Некоторые нормы ФЗ "Об автономных учреждениях" как пример дефектного законотворчества

НЕКОТОРЫЕ НОРМЫ ФЗ "ОБ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ" КАК ПРИМЕР ДЕФЕКТНОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА

О. А. КОЖЕВНИКОВ

Олег Александрович Кожевников, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии, начальник отдела правового обеспечения Комитета по юридической работе администрации города Екатеринбурга.

Федеральный закон "Об автономных учреждениях" предусматривает создание нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения, образуемого исключительно с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в лице соответствующих органов. В связи с этим в законодательство о некоммерческих организациях и Гражданский кодекс РФ введены новые разновидности учреждений - частные и государственные (муниципальные) учреждения, которые, в свою очередь, теперь подразделяются на бюджетные и автономные. Проанализировав вступивший в силу Федеральный закон "Об автономных учреждениях", можно сказать, что этот правовой акт имеет целый ряд недостатков правового характера, в том числе и в части юридической техники. Насколько можно судить из содержания Закона, автономному учреждению предоставляется более широкая свобода в привлечении, наряду с бюджетными, иных средств за счет деятельности, не выходящей за рамки специальной правоспособности, а также в распоряжении указанными средствами. При этом в отличие от бюджетного учреждения его учредитель (собственник) не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения (ч. 5 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях"). Такая формулировка фактически означает законодательный отказ от субсидиарной ответственности собственника по обязательствам автономного учреждения, что, на наш взгляд, противоречит организационно-правовой природе учреждения и, самое главное, порождает юридическую безответственность. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях" автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Таким образом, если органы государственной власти, местного самоуправления в рамках своих полномочий определят задание для автономного учреждения в соответствии с его уставом, профинансируют это задание за счет субвенций и субсидий, а потребитель не получит от автономного учреждения работы или услуги надлежащего качества и в нужном объеме, - то никакой имущественной ответственности собственник не несет за фактически ненадлежащее исполнение полномочий, которые на него возложены законодательством РФ. Кроме того, "особенная безответственность" собственника автономного учреждения по сравнению с собственниками частных и бюджетных учреждений, на наш взгляд, не совсем соответствует конституционному принципу равенства всех перед законом. Анализируя далее текст Закона, можно выявить целый ряд юридических нестыковок. Часть 13 ст. 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" гласит, что в случае принятия уполномоченным органом решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения применяются правила п. п. 1 и 2 ст. 60 Гражданского кодекса РФ. Смотрим на указанные ссылки в Гражданском кодексе РФ: "Учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о реорганизации юридического лица, обязаны письменно уведомить об этом кредиторов реорганизуемого юридического лица". "Кредитор реорганизуемого юридического лица вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательства, должником по которому является это юридическое лицо, и возмещения убытков". Вроде бы все логично, однако, когда читаем ч. 14 ст. 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях", логика начинает подводить: "Создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа существующего государственного или муниципального учреждения в его устав вносятся соответствующие изменения". Таким образом, законодатель, прямо указывает на применение Гражданского кодекса РФ к отношениям, которые в Гражданском кодексе РФ именуются "реорганизацией", а в статье Федерального закона "Об автономных организациях" отрицает данного рода правоотношения. Таким образом, автор данной статьи на фоне "юридической безответственности", о которой сказано выше, не завидует кредиторам государственных и муниципальных учреждений при изменении собственником типа данных учреждений. Статья 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях" определяет способы создания автономных учреждений. Таких способов два: создание автономного учреждения путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Считаем, что содержание понятия "тип муниципального или государственного учреждения", данное в указанном Законе, не совсем соответствует аналогичному понятию в других правовых актах. Возьмем для примера ст. 12 Закона РФ "Об образовании". Пункт 4 указанной статьи Закона определяет, что в РФ существуют следующие типы образовательных учреждений: 1) дошкольные; 2) общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); 3) начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования; 4) дополнительного образования взрослых; 5) специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; 6) для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей); 7) дополнительного образования детей; 8) другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс. Таким образом, в сфере образования тип образовательного учреждения определяется не формой собственности, а уровнем и направленностью реализуемых учреждением образовательных программ. С учетом того, что в соответствии с п. 3 ст. 12 Закона РФ "Об образовании" действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные учреждения на территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности, у правоприменителя возникает вопрос не только о толковании однородных терминов, но и о порядке применения в деятельности в сфере образования двух равнозначных по юридической силе законов. Развитие любой отрасли законодательства, да и юридической науки в целом подчиняется законам преемственности, отступление от которых обедняет законодательство и научную мысль. Развитие законодательства с учетом исторического подхода - не только необходимое условие полноценного развития законодательства и науки, но и дань памяти тем, кто трудился на ее благо. Эффективное законодательство невозможно без опоры на достижения предшественников. Однако, анализируя текст Федерального закона "Об автономных учреждениях", можно с уверенностью сказать, что исторический подход у законодателя в данном случае не сработал. Во многих статьях Закона имеются отсылочные нормы к нормативным правовым актам, которые должны принять Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 21 Федерального закона "Об автономных учреждениях" этот Закон вступает в силу по истечении 60 дней после дня официального опубликования. Текст Закона был опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации" 6 ноября 2006 г., в "Российской газете" - 8 ноября 2006 г., следовательно, максимум с 8 января 2007 г. вышеуказанный Федеральный закон уже вступил в силу. Однако мы не откроем секрета, если сделаем вывод о том, что Федеральный закон "Об автономных учреждениях" неприменим без подзаконных актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Возвращаясь к историческому подходу, можно сказать, что за короткий промежуток времени законодатель второй раз "наступает на грабли", регулируя имущественные отношения на федеральном уровне, что существенным образом снижает эффективность правоприменительной практики. Общеизвестно, что 22 августа 2004 г. был принят Федеральный закон N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". 31 декабря 2005 г. Федеральным законом N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" в п. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ внесены изменения в том числе следующего содержания: "Перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации, устанавливается Правительством Российской Федерации". Действие изменений в Федеральный закон N 122-ФЗ, внесенных Федеральным законом N 199-ФЗ, началось с 1 января 2006 г. А перечень документов был утвержден Постановлением Правительства РФ N 374 лишь 13 июня 2006 г. Введение в Федеральные законы отсылочных норм привело к тому, что более 5 месяцев собственники имущества не могли в установленном законом порядке применить п. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ. А опережающее применение положений п. 11 ст. 154 указанного Закона федеральными органами исполнительной власти привело к запросу Правительства г. Москвы в Конституционный Суд РФ, который, в свою очередь, вынес Постановление от 30 июня 2006 г. N 8-П по указанному запросу; опережающее применение п. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ региональных органов исполнительной власти привело к судебному спору в Арбитражном суде Свердловской области между правительством Свердловской области и администрацией города Екатеринбурга с последующим обращением главы Екатеринбурга в Конституционный Суд РФ. Казалось бы, законодатель должен был сделать определенные выводы, так нет. 3 ноября 2006 г. появляется Федеральный закон "Об автономных учреждениях", который вступил в силу 8 января 2007 г. В данном Законе мы опять видим "отсылочные" нормы на Постановление Правительства РФ. Такие ссылки содержат ч. 10 ст. 2, ч. 3 ст. 3, ч. 8 ст. 5 и т. д. Внимательное изучение указанных отсылочных норм приводит нас к выводу о том, что принятый Государственной Думой РФ и одобренный Президентом РФ Федеральный закон "Об автономных учреждениях" опять не работает после вступления его в силу, поскольку Правительством РФ к 8 января 2007 г. еще не приняты указанные выше Постановления. Правоведы уже давно подчеркивали, что важность правовой нормы заключается в ее способности регулировать общественные отношения, быть полезной для их участников. По справедливому определению В. М. Баранова, ценность нормы - в ее способности служить целью и средством для удовлетворения потребностей <1>. -------------------------------- <1> См.: Нормы советского права. Проблемы теории / Под ред. В. М. Байтина, В. К. Бабаева. Саратов, 1987. С. 137.

Однако те противоречивые нормы права, о которых было сказано выше, этого предназначения не выполняют, "свою службу не служат", бездействуют, и это связано, прежде всего, с различными дефектами законотворчества. Пробелы, допускаемые законодателем в ходе своей деятельности, напрямую порождают изъяны в правоприменении, что в условиях российского менталитета зачастую порождают правовой нигилизм, уверенность чиновника в своей безопасности, а гражданина - в своей беспомощности. В завершение отметим, что цель данной статьи - не "голая" критика Федерального закона "Об автономных учреждениях"; никто не спорит о его важности и необходимости, но тот факт, что, принимая правовые акты высшей юридической силы, законодатель должен вести непрерывную борьбу с дефектным законодательством, никто не отменял, иначе эти дефекты бросают тень на право в целом и на механизм правового регулирования в частности, противоречат сущности, истинному назначению норм права - служить потребностям общества.

------------------------------------------------------------------

Название документа