Административная ответственность юридических лиц

В настоящее время весьма актуальной и требующей дополнительного научного исследования представляется проблематика такого вида публично-правовой ответственности юридических лиц, как административная ответственность.

Это объясняется потребностью в более глубоком научном обосновании процессов совершенствования уже существующего и формирования нового законодательства в указанной сфере. В настоящее время активно идет закрепление на законодательном уровне механизма правового регулирования административной ответственности юридических лиц. Это проявляется в принятии кодифицированных актов, которые в том числе регулируют привлечение юридических лиц к административной ответственности в различных областях общественных отношений. Начиная с 1999 г. действует второй (после Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации") документ, регулирующий привлечение юридических лиц к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений. Разрабатывается проект нового Таможенного кодекса РФ на смену действующему образца 1993 г. Находится в стадии законодательного процесса проект Административного кодекса, одна из глав которого призвана регулировать привлечение к ответственности за совершение таможенных правонарушений.

Это свидетельствует о том, что административная ответственность юридических лиц имеет тенденцию к более глубокому и тщательному законодательному закреплению.

Однако ее скорейшей реализации мешает отсутствие единодушия (как в научной среде, так и среди участников законодательного процесса) по таким ключевым вопросам, как основания привлечения юридических лиц к административной ответственности, процессуальная регламентация при привлечении к ней, распределение бремени доказывания, форма судебного контроля, возможности установления для юридических лиц не только административной, но и уголовной ответственности*(1).

Дискуссионность ответственности юридического лица

Дискуссионность такой правовой категории, как ответственность юридического лица, вытекает из его сущности юридического лица как правовой фикции, что проявляется, в частности, в отсутствии у него рассудка и психического отношения к совершаемым им деяниям. Следовательно, является невозможным использование в отношении юридического лица классического понимания вины (субъективной стороны состава правонарушения) как психического отношения лица к совершаемому им противоправному деянию, имеющего интеллектуальный и волевой моменты. Указанное классическое понимание вины применимо только к физическим лицам.

Между тем решить вопрос ответственности юридического лица в настоящее время жизненно необходимо. Это объясняется тем, что если в период формирования и развития конструкции юридического лица приоритетное значение имели функции объединения лиц и капиталов, то сейчас основной задачей и предназначением юридического лица становится перенесение тяжести ответственности с учредителей этого юридического лица на само юридическое лицо*(2).

Виды публично-правовой ответственности юридических лиц

Юридическая ответственность (частным случаем которой является публично-правовая ответственность) представляет собой применение к лицу, совершившему правонарушение, мер публично-правового принуждения в строго определенном процессуальном порядке.

Наиболее распространенным является подразделение публично-правовой ответственности (ответственности за нарушение норм публичного права) на уголовную и административную.

Привлечение юридических лиц к уголовной ответственности предусмотрено законодательством ряда стран как романо-германской, так и англо-саксонской правовых семей. Как было отмечено, в нашем государстве при принятии Уголовного кодекса РФ 1996 г. такой подход не был воспринят.

Привлечение юридических лиц к административной ответственности возможно в самых различных сферах (при налогообложении, в области таможенных отношений, за совершение экологических правонарушений, за нарушение законодательства о контрольно-кассовых машинах и т.д.), но это не дает оснований для выделения каких-то особых видов ответственности (налоговой, таможенной, экологической и пр.). Хотя каждый вид названных правонарушений имеет свои особенности, все они относятся к административным, поскольку административная ответственность юридических лиц распространяется на любые нарушения правовых норм (независимо от их отраслевой принадлежности), для которых характерен или доминирует административно-правовой метод правового регулирования (власти и подчинения).

Выделяют следующие виды административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами: - нарушения земельного законодательства; - экологические правонарушения; - нарушения в сфере строительства и производства стройматериалов; - нарушения таможенных правил; - нарушения налогового законодательства; - незаконное осуществление банковской деятельности; - нарушения антимонопольного законодательства; - нарушения пожарной безопасности; - нарушения санитарных и природоохранных правил; - нарушения законодательства о применении контрольно-кассовых машин (ККМ); - валютные правонарушения.

В дальнейшем в настоящей статье проблематика привлечения юридического лица к публично-правовой ответственности будет рассматриваться на примере административной ответственности. Это объясняется тем, что данный вид публичноправовой ответственности юридических лиц (в отличие от уголовной) закреплен в российском законодательстве. Тем не менее административная ответственность юридических лиц не лишена внутренних противоречий и является предметом дискуссий. Решение этих противоречий может послужить исходным материалом для развития всех видов публично-правовой ответственности юридических лиц в российской правовой науке и законодательстве.

Состав административного правонарушения, совершенного юридическим лицом, и основания привлечения его к ответственности

Как указано в постановлении Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 N 7-П*(3) (далее - Постановление N 7-П), из ч.2 ст.54 Конституции РФ следует, что юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями.

Наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности. При этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности (п.1.1 Постановления N 7-П).

Состав административного правонарушения, совершенного юридическим лицом, состоит из четырех элементов: субъекта правонарушения (юридическое лицо), объекта (общественного отношения, регулируемого нарушенной нормой), объективной стороны (противоправного деяния) и субъективной стороны*(4).

Если рассматривать юридическую ответственность как применение мер публичноправового принуждения в строго определенном процессуальном порядке, то можно выделить четыре основания административной ответственности юридических лиц, включающие в том числе элементы состава административного правонарушения: а) правовое основание (совокупность нормы-регулятора и нормы-санкции, предусматривающей меру ответственности за нарушение нормы-регулятора)*(5); б) фактическое основание (факт нарушения правовой нормы-регулятора); в) субъективное основание (вина лица, нарушившего норму-регулятор); г) процессуальное основание (соблюдение процессуальных норм при привлечении к ответственности: распределение бремени доказывания, презумпция виновности или невиновности, предварительная или последующая форма судебного контроля, соблюдение иных процессуальных условий при привлечении к ответственности).

Как указано в п.1.1 Постановления N 7-П, к основаниям ответственности, исходя из общего понятия состава правонарушения, относится и вина, если в самом законе прямо и недвусмысленно не установлено иное.

Таким образом, субъективное основание административной ответственности (вина субъекта правонарушения) обязательно должно учитываться юрисдикционным органом при привлечении к ответственности (в том числе юридических лиц), поскольку в настоящее время ни одним законом прямо и недвусмысленно не предусмотрена административная ответственность при отсутствии вины.

Как отметил Конституционный Суд РФ, отсутствие вины при нарушении таможенных правил является одним из обстоятельств, исключающих производство по делу о данном нарушении (в том числе совершенным юридическим лицом), поскольку свидетельствует об отсутствии самого состава таможенного правонарушения. Это предполагается нормами ч.6 ст.231, ст.230, п.6 ст.291, абз.4 ст.320 Таможенного кодекса РФ. Иная трактовка состава таможенного правонарушения как основания ответственности противоречила бы и природе правосудия: суд, обеспечивающий в связи с привлечением к ответственности за нарушение таможенных правил защиту прав и свобод физических и юридических лиц посредством судопроизводства, основанного на состязательности и равноправии сторон (ст.123 Конституции Российской Федерации), не может ограничиваться формальной констатацией лишь факта нарушения таможенных правил, не выявляя иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие или отсутствие вины соответствующих субъектов, в какой бы форме она ни проявлялась и как бы ни было распределено бремя ее доказывания (п. 1.1 Постановления N 7-П).

Отметим, что данная правовая позиция Конституционного Суда РФ позволяет обеспечить при привлечении к административной ответственности за таможенные правонарушения соблюдение такого важнейшего общего принципа юридической ответственности6, как принцип объективности наказания, т.е. состязательности процесса и наличия у привлекаемого к ответственности лица средств защиты.

Вина юридических лиц

Как было сказано, при отсутствии вины юридического лица административная ответственность к нему применяться не может. В связи с этим необходимо определить содержание термина "вина юридического лица".

Проблема в том, что понятие вины применительно к юридическим лицам трактуется совсем иначе, чем в отношении физических лиц. Выяснение характера вины юридических лиц через призму умысла или неосторожности, через интеллектуальный и волевой моменты в ряде случаев может оказаться бессмысленным, поскольку юридическое лицо, подчеркнем еще раз, не обладает рассудком и психикой, которые есть у физического лица.

В административном праве существует двоякое понимание вины юридического лица, включающее объективный и субъективный подходы. Объективная вина - вина организации в зависимости от характера конкретного противоправного деяния юридического лица, совершившего и (или) не предотвратившего это деяние, т.е. это вина, обусловленная объективной стороной состава правонарушения.

Субъективная вина - отношение организации в лице ее представителей (работников, администрации, должностных лиц и т.д.) к противоправному деянию, совершенному этой организацией*(7).

По мнению автора, выбор подхода к вине (субъективного или объективного) в настоящее время во многом зависит от специфики правоотношений. Как будет показано далее, специфика некоторых публично-правовых правоотношений в ряде случаев может обусловить невозможность привлечения к ответственности при понимании вины в субъективном аспекте.

Например, в сфере производства по таможенным правонарушениям необходимо учитывать множественность субъектного состава таких нарушений и вследствие этого четко разграничить специфику доказывания вины (или доказывания своей невиновности) субъектов таможенных отношений: собственников товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу, и лиц, действующих по их поручению (таможенных брокеров, декларантов и т.д.). При нарушении организацией таможенных правил возникает проблема выбора подхода к вине (объективного или субъективного).

Представляется, что в данном случае не может быть полностью применимо понимание вины в субъективном аспекте, установленное законодателем в Налоговом кодексе РФ*(8). Одна из причин этого кроется в том, что налогоплательщик должен исполнить свою главную налоговую обязанность, т.е. уплатить налог, самостоятельно, если иное не предусмотрено налоговым законодательством (п.1 ст.45 НК РФ)*(9). В отличие от Налогового, Таможенный кодекс предусматривает возможность исполнения таможенных обязанностей любым уполномоченным лицом.

Субъективный подход к вине и вытекающее из него конструирование вины юридического лица через представителей можно обосновать тем, что правоспособность юридического лица реализуется через его органы (п.1 ст.53 Гражданского кодекса РФ). Иными словами, если юридическое лицо - это юридическая фикция, то почему бы и вину юридического лица не сконструировать как юридическую фикцию: путем ступенчатой конструкции вины других юридических лиц (представителей исходного юридического лица), в основании которой (конструкции) лежит вина (но уже как реальность, как психическое отношение) физических лиц.

В то же время данная конструкция вины (через субъективный подход) имеет противоречивый характер в сфере нарушений таможенных правил. С одной стороны, она позволяет считать виновной ответственность собственника товаров за противоправные действия (бездействие) своих представителей по гражданскоправовым договорам (таможенного брокера, лица, перемещающего товары) при нарушении ими (представителями) таможенных правил при перемещении товаров собственника (в свою очередь вину этих представителей - юридических лиц можно сконструировать через вину их представителей - физических лиц). С другой стороны, возможны и абсолютно противоположные рассуждения: вина юридического лица за действия своих представителей (юридических лиц, являющихся таможенными брокерами или декларантами) отсутствует, поскольку в гражданских правоотношениях (а именно они имеют место между представителем и представляемым: договоры об оказании услуг таможенного брокера, поручения, комиссии, агентирования или иных услуг и пр.) действует презумпция добросовестности участников гражданского оборота (п.3 ст.10 Гражданского кодекса РФ). Указанное обстоятельство может быть использовано для уклонения от ответственности за нарушение таможенных правил вследствие использования фактора множественности субъектного состава (как с российской, так и с зарубежной стороны) при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации.

Таким образом, представляется весьма затруднительным привлечение к административной ответственности за нарушения таможенных правил, если рассматривать вину юридических лиц в субъективном аспекте (путем конструирования вины юридического лица через вину представителей этого юридического лица). Более того, при презумпции невиновности (когда бремя доказывания вины лица, совершившего противоправное деяние, возложено на уполномоченный государственный орган) привлечение к ответственности за совершение таможенного правонарушения, как было показано, при вине в субъективном понимании фактически невозможно.

Конституционный Суд РФ о вине юридических лиц

Отметим, что Конституционный Суд РФ неоднократно признавал те или иные административные правонарушения, совершаемые юридическими лицами, виновными деяниями (см., например, постановление от 17 декабря 1996 г. (виновность налогового правонарушения), определение от 4 марта 1999 г. N 50-О (виновность валютного правонарушения), определение от 21 декабря 2000 г. N 244-О (виновность нарушения законодательства о применении ККМ)*(10)).

Вместе с тем до последнего времени (до принятия Постановления N 7-П) Конституционный Суд РФ только в определении от 21 декабря 2000 г. N 244-О установил вину организации, привлекаемой к административной ответственности.

Вина юридического лица, нарушившего законодательство о контрольно-кассовых машинах, была сконструирована через вину физических лиц (работников этой организации), т.е. в субъективном аспекте. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в п.4 мотивировочной части определения от 21 декабря 2000 г. N 244-О, вина организации при нарушении законодательства о контрольно-кассовых машинах проявляется в виновном действии (бездействии) соответствующих лиц, действующих от имени организации, и заключается в необеспечении выполнения правил физическими лицами (конкретными работниками), действующими от имени организации.

В настоящее время можно сказать, что Конституционный Суд РФ внес значительный вклад в разработку такой правовой категории, как вина юридического лица, сформировав правовые позиции, изложенные в Постановлении N 7-П о проверке конституционности положений Таможенного кодекса РФ.

Во-первых, Конституционный Суд РФ установил определение вины юридического лица через доказательство от противного - через доказывание невиновности лица, нарушившего таможенные правила. О невиновности лица, совершившего противоправное деяние, свидетельствует совокупность двух фактов: 1) нарушение таможенных правил со стороны юридического лица было вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми для этого лица препятствиями, находящимися вне его контроля; 2) лицо, нарушившее таможенные правила, действовало с той степенью заботливости и осмотрительности, какая требовалась от него в целях надлежащего исполнения таможенных обязанностей, и со стороны юридического лица к этому были приняты все меры.

Таким образом, Конституционный Суд РФ определил вину юридического лица при нарушении таможенных правил в объективном аспекте (без использования конструкции вины представителей этой организации).

Указанные правовые позиции Конституционного Суда РФ позволяют сделать интересные выводы.

Во-первых, при определении обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии вины нарушителя и освобождающих его от ответственности за нарушение таможенных правил, Конституционный Суд РФ использовал определение обстоятельств вне контроля как гражданско-правовое основание освобождения от ответственности за неисполнение обязательств по международному договору купли-продажи, указанных в Венской конвенции 1980 г., являющейся частью правовой системы Российской Федерации (п.1.1 Постановления N 7-П). Рассуждая дальше, можно заключить, что гражданско-правовая ответственность юридических лиц, установленная ст.401 ГК РФ, в отношении субъектов предпринимательской деятельности на самом деле является виновной, если понимать обстоятельства, указанные в п.1 ст.401 ГК РФ и свидетельствующие о невиновности лица именно как обстоятельства вне контроля, толкуемые в Венской конвенции 1980 г.

В пользу такого подхода (формулирования в Гражданском кодексе РФ вины юридических лиц в объективном аспекте) свидетельствует презумпция виновности за неисполнение гражданско-правового обязательства (п.2 ст.401 ГК РФ).

Во-вторых, Конституционный Суд РФ указал на связь между выполнением публичноправовых обязанностей в таможенном деле и частно-правовыми отношениями, возникающими в процессе исполнения внешнеэкономического договора.

Так, Конституционный Суд РФ указал, что публично-правовые таможенные отношения, возникающие в связи с перемещением через таможенную границу товаров, непосредственно связаны с имущественными отношениями с участием как зарубежных, так и российских контрагентов, на которых возложено и обеспечение соблюдения таможенных требований. При этом исполнение публично-правовых по своему характеру таможенных обязанностей во многом зависит от исполнения имущественных обязательств соответствующих контрагентов.

Предоставленное субъекту таможенных правоотношений правомочие доказывать свою невиновность корреспондирует его возможности принимать меры для обеспечения выполнения контрагентами имеющихся перед ним обязательств. Это позволяет указанному субъекту не утратить возможность для исполнения своих публичноправовых (таможенных) обязанностей, которое не должно обеспечиваться в меньшей степени, чем выполнение обязательств в имущественных отношениях: на нем лежит забота о выборе контрагента и обеспечении выполнения последним принятых обязательств любыми законными способами; он отвечает за неисполнение публичных обязанностей, связанных в том числе с действиями (бездействием) контрагентов.

Это однако не исключает того, что в дальнейшем имущественные права привлеченного к ответственности субъекта таможенных отношений могут быть восстановлены путем предъявления иска контрагенту, действия (бездействие) которого повлекли наложение взыскания (п.1.1 Постановления N 7-П).

Из указанных выводов вытекает толкование понятия обстоятельств вне контроля, наличие которых, как показано ранее, освобождает от ответственности за нарушение таможенных правил. Российский контрагент обязан принять меры для исполнения обязательств своим иностранным контрагентом и соответственно собственного исполнения таможенных обязанностей (выбрать аккредитивную форму оплаты, прочие условия в договоре, обеспечивающие выполнение им таможенных обязанностей, в том числе своевременное зачисление валютной выручки и пр.). Если российское юридическое лицо этого не сделало, то оно не освобождается от ответственности за нарушение таможенных правил, поскольку неисполнение обязательств иностранным контрагентом (повлекшее неисполнение таможенных обязанностей российской стороной) не является обстоятельством вне контроля, так как российская сторона могла предусмотреть в контракте меры, обеспечивающие выполнение ею таможенных обязанностей (предоплата или аккредитив и т.д.).

Процессуальное основание административной ответственности

В отношении процессуального основания административной ответственности необходимо отметить правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в Постановлении N 7-П, о распределении бремени доказывания в процессе привлечения к административной ответственности.

Конституционный Суд РФ указал, что применительно к сфере уголовной ответственности Конституция РФ закрепляет в ст.49 презумпцию невиновности, т.е. возлагает обязанность по доказыванию вины в совершении противоправного деяния на соответствующие государственные органы. В процессе правового регулирования других видов юридической ответственности законодатель вправе решать вопрос о распределении бремени доказывания вины иным образом, учитывая при этом особенности соответствующих отношений и их субъектов (в частности, предприятий, учреждений, организаций и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица), а также требования неотвратимости ответственности и интересы защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч.2 ст.15; ч.3 ст.55 Конституции РФ).

Решая вопрос о распределении бремени доказывания вины, законодатель вправе - если конкретный состав таможенного правонарушения не требует иного - освободить от него органы государственной власти при обеспечении возможности для самих субъектов правонарушения подтверждать свою невиновность. По смыслу оспариваемых положений Таможенного кодекса РФ предприятия, учреждения и организации, а также лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, не могут быть лишены возможности доказать, что нарушение таможенных правил вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми для данных субъектов таможенных отношений препятствиями, находящимися вне их контроля, при том что они действовали с той степенью заботливости и осмотрительности, какая требовалась в целях надлежащего исполнения таможенных обязанностей, и что с их стороны к этому были приняты все меры.

Такое регулирование, касающееся содержания и бремени доказывания вины субъектов отношений, связанных с международным обменом товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятельности, содержится и в ряде международно-правовых актов, признанных Российской Федерацией и являющихся, согласно ч.4 ст.15 Конституции РФ, составной частью ее правовой системы. Так, Конвенцией ООН от 11 апреля 1980 г. "О договорах международной купли-продажи товаров" предусмотрено, что "сторона не несет ответственности за неисполнение любого из своих обязательств, если докажет, что оно было вызвано препятствием вне ее контроля и что от нее нельзя было разумно ожидать принятия этого препятствия в расчет при заключении договора либо избежания или преодоления этого препятствия или его последствий" (п.1 ст.79).

Ряд других международно-правовых актов также допускает претерпевание лицом, виновность которого не должна доказываться государственными органами, неблагоприятных последствий нарушения таможенных правил, если при этом ему предоставляется возможность доказать свою невиновность (ст.16 Конвенции об унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, от 12 октября 1929 г.; ст.11 Конвенции о договоре международной дорожной перевозки грузов от 19 мая 1956 г.; стандарты 5.2 и 5.3 приложения к Конвенции по облегчению международного морского судоходства от 9 апреля 1965 г.). Возможность освобождения органов государственной власти от обязанности доказывать вину субъекта, нарушившего таможенные правила, предусмотрена, кроме того, стандартным правилом 25 приложения "Н" к не ратифицированной Российской Федерацией Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур 1973 г. (в редакции Протокола о ее изменении от 26 июня 1999 г.), что отражает тенденции и содержание соответствующего законодательного регулирования во многих странах (п.1.1 Постановления N 7-П)*(11).

На основании изложенного, по мнению автора, можно сделать следующий вывод: различие в презюмировании (презумпция невиновности - в налоговых правонарушениях и презумпция виновности - в таможенных правонарушениях) вытекает из различного подхода к вине юридического лица (соответственно субъективный и объективный подходы)*(12).

Заключение

На основании проведенного исследования можно сделать вывод о том, что необходимо (причем на законодательном уровне) унифицировать подходы к вине юридического лица (взяв за основу объективный подход), поскольку природа административной ответственности едина независимо от сфер, в которых она применяется. При этом в унификации в первую очередь нуждается именно субъективное основание публичноправовой ответственности юридических лиц. Это объясняется также тем, что правовые подходы Конституционного Суда РФ и законодателя к вине юридических лиц разделились (субъективная - для налоговых правонарушений и нарушений законодательства о применении контрольно-кассовых машин, объективная - для таможенных правонарушений). При этом для вопросов унификации субъективной стороны не имеет значения распределение бремени доказывания, поскольку это относится к процессуальному основанию административной ответственности.

В то же время необходимо отметить, что, хотя Налоговый кодекс РФ (п.4 ст.110) определяет вину юридического лица через субъективный подход, правоприменительная практика арбитражных судов толкует вину юридического лица через подход объективный. Это следует из разъяснения подп.1 п.1 ст.111 НК РФ*(13), приводимого председателем судебного состава Федерального арбитражного суда Московского округа Э.Н. Нагорной: "законодатель, называя вину организации одним из условий привлечения ее к ответственности, установил в качестве вины не психическое отношение ее работников к совершению правонарушения, а то обстоятельство, что нарушение произошло из-за неправомерных действий самой организации"*(14). При этом Э.Н. Нагорная приводит соответствующие примеры из судебной практики.

Указанная арбитражная практика является дополнительным аргументом в пользу законодательного закрепления унифицированного понимания вины юридического лица на базе объективного подхода. Более того, единообразное понимание вины юридического лица при нарушении им норм публичного права позволит применять (с учетом, естественно, законодательного закрепления) к юридическим лицам уголовную ответственность - вид публично-правовой ответственности, ранее в России к данным субъектам не применявшийся.

В результате, с одной стороны, удастся ввести уголовную ответственность юридических лиц в правовую систему Российской Федерации, что позволит внедрить новые элементы защиты государства и гражданского общества в сфере недобросовестной конкуренции, охраны окружающей среды и пр.; с другой стороны, можно будет добиться соблюдения всех принципов юридической ответственности (в том числе объективности наказания, целесообразности и гуманизма, справедливости) и соответственно сближения между уголовным и административным процессом, характерного для прогрессивных правовых систем.

Д.И. Черкаев,

кандидат юрид. наук

"Законодательство", N 11, ноябрь 2001 г.