защиты. Обстоятельства данного дела состояли в следующем. Суд ЕС выступил против правила доказывания, установленного Северо-ирландским актом о запрете дискриминации по признаку пола от 1976 г., которое выводило из-под судебного контроля решения начальника полиции, лишая тем самым г-жу Джонстон способа защиты. Центральным моментом решения явилась ст.6 директивы N 76/207. В отношении данной статьи Суд ЕС постановил: "Требование судебного контроля, установленное этой статьей, отражает общий принцип права, который лежит в основе конституционных традиций государств-членов. Этот принцип также установлен в ст.6 и 13 Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ). Как было признано в Совместной декларации Европарламента, Совета и Комиссии от 5 апреля 1977 г., а также в решениях Суда ЕС, принципы, на которых основана ЕКПЧ, должны учитываться в праве Сообщества. В силу ст.6 директивы N 76/207, истолкованной в свете вышеуказанного общего принципа, все лица имеют право на эффективный способ защиты в компетентном суде против мер, которые, по их мнению, нарушают принцип равноправия мужчин и женщин, установленный данной директивой. Государства-члены обязаны обеспечить эффективный судебный контроль в отношении соблюдения норм права Сообщества и национальных имплементационных актов"*(18).

Указание Суда ЕС на то, что ст.6 указанной директивы отражает общий принцип права, имело решающее значение для распространения этого принципа на иные области права Сообщества, в которых данный принцип не существовал в кодифицированной форме.

Принцип эффективной судебной защиты является самостоятельным общим принципом права. Его обоснованием служит тот факт, что в Сообществе, основанном на господстве права, каждое лицо должно иметь право защитить в суде свои права*(19). Кроме того, эта защита должна быть эффективной. С этой точки зрения упомянутый принцип можно рассматривать как расширение принципа эффективности, сформулированного в решениях по делам Rewe и Comet, которому в решении по делу Johnston было дано более конкретное правовое основание, а именно конституционные традиции государств-членов и ЕКПЧ. В то же время есть основания не отождествлять принципы эффективности и эффективной судебной защиты. Так, в решении Суда ЕС по делу Verholen оба принципа упоминаются одновременно. Кроме того, принцип эффективности имеет более широкое применение. Так, он используется в отношении наложения санкций на частных лиц, а также организации системы взимания Сообществом сборов с частных лиц.

Общий характер принципа эффективной судебной защиты позволил расширить его применение на другие области права Сообщества. Через несколько месяцев после решения по делу Johnston указанный принцип появился в решении по делу Heylens, касавшегося права на свободное передвижение трудящихся. В этом решении Суд ЕС указал, что "наличие способа судебной защиты против любого решения национального органа, отказывающего в осуществлении права на свободное передвижение, безусловно, необходимо для обеспечения частному лицу эффективной защиты его права"*(20). Поэтому отсутствие необходимого способа судебной защиты будет равносильно нарушению ст.48 Договора о ЕС. Этот же принцип был применен в области свободы создания предприятий.

Концепция Суда ЕС о судебной защите прав частных лиц в национальных судах ставит целью достижение определенных результатов, оставляя на усмотрение судов выбор процедур и способов, с помощью которых этот результат должен быть достигнут, при полной институциональной и процессуальной автономии государств-членов. Для выполнения этой задачи необходимо выполнить два условия. Во-первых, должны существовать компетентные суды с необходимыми полномочиями, позволяющими защищать коммунитарные права частных лиц. Во-вторых, требуются процессуальные нормы и способы защиты, которые позволяют заинтересованным лицам получить доступ к правосудию и эффективно защищать свои права.

Хорошей иллюстрацией данной концепции является решение Суда ЕС по делу Butter-buying cruises. Суд указал на то, что право Сообщества не ставит цель создать новые способы защиты, хотя в то же самое время должна существовать возможность использования национальных способов защиты для обеспечения соблюдения права ЕС*(21). Однако в настоящее время очевидно, что одних лишь национальных процедур и способов защиты порой недостаточно для эффективной защиты прав частных лиц. Соответствующие национальные нормы по ряду причин могут не позволить национальным судам выполнить возложенную на них задачу, что, в свою очередь, ослабит защиту прав частных лиц. В этом случае возникает необходимость изменить существующие национальные нормы для обеспечения полной и эффективной защиты коммунитарных прав частных лиц*(22). Более того, при определенных обстоятельствах возможно создание нового способа защиты, не предусмотренного национальным правом.

Далее будет рассмотрена практика Суда ЕС, относящаяся к требованиям и принципам судебной защиты коммунитарных прав, и их влияние на национальное право. Результатом такого влияния является значительное ограничение Судом ЕС процессуальной автономии государств-членов.

Подобные дела Суда ЕС можно условно разделить на три группы. В первую объединены иски, касающиеся начальной стадии судопроизводства, а главный их вопрос состоит в доступности судебного процесса. Во вторую собраны споры о правилах, применимых в ходе судебного разбирательства, и прежде всего, правилах доказывания. В делах третьей группы рассматриваются способы защиты. Такая классификация практики может показаться несколько произвольной, однако она помогает представить рассматриваемый материал в структурированной форме.

В отношении первой группы дел уже отмечалось, что право Сообщества предусматривает наличие компетентного суда. Оно, однако, не вмешивается в организацию судебной системы и разграничение компетенции между судебными органами государств-членов. Вопрос о том, должно ли средство защиты предоставляться обычным судом, административным судом или иным специализированным судом, оставлен на усмотрение государств-членов. Но при этом доступ к судам и даже досудебная стадия могут регулироваться определенными требованиями и принципами права Сообщества, в частности, принципом эффективной судебной защиты. Например, в решении по делу Heylens*(23) принцип эффективной судебной защиты оказал воздействие на досудебную стадию, поскольку Суд ЕС обязал компетентные органы дать мотивировку вынесенного ими решения либо в самом документе, либо впоследствии по запросу заинтересованных лиц. В соответствии с решением Суда ЕС частные лица должны иметь возможность защищать свои права в наилучших условиях и с полным знанием всех обстоятельств решать, имеет ли им смысл подавать иск в суд.

Доступ к суду в строгом смысле слова обычно определяется процессуальной правоспособностью (locus standi) истца. Это означает, что право лица на подачу иска обычно зависит от его индивидуальной заинтересованности в исходе дела, природы обжалуемого акта и срока исковой давности. По общему правилу, эти вопросы в соответствии с решениями по делам Rewe и Comet регулируются национальным правом. Однако последние решения Суда ЕС свидетельствуют о том, что право Сообщества также предъявляет свои требования к этим условиям.

Чтобы защитить свое коммунитарное право, частное лицо, в первую очередь, должно иметь право подать иск в местный суд. Национальные нормы могут ограничивать это право, тем самым лишая частных лиц возможности отстоять свои права в суде. Поэтому Суд ЕС предъявляет ряд требований к процессуальной правоспособности.

В деле Verholen*(24) перед Судом ЕС был поставлен следующий вопрос: может ли частное лицо ссылаться в национальном суде на директиву N 79/7 (равное обращение в обязательных программах социального обеспечения), если оно пострадало от дискриминационных норм национального права, действовавших в отношении его супруга, несмотря на то что в соответствии с национальным правом это лицо не может быть стороной в судебном споре? Суд ЕС с учетом всех обстоятельств дела положительно ответил на данный вопрос. Он пришел к выводу о том, что не только те лица, которые прямо защищаются директивой, могут иметь непосредственную заинтересованность в соблюдении принципа запрета дискриминации. Такую заинтересованность могут иметь и третьи лица, которых директива не защищает, поэтому они вправе ссылаться на директиву. В связи с этим Суд ЕС особо подчеркнул, что, несмотря на то что национальное право само устанавливает процессуальную правоспособность и определяет заинтересованность лица в подаче иска, право ЕС предписывает, чтобы национальное законодательство не ограничивало право на эффективную судебную защиту и не делало фактически невозможным осуществление коммунитарных прав.

Из приведенного решения Суда ЕС следует, что требования права Сообщества могут оказывать воздействие на нормы национального права, регулирующие процессуальную правоспособность. Такое воздействие в итоге приводит к тому, что заинтересованные лица при определенных обстоятельствах могут получить locus standi (хотя могут его не иметь по национальному праву), если это необходимо для соблюдения принципа эффективной судебной защиты.

Как и в случае с процессуальной правоспособностью, право Сообщества может также оказывать влияние на условия допустимости иска, в котором обжалуется определенный вид акта. Другими словами, центральным моментом в этих делах является природа акта, а не личность истца.

В деле Borrelli*(25) истец подал иск о признании незаконным решения Комиссии ЕС, которая отказалась предоставить ему помощь из финансовых фондов Сообщества. Комиссия приняла такое решение на основании отрицательного заключения регионального совета Лигурии (административно-территориальной единицы Италии), которое, являясь подготовительным актом, не могло быть обжаловано по итальянскому праву. Помощь предоставляется только в случае принятия компетентными национальными органами положительного заключения, т.е. в данном случае одно из необходимых условий не было выполнено. Основанием для обжалования решения Комиссии ЕС явилась предполагаемая незаконность отрицательного заключения регионального совета Лигурии. Суд ЕС постановил, что он не имеет полномочий признавать незаконным национальный акт. Тот факт, что он явился частью процесса, приведшего к принятию решения Комиссией, не менял положение дел. Но в то же время Комиссия была связана заключением национальных органов и не могла контролировать его законность. Исходя из сказанного, Суд ЕС посчитал, что именно национальные суды обязаны рассматривать иски о законности подобных актов, даже если национальное право им этого не позволяет. Другими словами, национальный акт, который по национальному праву нельзя обжаловать, тем не менее, в силу права ЕС может быть обжалован. Суд ЕС вновь обосновал свое решение принципом эффективной судебной защиты, сформулированным в делах Johnston и Heylens. Поскольку национальное заключение было интегрировано в процедуру, которая в итоге привела к принятию решения по праву Сообщества, постольку государства-члены были обязаны соблюдать требования эффективной судебной защиты.

Общим правовым последствием решения Суда по делу Borrelli является то, что при определенных обстоятельствах и для обеспечения эффективной судебной защиты коммунитарных прав частные лица должны иметь возможность обжаловать национальные акты, которые по национальному праву не подлежат обжалованию*(26).

Срок исковой давности - еще одна категория возможных препятствий, которые были предметом тщательного разбирательства в Суде ЕС.

В целом, сроки исковой давности, как и остальные условия, регулирующие национальные иски, с помощью которых частные лица могут защитить коммунитарные права, оставлены на усмотрение национальных правовых систем. Указанные сроки должны удовлетворять лишь двум условиям. Во-первых, они не могут быть менее благоприятными, чем сроки исковой давности, применимые к аналогичным искам национального характера. Во-вторых, они не должны делать невозможным или чрезмерно трудным осуществление прав на практике.

В решениях по делам Rewe и Comet Суд ЕС постановил, что разумный срок исковой давности фактически удовлетворяет этим требованиям*(27). Было отмечено, что установление срока исковой давности является применением принципа правовой определенности, который защищает как национальные органы власти, так и частных лиц. Еще в 1960 г. в решении по делу Germany v. High Authority Суд ЕС указал на то, что срок исковой давности служит общепризнанной цели, а именно он не позволяет обжаловать законность административных актов в течение неопределенного периода времени, следовательно, запрещая его обжалование после истечения срока исковой давности*(28).

Согласившись с существованием разумных сроков исковой давности по причинам правовой определенности, Суд ЕС также принял ее последствия: в ряде случаев частное лицо может потерять право защитить в суде коммунитарные права. Таким образом, Суд ЕС поставил принцип правовой определенности выше принципов эффективной судебной защиты и полной силы и действия права Сообщества.

Такой подход Суда ЕС был подтвержден в многочисленных решениях, в том числе по таким делам, как Mireco*(29) и Ariete*(30).

Однако важное изъятие из этого подхода было установлено Судом ЕС в решении по делу Emmott*(31), суть которого состояла в следующем. К тому времени, когда истица - Тереза Эммот - узнала о своем праве на получение социальной помощи в соответствии с директивой N 79/7 (равное обращение в обязательных программах социального обеспечения), трехмесячный срок исковой давности, установленный Ирландским правом для подачи иска, уже истек. Верховным судом Ирландии в Суд ЕС в соответствии со ст.177 Договора о ЕС был направлен вопрос: может ли государство-член, которое неверно имплементировало директиву, воспрепятствовать частному лицу подать иск на том основании, что указанный срок уже истек? Суд ЕС постановил, что "до тех пор, пока директива не будет правильно имплементирована в национальное право, частные лица не в состоянии определить полный объем своих прав. Состояние неопределенности будет существовать даже после того, как Суд ЕС вынесет решение, подтверждающее, что государство-член не выполнило свои обязательства из директивы и что определенные нормы директивы достаточно точны и безусловны для того, чтобы на них можно было ссылаться. Только надлежащая имплементация директивы может положить конец состоянию неопределенности, и только после такой имплементации возникает состояние правовой определенности, а частные лица могут защитить свои права"*(32).

Таким образом, государства-члены не могут ссылаться на национальные сроки исковой давности до тех пор, пока директива надлежащим образом не имплементирована. Течение срока исковой давности не может начаться раньше даты имплементации.

Предметом рассмотрения в делах второй категории, в основном, являются правила доказывания. Среди подобных исков особенно выделяется упомянутое дело Johnston*(33), в котором сертификат, подписанный государственным секретарем Соединенного Королевства, рассматривался в качестве неоспоримого доказательства. Правило доказывания не позволяло национальным судам осуществлять судебный контроль над законностью действий начальника полиции. Поэтому, хотя, строго говоря, г-же Джонстон не было отказано в доступе к суду, ее иск был блокирован на такой ранней стадии и таким образом, что это фактически было равносильно такому отказу. Это правило было признано не соответствующим принципу эффективного судебного контроля, установленному ст.6 директивы N 76/207 (равное обращение на рабочем месте).

Существуют, однако, и другие национальные правила доказывания, которые, хотя сами по себе не исключают судебного контроля, тем не менее, возлагают на частное лицо бремя доказывания, которое при определенных обстоятельствах не позволяет защитить права. По общему правилу, в отсутствие соответствующих норм права ЕС правила доказывания определяются национальным правом. К ним применяются лишь требования о запрете дискриминации и об эффективности.

В решении по делу Danfoss*(34) один из вопросов, направленных в Суд ЕС, относился к бремени доказывания факта дискриминации в области оплаты труда. Рассматривалась, в частности, система оплаты труда, которая была абсолютно непрозрачной. Истцы могли только утверждать, что существовала разница между средней заработной платой, выплачиваемой мужчинам и женщинам, но были не в состоянии доказать, что она была вызвана дискриминацией. Суд ЕС пришел к выводу о том, что при таких обстоятельствах в национальных судах истцы будут лишены эффективных способов судебной защиты права на равную оплату за равный труд, если бремя доказывания факта отсутствия дискриминации в вопросах оплаты не будет возложено на работодателя. По мнению Суда ЕС, требование эффективности, закрепленное в ст.6 директивы N 76/207, предполагает внесение изменений в национальные нормы, регулирующие бремя доказывания, в тех случаях, когда такие изменения необходимы для эффективной защиты права на равную оплату за равный труд*(35).

В последней категории решаются вопросы о том, какой способ защиты может предоставить суд частному лицу для защиты нарушенного или оспариваемого коммунитарного права и каким будет содержание этого способа защиты.

В редких случаях, когда право ЕС непосредственно устанавливает способы защиты, национальный суд должен предоставить указанные способы защиты. Например, директива N 79/207 (равноправие на рабочем месте) позволяет признать недействительными условия трудового соглашения, нарушающие принцип равноправия.

Однако в большинстве случаев право ЕС не содержит указаний на способ защиты порождаемых им субъективных прав. Исходя из принципа процессуальной автономии, в тех случаях, когда право Сообщества прямо не предписывает определенный способ защиты, государства-члены вправе сами выбирать санкции и способы защиты для принудительного исполнения права Сообщества в национальном правопорядке. Однако право Сообщества, тем не менее, оказывает влияние на вид и содержание способов защиты, предоставляемых потерпевшим сторонам. Следовательно, право Сообщества в этом отношении ограничивает принцип процессуальной автономии.

Практика Суда ЕС в отношении способов защиты свидетельствует о том, что право ЕС ограничивает процессуальную автономию государств-членов в тех случаях, когда это необходимо для эффективной судебной защиты коммунитарных прав. Приведем в качестве примеров наиболее важные решения Суда ЕС в области способов защиты.

В решении по делу San Giorgio Суд ЕС постановил, что частные лица имеют право на возврат денежных средств (налогов и пошлин), уплаченных в нарушение права ЕС. Данный способ защиты вытекает из права, порождаемого у частных лиц нормами права ЕС, которые запрещают введение сборов, эквивалентных таможенным пошлинам, а также дискриминационное применение налогов*(36).

В соответствии с решением Суда ЕС по делу Von Colson возмещение убытков должно быть адекватно нанесенному ущербу. Чисто номинальная компенсация, установленная национальным законодательством, не может считаться адекватным возмещением убытков*(37). Впоследствии в решении по делу Marshall II Суд ЕС установил дополнительные критерии возмещения убытков. В частности, он отметил, что адекватное возмещение убытков означает полное возмещение убытков, включая присуждение процентов, которое является важнейшим элементом компенсации убытков*(38).

Решение Суда ЕС по делу Heylens разъяснило, что частное лицо должно иметь право на признание национального акта незаконным, даже если такой способ защиты не предусмотрен в национальном праве*(39).

Из решения по делу Factortame I следует, что частное лицо имеет право на меры по обеспечению иска даже в исках против государства, несмотря на то что это нарушает национальное конституционное право*(40).

В решениях по делам Francovitch, Bresserie du pecheur и Factortame III Суд ЕС постановил, что частные лица имеют право на возмещение убытков, причиненных государством нарушением права ЕС. Суд ЕС перечислил три условия, при выполнении которых частное лицо получает право на такое возмещение.

Упомянутые решения свидетельствуют о том, что первоначальная презумпция, в соответствии с которой национальные правовые системы предоставляют адекватные и эффективные способы защиты частным лицам, была пересмотрена Судом ЕС. Согласно последним решениям Суда ЕС, он считает необходимым давать жесткие указания в отношении как видов способов защиты, так и материальных условий, выполнение которых дает право на получение того или иного способа защиты.

А.С. Наруцкий

"Законодательство", N 7, июль 2002 г.