Некоторые проблемы правового регулирования деятельности некоммерческих организаций нормативно-правовыми актами субъектов РФ и пути их преодоления

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫМИ АКТАМИ СУБЪЕКТОВ РФ И ПУТИ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ

О. А. КОЖЕВНИКОВ

Кожевников Олег Александрович - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии, начальник отдела правового обеспечения Комитета по юридической работе Администрации города Екатеринбурга.

Рассматривая соотношение норм федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций, и соответствующих законов субъектов Российской Федерации, важно обратить внимание на конституционные нормы, устанавливающие нормы, определяющие разграничение полномочий в правовом регулировании деятельности некоммерческих организаций между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ. Об этой проблеме в 2001 и 2002 гг. говорил и Президент Российской Федерации В. В. Путин: "Нашей ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти" <1>. -------------------------------- <1> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. N 71. 19.04.2002.

В соответствии с пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся "регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина". В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в аналогичной области, согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 72 Конституции РФ находится "защита прав и свобод человека и гражданина". Таким образом, регулирование реализации важнейших конституционных прав и свобод, к числу которых относится и право граждан на объединение, отнесено к исключительной компетенции федеральных органов. Поэтому законы и другие нормативные акты, принимаемые субъектами РФ, не могут ограничивать использование гражданами права на объединение, умалять права и виды государственной поддержки некоммерческих объединений, гарантированные Федеральными законами "О некоммерческих организациях", "Об общественных объединениях" и др., поскольку иначе будут противоречить федеральным законам. Однако законы и иные нормативные акты субъектов РФ, органов местного самоуправления могут устанавливать дополнительные меры защиты этих прав, расширять возможности деятельности общественных объединений, предоставлять им дополнительные льготы и предпринимать иные меры поддержки. Очевидно, что при такой модели разграничения полномочий наиболее коллизионными должны быть ситуации, когда субъекты Федерации пытаются своими законодательными актами восполнить пробелы в правовом регулировании на федеральном уровне. На примере правового регулирования процессов деятельности некоммерческих организаций субъектами РФ можно достаточно полно продемонстрировать основные трудности, с которыми сталкивается правовая практика в этом вопросе. В соответствии с действующей Конституцией РФ защита права на объединение принадлежит к сфере совместной компетенции. При этом в совместную компетенцию не входит установление норм о некоммерческих организациях, которые относятся к конституционному, гражданскому, гражданско-процессуальному, арбитражно-процессуальному законодательству (поскольку согласно подп. "о" ст. 71 Конституции РФ данное законодательство целиком находится в ведении Российской Федерации), а также тех норм законодательства, так или иначе связанных с деятельностью некоммерческих организаций, которые относятся к сфере исключительной компетенции субъектов Федерации. Ясно, что в такую правовую конструкцию изначально заложена возможность коллизий между Российской Федерацией и субъектами РФ в части защиты права на объединение в сфере совместного ведения, поскольку данное право одновременно относится к компетенции и Российской Федерации, и ее субъектов. Важно обратить внимание, что к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов наряду с защитой прав и свобод человека и гражданина Конституцией отнесены такие сферы общественной деятельности, как защита прав национальных меньшинств, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, защита исконной среды обитания традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей <2>. Нет сомнения, что среди целей деятельности некоммерческих организаций присутствуют и цели, находящиеся в совместном правовом регулировании РФ и ее субъектов. -------------------------------- <2> Так считает А. Епифанцева, и автор разделяет эту точку зрения. (См.: Епифанцева А. А. Правовое регулирование и правовое положение общественных объединений в Российской Федерации. М., 2000.) Во всех указанных сферах общественной жизни осуществляют свою деятельность общественные объединения (экологические, инвалидные, благотворительные, научные, образовательные, спортивные и иные). Поэтому, учитывая специфику разных регионов, на уровне субъектов Российской Федерации необходимо принимать законы и иные нормативные акты по этим важным вопросам. Таким образом, законотворческая деятельность органов власти субъектов РФ в сфере регулирования деятельности общественных объединений является правомерной с позиции конституционных норм. Важно соблюдение правила, установленного пунктом 5 статьи 76 Конституции РФ о том, что такие законы и нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия действуют нормы федерального закона.

Законотворческая практика субъектов Федерации показывает, что регионы зачастую считают вполне достаточным руководствоваться положениями федерального законодательства о различных видах некоммерческих организаций в части, касающейся регламентации процессов создания и деятельности некоторых видов некоммерческих организаций, действующих в том или ином субъекте РФ. При этом региональные законы если и принимаются, то они, как правило, лишь дублируют положения федерального закона. Проблемы возникают главным образом тогда, когда законодательные органы субъектов Российской Федерации начинают самостоятельно действовать в сфере совместной компетенции, принимая законы, опережающие федеральное законодательство по объему правового регулирования. Применительно к правовой регуляции некоммерческих организаций конфликтность действующей модели разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения усугубляется еще и тем обстоятельством, что законы о некоммерческих организациях носят комплексный характер и включают в себя нормы законодательства, относящегося к исключительной компетенции Российской Федерации. Если проанализировать под этим углом зрения как базовый закон для всех некоммерческих организаций - Федеральный закон "О некоммерческих организациях", так и законы, регламентирующие создание и деятельность отдельных видов некоммерческих организаций, в том числе и общественных объединений, то окажется, что большую часть этих правовых актов составляют нормы гражданского права, регламентирующие процессы создания и деятельности некоммерческих организаций как юридических лиц. Трудности, с которыми сталкиваются законодательные органы субъектов Российской Федерации при выделении сфер правового регулирования, относящихся к совместному ведению, хорошо видны на примере регионального законодательства о профессиональных союзах. Как следует из смысла соответствующих конституционно-правовых положений, региональные законы о профсоюзах могут конкретизировать (а именно развивать в плане дополнительной защиты прав профессиональных союзов и гарантий их реализации) лишь нормы, относящиеся к сфере трудового права. Нормы же, относящиеся к гражданскому законодательству и определяющие правовое положение профессионального союза как юридического лица в форме некоммерческой организации, не могут быть подвергнуты каким-либо изменениям и должны полностью соответствовать федеральным законам. Между тем анализ регионального законодательства о профессиональных союзах показывает, что законодательные органы субъектов Федерации не смогли корректно решить эту непростую задачу и в подавляющем большинстве случаев пошли по пути превышения своих полномочий. Так, например, ст. 8 Закона Свердловской области "О правах профессиональных союзов и гарантиях их деятельности в Свердловской области" устанавливает, что профессиональные союзы и их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации регистрируются в управлении юстиции Свердловской области в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Данная норма полностью противоречит нормам Федерального закона "О некоммерческих организациях" и ст. 8 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности". И это далеко не единичный пример несоответствия вышеуказанного Областного закона Свердловской области действующему федеральному законодательству. Превышение регионами своих полномочий в сфере совместного ведения в определенной мере можно объяснить нечеткостью и двусмысленностью конституционно-правовых конструкций, но законотворческая практика изобилует и примерами вполне сознательного выхода региональных органов власти за пределы своих конституционно очерченных полномочий. Достаточно сказать, что до недавнего времени законодательные органы субъектов Российской Федерации нередко просто игнорировали то обстоятельство, что регулирование процессов создания и деятельности некоммерческих организаций относится к сфере совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Такая установка на игнорирование положений ст. 72 Конституции РФ неизбежно приводила и продолжает приводить к противоречиям между федеральным и региональным законодательством. Показателен, в частности, п. 3 ст. 12 действующего Закона Свердловской области "О туризме и туристской деятельности в Свердловской области", который гласит: туристские клубы (секции) могут создаваться гражданами, организациями всех форм собственности. При этом в п. 1 вышеуказанной статьи имеется расшифровка понятия туристического клуба (секции) как общественного туристского объединения, деятельность которого направлена на организацию и содействие развитию самодеятельного туризма, защиту прав, интересов и формирование общественного мнения о деятельности самодеятельных туристов. Между тем ст. 6 Федерального закона "Об общественных объединениях" определяет, что учредителями общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором принимается устав общественного объединения, формируются его руководящие и контрольно-ревизионный органы. Таким образом, круг учредителей общественных объединений строго очерчен, в том числе и по формам собственности. Отмечая остроту данной проблемы, некоторые авторы предлагают отказаться от совместного законодательного регулирования Федерации и субъектов, четко разграничив сферы их исключительного законодательного регулирования. Логическим завершением этой идеи является вывод о том, что "нет необходимости в сохранении ст. 72 Конституции Российской Федерации" <3>. -------------------------------- <3> Игнатьева М. Н. Соотношение федерального и республиканского законодательства: теоретико-правовой анализ: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1999. С. 15.

Такой подход представляется неприемлемым. И дело не только в том, что здесь предполагается изменение действующей Конституции РФ (хотя очевидно, что осуществление в нынешних условиях крайне сложного и деликатного в политическом отношении процесса уже не приведет к острой дестабилизации системы федеративных отношений, как это еще могло быть лет 5 назад). Главное это то, что реализация подобной идеи неизбежно приведет к разрыву правового пространства на две плохо стыкуемые правовые системы. Задача же, напротив, состоит в формировании единого правового пространства, ядро которого должна составлять внутренне согласованная сфера совместной компетенции Российской Федерации и субъектов. Другие специалисты связывают возможность решения данной проблемы с более жестким очерчиванием тех правовых границ, в рамках которых регионы могут идти на опережение федерального законодательства. В частности, Т. Я. Хабриева отмечает, что "пределы опережающего регулирования актами субъектов Российской Федерации не могут толковаться излишне широко. Необходимо установить федеральным законом рамки его осуществления. Так, не должно осуществляться опережающее регулирование субъектов Российской Федерации в части, имеющей принципиальное, универсальное значение на всей территории страны" <4>. -------------------------------- <4> Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 63.

С таким подходом, безусловно, можно было бы согласиться, если бы ограничение опережающего регулирования субъектов сферой отношений, имеющих универсальное значение в масштабах страны, действительно могло бы быть осуществлено лишь путем изменения федерального закона. Однако любые попытки перейти от формулы, согласно которой опережающее правовое регулирование субъектов не должно быть "излишне широко", к какой-то работающей правовой конструкции, наталкиваются на необходимость перераспределения тех полномочий Российской Федерации и ее субъектов, которые закреплены в ст. 72 Конституции РФ, что опять же предполагает изменение Конституции. Несколько иначе подходит к этой проблеме Р. Абдулатипов в своей статье "Жить дружно всегда нужно. Но только как...". Говоря о наличии в Конституции "перегрузки объема совместных полномочий", он предлагает искать выход на пути использования правового потенциала Конституции РФ, поиска более полного правового смысла ее норм. Конечно, толкование норм Конституции РФ Конституционным судом РФ, наполняющее их новым правовым смыслом, более полно и гибко учитывающим современные социально-правовые реалии, - это широко используемый в мировой практике универсальный способ преодоления правовых коллизий, значение которого для современной России трудно переоценить. Очевидно, что с учетом крайней сложности изменения закрепленной в Конституции Российской Федерации модели федеративных отношений именно этот способ преодоления коллизий между федеральным и региональным законодательством в сфере совместной компетенции является единственно приемлемым. Однако проблема состоит в том, чтобы найти надлежащую концепцию правового толкования конституционной нормы, которая преодолела бы рассматриваемые противоречия в сфере совместной компетенции Федерации и субъектов. Подводя итоги можно с удовлетворением отметить, что в последнее время случаев противоречия регионального законодательства федеральному в части правового регулирования деятельности некоммерческих организаций становится все меньше. Одна из причин, повлиявших на улучшение ситуации, - применение в юридической практике указанных выше автором способов преодоления коллизий регионального и федерального законодательства, а также довольно успешная работа органов Министерства юстиции РФ и прокуратуры РФ по проведению экспертизы регионального законодательства на предмет его соответствия законодательству РФ.

Название документа