Система правового регулирования организации перевозки в прямом смешанном сообщении

СИСТЕМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ПЕРЕВОЗКИ В ПРЯМОМ СМЕШАННОМ СООБЩЕНИИ

О. В. КАРПЕЕВ

Карпеев Олег Владимирович, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Ульяновского государственного университета.

В статье рассматривается современная система правового регулирования организации перевозки в прямом смешанном сообщении. Автор приходит к выводу, что регулирование носит фрагментарный, частный характер, имеет существенные пробелы. Систему в целом можно охарактеризовать как не соответствующую предъявляемым требованиям ни по структурному, ни по функциональному критерию. Вносятся предложения по совершенствованию нормативного регулирования.

Ключевые слова: система правового регулирования, перевозка в прямом смешанном сообщении, правовое регулирование перевозки, организация перевозки и перевалки, узловое соглашение.

System of legal regulation of organization of transportation in the direct mixed connection O. V. Karpeev

The article considers the contemporary system of legal regulation of organization of transportation in the direct mixed connection. The author makes a conclusion that the regulation is of fragmentary private character and has material lacunas. The system as a whole can be characterized as corresponding to the placed requirements neither by a structural nor by a functional criterion. The author makes proposals with regard to improvement of the normative regulation.

Key words: system of legal regulation, transportation in the direct mixed connection, legal regulation of transportation, organization of transportation and shiftment, node agreement.

Рассмотрение организации перевозки в прямом смешанном сообщении как вида деятельности <1>, а правового регулирования данного вида деятельности как системы позволяет выделить ее элементы-уровни: 1) федеральное законодательство; 2) подзаконный нормативный акт - Правила перевозки грузов в прямом смешанном железнодорожно-водном сообщении <2> от 17 - 24 апреля 1956 г. (далее - Правила 1956 г.); 3) узловые соглашения. -------------------------------- <1> Карпеев О. В. Организация перевозки в прямом смешанном сообщении как вид деятельности // Юридический мир. 2013. N 2. С. 48 - 53. <2> Правила перевозок грузов в прямом смешанном железнодорожно-водном сообщении. 3-е изд., испр. и доп. (по состоянию на 1 сентября 1984 г.) с изм., внесенным Определением Верховного Суда РФ от 30.11.2000 N КАС00-467 // СПС "КонсультантПлюс".

Рассмотрим данные элементы с целью уточнения их функций по правовому регулированию деятельности, которая, в свою очередь, имеет свою структуру и включает в себя "цель, средство, результат и сам процесс деятельности" <3>. -------------------------------- <3> Юдин Э. Г. Методология науки. Системность. Деятельность. М.: Эдиториал УРСС, 1997. С. 247.

При рассмотрении первого элемента обращает на себя внимание существенный пробел, обусловленный отсутствием ФЗ "О прямых смешанных (комбинированных) перевозках", принятие которого предусматривается ст. 788 ГК РФ. В связи с отсутствием данного нормативного акта вопросы взаимодействия между организациями различных видов транспорта при перевозке в прямом смешанном сообщении практически всеми авторами раскрываются в контексте ст. 799 ГК РФ. Статья 799 ГК РФ предусматривает возможность заключения договоров об организации работы по обеспечению перевозок грузов (в том числе узлового соглашения), хотя и не содержит упоминаний о перевозке в прямом смешанном сообщении. Отдельные вопросы организации перевозки в прямом смешанном сообщении регламентируются главой V УЖТ РФ, главой XIV КВВТ РФ. Цель деятельности по организации перевозки в прямом смешанном сообщении на уровне федерального законодательства в ст. 788 ГК РФ определяется как установление порядка взаимоотношений транспортных организаций. Средство, с помощью которого осуществляется установление этого порядка, - соглашения предприятий соответствующих видов транспорта - также зафиксировано в ст. 788 ГК РФ, а конкретные виды соглашений указываются в ст. 799 ГК РФ. Также в качестве средства указываются подзаконные нормативные акты - правила перевозок в прямом смешанном сообщении, упоминаемые в ст. 104 КВВТ РФ и ст. 66 УЖТ РФ. Результат, который можно рассматривать как организованность, упорядоченность отношений субъектов деятельности, нормативно не зафиксирован, однако предусматриваются негативные последствия его отсутствия - наличие штрафных санкций (п. 3, 5, 6 ст. 114 КВВТ РФ и ст. 78 УЖТ РФ). Процесс деятельности по организации перевозки в прямом смешанном сообщении на уровне федерального законодательства не регламентирован, содержатся многочисленные отсылки к соглашениям сторон (ст. 104 КВВТ РФ и ст. 66 УЖТ РФ) и подзаконным нормативным актам - правилам перевозки в прямом смешанном сообщении. Эти правила должны быть разработаны федеральными органами исполнительной власти в сфере транспорта (ст. 104 КВВТ РФ) или совместно федеральными органами исполнительной власти в области соответствующих видов транспорта (ст. 66 УЖТ РФ). Логика законодателя, относящего вопросы организации взаимодействия транспортных предприятий по перевозке в прямом смешанном сообщении к ведению федеральных органов исполнительной власти, не совсем понятна, так как отдельные вопросы, регламентирующие такое взаимодействие, подлежат урегулированию непосредственно в федеральных законах. Указания на субъектный состав участников деятельности по организации перевозки в прямом смешанном сообщении содержатся в ст. 788 ГК РФ - это сами "организации соответствующих видов транспорта". Вместе с тем обращает на себя внимание участие в деятельности по организации перевозки в прямом смешанном сообщении административных органов. В частности, ст. 67 УЖТ РФ указывает, что пункты прямого смешанного сообщения определяются федеральными органами исполнительной власти в области транспорта. Почти дословно повторяет ее ст. 105 КВВТ РФ. В настоящее время таким органом является Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор), являющееся структурным подразделением Министерства транспорта Российской Федерации. Данное федеральное агентство в рамках своей компетенции, предусмотренной пп. 5.3.7 Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 397 <4>, определяет совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти морские и речные порты, автомобильные станции и аэропорты, участвующие в смешанном сообщении <5>. -------------------------------- <4> Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 397 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта" (в ред. от 17.10.2011) // Собрание законодательства РФ. 09.08.2004. N 32. Ст. 3344. <5> См., напр.: Приказ Росжелдора от 23.06.2010 N 250 "О внесении ООО "Восточная Стивидорная Компания" в алфавитный список речных и морских портов и пунктов, включенных в прямое смешанное железнодорожно-водное сообщение, а также пунктов перевалки грузов с железных дорог на водные пути и обратно Тарифного руководства N 4" // СПС "КонсультантПлюс".

Полагаем, участие административных органов при определении пунктов, включенных в прямое смешанное сообщение, входит в противоречие с принципом свободы договора, закрепленным в ст. 421 ГК РФ, не соответствует принципам рыночной экономики, не способствует повышению эффективности перевозок, как указывает Г. А. Левиков, "либерализация транспортного сектора полезна для смешанных перевозок" <6>. -------------------------------- <6> Левиков Г. А. О координации деятельности основных участников перевозок грузов в смешанном сообщении // Бюллетень транспортной информации. 1999. N 1. С. 5.

Исследователи экономического аспекта перевозки в прямом смешанном сообщении отмечают, что преимущества такой перевозки в полной мере достигаются и наиболее ярко выявляются при обслуживании массовых и стабильных потоков. Только при этих условиях происходит снижение стоимости и повышение качества перевозки <7>. В свою очередь В. В. Тюпа отмечает, что функционирование транспортного сектора в рыночной экономике характеризуется отсутствием "стабильно прогнозируемых грузопотоков" <8>. -------------------------------- <7> См.: Вензик Н. Г. Управление смешанными перевозками грузов: Дис. ... к. э.н.: 08.00.05. М., 1997. С. 47; Уксусов С. А. Прогрессивные технологии управления перевозками грузов в смешанном сообщении: Дис. ... к. э.н.: 08.00.05. СПб., 1999. С. 27. <8> Тюпа В. В. Договор перевозки в прямом смешанном сообщении: теоретический и практический аспекты: Дис. ... к. ю.н.: 12.00.03. М., 2011. С. 112.

Представляется, что в зависимости от складывающейся ситуации на рынке перевозок транспортным организациям должна быть предоставлена возможность оперативно и самостоятельно принимать меры к организации прямого смешанного сообщения, в том числе определять пункты в соответствующих соглашениях об организации прямого смешанного сообщения, самостоятельно восполнять пробелы и недостатки нормативного регулирования. Вторым элементом рассматриваемой системы являются Правила 1956 г. Ограниченность сферы применения данного нормативного акта напрямую следует из его названия - он регулирует взаимодействие только железнодорожного перевозчика с морским и внутренним водным транспортом. Цель деятельности по организации перевозки в прямом смешанном сообщении напрямую усматривается из названия Правил 1956 г., но в тексте документа не выделяется, что, впрочем, не требуется для подзаконного нормативного акта. Средство, с помощью которого осуществляется правовое регулирование организации деятельности, указывается в § 39 - узловые соглашения. Кроме того, сами Правила 1956 г. являются средством правового регулирования деятельности транспортных организаций, участвующих в прямом смешанном сообщении. Результат организации деятельности в Правилах 1956 г. не фиксируется, но предусматриваются санкции за отсутствие организованности взаимодействия субъектов - § 106 - 109. В связи с тем что Правила 1956 г. являются средством правового регулирования взаимоотношений транспортных организаций, данный вопрос регулируется ими достаточно подробно, в то же время процесс деятельности самих транспортных организаций, осуществляющих перевозку в прямом смешанном сообщении, по установлению взаимодействия между собой регламентирован крайне скупо. Очевидно, это связано с тем, что Правила 1956 г. являлись средством правовой регламентации выполнения плановых заданий по перевозке и перевалке. Субъектный состав деятельности по организации взаимодействия предприятии транспорта, упоминаемый в Правилах 1956 г., соответствует своему времени - "железная дорога, порт, пристань, пароходство" и применительно к реалиям сегодняшнего дня требует дополнительного толкования с учетом происшедших структурных изменений на транспорте, акционирования пароходств, современного понимания термина "порт", закрепленного в действующем законодательстве, реформы железнодорожного транспорта. Обращает на себя внимание тот факт, что Правила 1956 г. обладают многими схожими чертами с дореволюционными соглашениями о прямом смешанном сообщении <9>. По сути дела, они являются соглашением между министерствами, осуществляющими управление транспортными предприятиями, оформленным в духе своего времени, - в виде межведомственного нормативного акта. Именно как соглашение рассматривали Правила 1956 г. некоторые авторы советского периода, в частности М. А. Тарасов <10> и А. А. Соболев <11>. -------------------------------- <9> Карпеев О. В. Соглашения об организации прямых смешанных сообщений конца XIX в. в России (на примере южного направления) // История государства и права. 2012. N 6. С. 24 - 30. <10> Тарасов М. А. Договор перевозки. Ростов н/Д: Издательство Ростовского университета, 1965. С. 248. <11> Соболев А. А. Правоотношения участников процесса транспорта народно-хозяйственных грузов в прямом смешанном сообщении: Автореф. дис. ... к. ю.н.: 12.712. М., 1971. С. 7.

За длительный период своего действия данный документ неоднократно критиковался, на сегодняшний день практически всеми авторами признается, что этот подзаконный межведомственный нормативный акт более чем полувековой давности совершенно не отвечает современным требованиям, в связи с чем отдельные его нормы не применяются. Третьим элементом являются нормы узлового соглашения. Однако узловое соглашение осуществляет правовое регулирование исключительно в пунктах перевалки груза, не затрагивая иных аспектов взаимоотношений перевозчиков <12>. -------------------------------- <12> Карпеев О. В. Узловое соглашение на современном этапе развития правового регулирования организации перевозки в прямом смешанном сообщении // Юридический мир. 2012. N 7. С. 31 - 34; Карпеев О. В. Предмет узлового соглашения как гражданско-правового договора // Юридический мир. 2012. N 8. С. 38 - 40.

Предпринятый краткий обзор существующей системы правового регулирования организации перевозки в прямом смешанном сообщении позволяет охарактеризовать ее как внутренне не согласованную. Регулирование носит фрагментарный, частный, несистемный характер, имеет существенные пробелы. Это приводит к тому, например, что применение установленной в федеральном законе ответственности за нарушение нормы перевалки (ст. 78 УЖТ РФ) сопровождается указанием на то, что порядок установления такой нормы перевалки устанавливается подзаконным нормативным актом (ст. 77 УЖТ РФ); в то же время Правила 1956 г. не содержат никаких указаний относительно порядка установления нормы перевалки и даже не упоминают о необходимости установления норм перевалки при перечислении условий узлового соглашения. Таким образом, действенность правила, установленного федеральным законодательством, существенно снижается. Кроме того, вызывает недоумение необходимость регламентации объединения и упорядочения деятельности самостоятельных хозяйствующих субъектов (транспортных предприятий), принимающих участие в перевозке в прямом смешанном сообщении, особым подзаконным нормативным актом, полагаем, что стороны сами самостоятельно могут определить порядок своего взаимодействия. Думается, указание на необходимость разработки правил перевозки в прямом смешанном сообщении федеральными органами исполнительной власти является, скорее всего, отражением традиционного представления об уровне нормативного акта, которым должны регулироваться эти отношения. Очевидно, что рассмотренная система правового регулирования организации перевозки в прямом смешанном сообщении в ее сегодняшнем состоянии в целом не способствует эффективному решению задач по объединению и упорядочению деятельности разнородных транспортных организаций. Данная система не позволяет осуществлять последовательное комплексное решение возникающих проблем в оптимальных временных диапазонах и не способствует достижению интегративного свойства системы, что ставит задачу разработки предложений по ее усовершенствованию. И. В. Цветков справедливо отмечает, что современная рыночная экономика относится к самоорганизующимся системам, к которым обычные методы внешнего линейного управления, в том числе и правового, неприменимы, поскольку это вызывает возникновение в управляемой системе процессов, противодействующих внешнему управляющему воздействию <13>. -------------------------------- <13> Цветков И. В. Договорная дисциплина в предпринимательской деятельности: Дис. ... д. ю.н.: 12.00.03. М., 2006. С. 19.

В свою очередь С. Ю. Филиппова указывает, что "право предоставляет субъектам правовые средства для организации правовых целей, ибо только в организованном состоянии правовые цели направляют согласованную деятельность субъектов" <14>. С ней соглашается и О. С. Юренкова, которая отмечает самостоятельные, отличные от закона, возможности правового регулирования деятельности субъектов, которые имеются у организационного правоотношения: "К организационным возможностям правовых норм здесь присоединяется... самоорганизационная деятельность самих субъектов" <15>. -------------------------------- <14> Филиппова С. Ю. Частноправовые средства организации и достижения правовых целей. М., 2011. С. 78. <15> Юренкова О. С. Самоорганизационные начала в гражданском праве // Гражданское право. 2012. N 4. С. 22 - 24.

Как отмечает В. В. Шишкин, идеи синергетики весьма перспективны "для повышения эффективности правового регулирования", кроме того, они позволяют "минимизировать затраты ограниченных юридических средств и способов" <16>. -------------------------------- <16> Шишкин В. В. Синергетический подход в теории права: Автореф. дис. ... к. ю.н. Н. Новгород, 2007. С. 2.

По мнению В. Р. Шарифуллина, "договор является основным средством претворения юридического дозволения в жизнь. Прочие дозволения, как правило, не снабжены механизмом реализации..." в этом случае, по его мнению, индивидуально-правовое регулирование осуществляется "...в форме индивидуально-договорного правового регулирования" <17>. -------------------------------- <17> Шарифуллин В. Р. Уровни правового регулирования // Актуальные проблемы частноправового регулирования: Материалы V научной конференции молодых ученых (г. Самара, 22 - 23 апреля 2005 г.) / Отв. ред. Л. М. Минкина, Ю. С. Поваров, В. Д. Рузанова. Самара: Универс-групп, 2005. С. 101.

Полагаем, с мнением вышеупомянутых авторов следует согласиться, в связи с чем предлагаем правовое регулирование организации перевозки в прямом смешанном сообщении осуществить с применением системы, состоящей из двух элементов: федерального законодательства и соглашений об организации прямого смешанного сообщения между транспортными организациями. Такой подход будет соответствовать методу гражданско-правового регулирования, по мнению О. Н. Максимовича, "саморегулирование можно рассматривать как одно из важнейших свойств гражданско-правового метода" <18>, при этом под саморегулированием понимается возможность субъектов права на локальном уровне принимать решения о своей деятельности. -------------------------------- <18> Максимович О. Н. Саморегулирование в гражданском праве России // Актуальные проблемы частноправового регулирования: Материалы Международной VII научной конференции молодых ученых (г. Самара, 27 - 28 апреля 2007 г.) / Отв. ред. Ю. С. Поваров, Н. П. Кабытов. Самара: Универс-групп, 2007. С. 20.

В свою очередь, соглашения об организации прямого смешанного сообщения между транспортными организациями следует подразделить на соглашения о прямом смешанном сообщении и узловые соглашения и другие соглашения. Использование термина "соглашение о прямом смешанном сообщении" следует рекомендовать для исключения терминологического совпадения с созвучным, но несовпадающим договором, предусмотренным ст. 798 ГК РФ, - договором об организации перевозок. Цель организации перевозки в прямом смешанном сообщении, указанную в ст. 788 ГК РФ, следует сформулировать более четко, с учетом того, что перевозка в прямом смешанном сообщении является сложной деятельностью, в которой принимают участие не только перевозчики. Средства организации перевозки в прямом смешанном сообщении - соглашения о прямом смешанном сообщении и узловые соглашения должны быть сгруппированы в ст. 788 ГК РФ, так как именно в ней содержатся указания на порядок организации взаимодействия транспортных организаций в прямом смешанном сообщении. Необходимость отдельного упоминания о соглашениях о прямом смешанном сообщении и узловых соглашениях обусловлена разным субъектным составом и целевым назначением данных гражданско-правовых договоров. В ФЗ "О прямых смешанных (комбинированных) перевозках" следует нормативно зафиксировать это различие. Выводы. Существующая система правового регулирования организации перевозки в прямом смешанном сообщении ни по структурному ни по функциональному критерию не соответствует предъявляемым требованиям. Правовое регулирование организации перевозки в прямом смешанном сообщении предлагается осуществить с применением системы, состоящей из двух элементов: федерального законодательства и соглашений об организации прямого смешанного сообщения между транспортными организациями. Соглашения об организации прямого смешанного сообщения между транспортными организациями следует подразделить на соглашения о прямом смешанном сообщении; узловые соглашения; другие соглашения. Транспортным организациям должна быть предоставлена возможность оперативно и самостоятельно принимать меры к организации прямого смешанного сообщения. При разработке Федерального закона "О прямых смешанных (комбинированных) перевозках" необходимо отказаться от административного порядка определения пунктов прямого смешанного сообщения.

------------------------------------------------------------------

Название документа