Государство, государственный орган, государственный заказчик - кто является стороной государственного контракта?

ГОСУДАРСТВО, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОРГАН, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗЧИК - КТО ЯВЛЯЕТСЯ СТОРОНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРАКТА?

И. В. КОЛЕСНИКОВ

Колесников Илья Вячеславович - аспирант Самарского муниципального университета Наяновой.

Сфера правового регулирования государственных закупок в настоящее время является одной из наиболее динамично развивающихся. С переходом от плановой экономики к экономике рыночной все большее и большее значение приобретает механизм обеспечения государственных нужд. 1 января 2006 года вступил в силу ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <1> (далее по тексту - ФЗ "О размещении заказов"), который, заменив собой большинство действовавших до него нормативно-правовых актов, в значительной степени обобщил практику осуществления государственных закупок, устранив ранее имевшиеся терминологические разночтения. Однако принятие ФЗ "О размещении заказов" не решило полностью ряд вопросов, к числу которых можно отнести вопрос о том, кто же выступает в государственном контракте стороной-заказчиком. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Российская газета. N 163. 28 июля 2005 г.

Определение формы участия государства в заключении и исполнении государственного контракта требует особого внимания при регламентации отношений по обеспечению государственных нужд, так как решение этой проблемы прямым образом влияет на обеспечение прав всех участников государственных закупок. Прежде всего необходимо исключить из числа субъектов, участвующих в заключении и исполнении государственного контракта, юридические лица, основанные на государственной собственности. Определение государственного контракта, содержащееся в п. 1 ст. 9 ФЗ "О размещении заказов", прямо указывает на то, что государственный контракт заключается от имени соответствующего публично-правового образования. Из этого можно сделать вывод, что государственный контракт заключается именно в интересах государства как самостоятельного участника гражданского оборота, а имеющая широкое распространение практика заключения государственных контрактов организациями, основанными на государственной собственности (в особенности учреждениями), не отвечает требованиям закона. Учреждение, являясь самостоятельным юридическим лицом, действует от своего собственного имени и в своем интересе. В этом случае скорее следует согласиться с теми исследователями, которые рассматривают сам факт создания юридических лиц государством как один из способов удовлетворения государственных нужд <2>. Подтверждение этого можно найти и в п. 1 ст. 120 Гражданского кодекса РФ, который прямо указывает на то, что собственник создает учреждение "для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера", тем самым опять-таки осуществляя деятельность по обеспечению общественных нужд. -------------------------------- <2> См. об этом: Ершова И. Казенное предприятие - коммерческая организация? // Хозяйство и право. 2001. N 7. С. 34.

Таким образом, государство непосредственно выступает стороной государственного контракта. Проблема непосредственного участия государства в гражданском обороте всегда являлась актуальной для различных правовых систем. Рассмотрение вопроса о том, какая форма участия государства в заключении и исполнении государственного контракта является оптимальной, необходимо начать с исторического анализа форм непосредственного участия государства в гражданско-правовых отношениях. История развития участия государства в гражданско-правовых отношениях в Древнем Риме связана прежде всего с отделением публично-правовой стороны государства от частноправовой и появлением понятия "казна" ("фиск") в качестве самостоятельного юридического лица частного права. Первоначально в римском праве не проводилось различия между государством как политическим сувереном и государством как самостоятельным субъектом имущественных прав и обязанностей. "Смешение это выражалось как в том, что государственная казна, т. н. aerarium populi Romani или aerarium Saturni, не составляла самостоятельного учреждения, была лишена самостоятельной организации, что одни и те же магистраты отправляли политические функции и вступали от имени государства в сделки с частными лицами (особенно цензоры), так и в том, что споры, возникающие из сделок, заключенных с государством, разрешались в порядке административном, не подлежали ведению общей гражданской юрисдикции" <3>. -------------------------------- <3> Baron. Institutionen. С. 166 и сл.; Karlowa. Romische Rechtsgeschichte. Т. II. С. 1 - 69. Ельяшевич. Юридическое лицо, его происхождение и функции в римском частном праве; Mitteis. Rom. Privatrecht. I. С. 339 - 416; Цит. по: Гримм Д. Д. Лекции по догме римского права (по пятому изданию: СПб., 1916). М.: Зерцало, 2003.

Д. Д. Гримм связывает появление казны с разделением провинций на императорские и сенатские. Он пишет, что в связи с разделением провинций на сенаторские и провинции Цезаря (императорские провинции) произошло раздвоение государственной казны: наряду с казной в предыдущем ее понимании, куда стали поступать доходы только из сенатских провинций, возникла, императорская казна, куда стекались доходы из императорских провинций и доменов. Первоначально не делали строгого различия между фиском и личной собственностью императора, и благодаря этому смешению сложилось правило, что споры частных лиц с фиском уже не должны разбираться административным порядком, а подлежат ведению гражданского суда. С течением времени фиск, в качестве государственной казны, совершенно поглотил собою aerarium Saturni, который превратился в городскую кассу Рима. С другой стороны, заведование государственным имуществом было отделено от заведования личным имуществом императора, другими словами, фиск получил самостоятельную организацию, стал особым учреждением в ряду других. Итак, в результате оказывается, что государство в качестве самостоятельного субъекта имущественных прав под именем фиска вполне обособилось от государства в смысле политического союза и что вместе с тем фиск был подчинен общим нормам гражданского права и процесса с сохранением за ним лишь некоторых привилегий. Другие исследователи связывают появление фиска в римском праве с появлением юридических фикций - юридических лиц и усилением роли гражданского права в регулировании общественных отношений. Исторически первой по времени появления среди юридических лиц римского права как таковых являлась группа юридических лиц, образованных на коллективной основе и составляющих политические организмы. "Считалось, что они (populus Romanus, municipia, coloniae) существуют изначально (как в случае populus Romanus, извечно рассматривавшегося в качестве субъекта права и потому наделенного собственной правоспособностью) либо возникают в связи со специальным мероприятием (например, в отношении колоний это был lex, на основании которого они учреждались)" <4>. В дальнейшем, как пишет С. А. Муромцев, "по мере развития гражданского права гражданские формы становились незаметно господствующим критерием во всей имущественно правовой области; гражданский иск казался удобным средством для защиты неприкосновенности всякого имущества, гражданская сделка - одинаково применимой для передачи всякого имущества из одних рук в другие. Отсюда начался замечательный исторический процесс, результат которого состоял в том, что вещи, которые состояли в общем обладании, продолжая оставаться в нем, были введены в строй гражданского права. Это произошло двумя путями: -------------------------------- <4> Санфилиппо Ч. Учебник римского частного права: Учебник / Под ред. Д. В. Дождева. М., 2002. С. 48.

- та часть общественного достояния, которая была предназначена для постоянного общего пользования (напр., дороги, реки), получила гражданскую защиту, но не была включена в гражданский оборот. Как скоро произошло это, гражданское право стало шире личного обладания, а это последнее по-прежнему совпадало с гражданским оборотом; - та часть общественного достояния, которая предназначалась для постоянной траты на общественные нужды и потому изменяла свой фактический состав (государственная казна), получила не только гражданскую защиту, но была включена в гражданский оборот, т. е. к ней применили гражданские сделки. Это произошло в связи с образованием нового понятия - фиктивного или юридического лица" <5>. -------------------------------- <5> Муромцев С. А. Гражданское право Древнего Рима. М.: Статут, 2003. Глава 22, разд. 3, § 258.

И. А. Покровский связывает выделение понятия "фиск" в римском праве с концентрацией доходов государства в одних руках. "На первых порах фиск рассматривается как личное имущество принцепса и вследствие этого подчиняется в принципе нормам обычного гражданского права. Правда, на императоре лежит публично-правовая обязанность употреблять фискальное имущество на государственные нужды, но эта обязанность не отзывается на гражданском положении принцепса: юридически он собственник и кредитор в такой же мере, как и все прочие personae privatae. Благодаря этому удовлетворялась указанная выше потребность в едином центре государственных средств и в сближении их в обороте с имуществами частных лиц. Правда, на месте измельчавшего единства populus Romanus теперь в качестве такого центра оказывается физическая личность принцепса, но ближайшая задача практической жизни и этим до известной степени разрешалась. По мере того как все источники государственных доходов концентрируются в фиске, указанное воззрение распространяется на всю область имущественных отношений государства" <6>. -------------------------------- <6> Покровский И. А. История римского права. М.: Статут, 2001. Глава 6, разд. 2, § 52.

Таким образом, под фиском, как пишет Н. С.Суворов, "с точки зрения римского права нужно понимать государство как хозяина государственного имущества <7>. Уже римское право знало понятие "фиск" как институт, необходимый для обеспечения государства в гражданско-правовых отношениях и интеграции государства в сферу частноправового регулирования. Именно как фиск государство выступало в гражданском обороте, удовлетворяя при этом все свои необходимые потребности и не теряя при этом своей сущности. -------------------------------- <7> Суворов Н. С. О юридических лицах по римскому праву. М.: Статут, 2000. Гл. III, разд. А.

Учения дореволюционных юристов продолжают традиции Древнего Рима в учениях о казне. Так, Д. И. Мейер пишет: "Нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство, совокупность граждан, по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, задается в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной" <8>. -------------------------------- <8> Мейер Д. И. Русское гражданское право (в 2 ч.). По исправленному и дополненному изд., 1902. Изд. 2, испр. М.: Статут, 2000. С. 155.

Подтверждает позицию о равноправии казны и иных субъектов гражданского права Н. Л. Дювернуа <9>. Гражданская правоспособность казны, говорит он, есть вполне обособленно личная, и пределы ее ясно обозначены в составе гражданских законов. Главные черты этой правоспособности выражены в следующих положениях. Казна и казенные установления способны владеть имуществом и ограждать владельческое состояние общими судебными средствами. Казна, дворцовые управления и удельное ведомство способны приобретать имущество общими способами в порядке, указанном уставами, учреждениями и положениями, применяемыми к разным ведомствам. Присутственные места и должностные лица являются органами цивильной деятельности казны в области договорного права на тех же общих юридических основаниях, какие указаны для частных лиц. Казна отвечает по искам о вознаграждении за вред и убытки, как и частные лица, причем по толкованию сената даже в пределах ответственности недобросовестного владельца. -------------------------------- <9> См.: Дювернуа Н. Л. Чтения по гражданскому праву. М.: Зерцало, 2004. Т. 1. § 36.

Г. Ф. Шершеневич, анализируя договор казенного подряда, говорит о том, что "договоры подряда с казною, как и все прочие договоры с нею, подчиняются общим правилам гражданского права, но, кроме того, закон в положении о казенных подрядах и поставках дает еще подробные специальные постановления. За небольшими исключениями, правила эти имеют характер инструкции административным учреждениям, а не норм права, а потому не подлежат нашему рассмотрению" <10>. -------------------------------- <10> Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. Т. 1 (изд. 1905 г.). М.: Статут, 2005. С. 534 - 535.

Таким образом, к становлению советского государства в отечественной науке было сформировано понятие казны как равноправного участника гражданского оборота и в частности стороны договоров казенного подряда и поставки. "Договор о подряде и поставке заключается или от имени государственной казны теми правительственными местами и лицами, коим это предоставлено, или от имени общественных учреждений органами их управления ввиду предоставленной каждому власти" <11>; "казенные подряды отдаются именем государственной казны правительственными местами и лицами, коим дано на сие право уставами, учреждениями их или особенными постановлениями, в пространстве оными определенном" <12>. -------------------------------- <11> Победоносцев К. П. Курс гражданского права. Часть третья: Договоры и обязательства. М., 2003. § 53. <12> Тютрюмов И. М. Правительствующего сената и комментариями русских юристов. Книга пятая. М., 2004. Гл. 1, отд. 2.

Институт фиска, заимствованный из римского права, успешно существовал в отечественном праве вплоть до Октябрьской революции. В советский период в связи с изменением правового статуса государственной собственности понятие казны было сведено к имуществу, которым государство распоряжается в процессе исполнения бюджета. Так, С. Н. Братусь пишет следующее: "В гражданских правоотношениях буржуазное государство, как казна, приравнивает себя к прочим субъектам гражданского права - физическим и юридическим лицам. Подчинение государства общим нормам гражданского права и общей подсудности возникло еще в добуржуазную эпоху, в период абсолютной монархии, но окончательно утвердилось в законодательстве и в судебной практике буржуазного общества. Этот процесс отделения имущественной стороны в деятельности государства от публично-правовой сферы протекал по-разному в различных странах <13>. Иначе должен быть решен вопрос о соотношении государства и государственного органа в советском праве. Решение этого вопроса тесно связано с решением вопроса о том, является ли советское государство юридическим лицом гражданского права. Советское государство может являться непосредственным носителем прав и обязанностей только по поводу государственного имущества, которым оно распоряжается в процессе исполнения бюджета. В этом своем смысле советское государство и есть казна" <14>. -------------------------------- <13> См. о развитии понятия казны и о положении казны в гражданском обороте работу Лазаревского Н. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905. С. 17 - 77. <14> Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве (понятие, виды, государственные юридические лица). М., 1947. С. 174 - 175.

Вторит ему и Я. А. Куник: "Основная часть государственного имущества находится в оперативном управлении государственных организаций - юридических лиц, которые от своего имени управляют этим имуществом. "Государство не отвечает по обязательствам государственных организаций, являющихся юридическими лицами, а эти организации не отвечают по обязательствам государства" (ст. 33 ГК). Государство в лице Союза ССР и союзных республик непосредственно обладает лишь частью государственного имущества, которая в данный момент не распределена между государственными организациями - юридическими лицами. Таким имуществом являются в основном денежные средства, проходящие по союзному или республиканскому бюджетам. Эти средства могут служить объектом взысканий по обязательствам Союза ССР или союзной республики, причем средства союзного бюджета не используются для погашения долгов союзной республики, и наоборот" <15>. -------------------------------- <15> Советское гражданское право / Под редакцией Я. А. Куника. М.: Юридическая литература, 1973. С. 42.

Отказывается от трактовки понятия "фиск" как частноправовой стороны государства и А. В. Венедиктов. Касаясь определения органа оперативного управления государственной собственностью, он пишет: "Ссылаясь на практику капиталистического оборота, допускающего возможность выступления одного хозяйствующего субъекта под правовой маской нескольких юридических лиц (так называемое одночленное товарищество - Einmannge-sellschaft, one man company), и на наличие обособленных от буржуазного фиска (казны) самостоятельных государственных юридических лиц в капиталистических странах, мы пытались найти и для буржуазного, и для советского права один и тот же источник подобного удвоения правосубъектности государства - "самый механизм товарного оборота, предпосылкой участия в котором является обладание гражданской правоспособностью". Это было одновременной данью и буржуазно-догматической трактовке советского юридического лица как абстрактного носителя гражданских прав и обязанностей, и "меновой концепции", искавшей источник советского права вообще и источник правосубъектности госпредприятий в частности не в диктатуре рабочего класса, а в механизме товарного хозяйства и в наличии частнохозяйственного сектора в СССР" <16>. -------------------------------- <16> Венедиктов А. В. Избранные труды по гражданскому праву. Т. 2. М., 2004. § 53.

Таким образом, в советское время по объективным историческим причинам произошел отказ от признания возможности непосредственного участия в частноправовых отношениях путем признания фиска самостоятельным субъектом права. Как будет видно в дальнейшем, последствия такого решения имеют место и до настоящего времени. При этом нельзя забывать о том, что отказ от идеи фиска вполне отвечал интересам правового регулирования в условиях Советского государства. В настоящее время советская традиция признания казной имущества или системы органов государственной власти, занимающихся управлением таким имуществом, по-прежнему имеет место. Проблема отсутствия казны как частноправовой стороны государства неоднократно поднималась в исследованиях современных авторов. Наиболее точно, по нашему мнению, сложившуюся ситуацию описывает А. Иванов. "В России казна как субъект права, как частноправовая сторона государства отсутствует, несмотря на то что данный термин широко используется в законодательстве и доктрине. Однако такое использование касается в основном публичного права. Казна понимается прежде всего как система государственных органов, осуществляющих сбор и распределение бюджетных средств, причем основное внимание уделяется в ней не столько организационно-имущественному механизму, сколько контрольно-надзорному. В частности, должностных лиц казначейства волнуют, скорее всего, административные рычаги, а не изъятие всех бюджетных операций из рук банков и иных субъектов частного права. Казначейство (и прежде всего федеральное) не выступает как универсальный субъект права, представляющий государство в имущественных отношениях. Это система управления лишь частью доходов и расходов государства.

* * *

Наиболее опасным последствием отсутствия в России казны как субъекта права является угроза смешения публичной власти государства и частноправовых отношений, в результате чего последние могут подвергнуться искажениям, препятствующим их нормальному развитию. Там, где должны господствовать рыночные механизмы, появляется "государственный кулак", имеющиеся проблемы загоняются внутрь, чтобы выйти на поверхность в самых уродливых и болезненных формах" <17>. -------------------------------- <17> Государство как субъект гражданского права // Кодекс-Info. 2002. N 1-2. С. 18 - 20.

Помимо отсутствия четкого законодательного определения термина "казна" и регулирования ее прав и обязанностей, существует и следующая проблема практического характера. По мнению современных исследователей, казной публично-правового образования являются только его бюджетные средства, так как имущество соответствующего публично-правового образования закреплено за его органами <18>. -------------------------------- <18> Подробнее об этом см.: Блинов М. Бюджетный кодекс РФ и практика // Хозяйство и право. 1999. N 6. Стр. 97; Усков О. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. N 9. Стр. 111.

Подводя итоги сравнительного исторического анализа, можно сделать следующие выводы. Общепризнанным методом интеграции государства в частноправовые отношения в условиях рыночной экономики является так называемое раздвоение личности государства: фиск не властвует, а государство не участвует в частноправовых отношениях. Это раздвоение личности государства, которое появилось еще в римском праве, оказалось крайне ценной находкой как для публичного, так и для частного права, поэтому оно сохранилось во многих странах континентальной системы права. Однако в связи с историческими особенностями развития нашей страны в советский период понятие фиска было исключено из правового поля, а действующее понятие казны применимо к понятию "казна" разве что в экономическом смысле, но не в юридическом. По нашему мнению, необходимо возродить имевшую место в дореволюционном и мировом опыте практику непосредственного участия государства именно в виде фиска в гражданско-правовых отношениях, что повлечет за собой устранение ряда упомянутых негативных последствий в целом для гражданского оборота. Применительно же к государственному контракту необходимо заметить следующее. Для того, чтобы признать тот или иной договор государственным контрактом, необходимо, чтобы стороной-заказчиком было государство, притом государство как таковое. Учитывая правовую природу фиска, его предназначенность для опосредования непосредственного участия государства в гражданско-правовых отношениях вообще и обязательственных в частности, учитывая также универсальный характер государственного контракта, представляется необходимым место стороны-заказчика в государственном контракте отвести именно фиску. Однако все вышесказанное не дает прямого ответа на целый ряд практических и теоретических вопросов. Суть первого из них заключается в том, что на практике договоры от имени государства подписывают те или иные органы власти или должностные лица. Каким же образом должны быть разграничены полномочия между государством как таковым и его органами при заключении государственного контракта, чтобы обеспечить эффективность использования такового правового института, как государственный контракт? Помимо этого, необходимо определить место в системе государственных закупок такого субъекта, как государственный заказчик. Имеются ли различия в правовом статусе государственного заказчика и правовом статусе стороны государственного контракта? Вопрос о правовом статусе государственного заказчика как стороны государственного контракта уже неоднократно обсуждался в современной научной литературе применительно к отдельным видам договоров, обеспечивающих государственные нужды <19>. В настоящее время определение государственного заказчика дается в ст. 4 ФЗ "О размещении заказов". В трактовке нового Закона под государственными заказчиками понимаются органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также уполномоченные указанными органами государственной власти на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств. В сфере поставок по оборонному заказу вооружения и военной техники это положение конкретизировано: там заказчиком может являться только федеральный орган исполнительной власти, имеющий в своем составе войска и вооруженные формирования в соответствии с законами и иными правовыми актами РФ <20>. -------------------------------- <19> См., например: Горбунова Л. В. К вопросу о правовом статусе государственного заказчика при поставке товаров для государственных нужд // Актуальные проблемы правоведения. 2003. N 3; Горбунова Л. В. Некоторые правовые проблемы ответственности при поставке товаров для государственных нужд // Журнал российского права. 2003. N 12 и др. <20> Ст. 1 ФЗ "О государственном оборонном заказе" от 27.12.1995 N 213-ФЗ (с изменениями от 26.02.1997, 06.05.1999) // СЗ РФ. 01.01.1996. N 1. Ст. 6.

До принятия ФЗ "О размещении заказов" круг субъектов права, выступавших в роли государственного заказчика, был достаточно широк. Помимо органов государственной власти, в их число входили: казенные предприятия, государственные учреждения, иные коммерческие и некоммерческие организации <21>. Таким образом, законодатель предпринял попытку более четко определить круг субъектов, способных выступать в роли государственных заказчиков. Однако по-прежнему нерешенным остается важный вопрос о том, кто же на самом деле является стороной государственного контракта: государство, государственные органы или государственный заказчик? -------------------------------- <21> См.: п. 1 ст. 3 ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", п. 2 ст. 9 ФЗ "О государственном материальном резерве", п. 1 ст. 4 ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд".

Рассмотрим сначала соотношение таких понятий, как государство и государственный орган, применительно к заключению государственного контракта. История развития представлений о правосубъектности публично-правовых образований и их органов в нашей стране насчитывает три основных этапа: дореволюционный, советский и современный. Д. И. Мейер, давая характеристику деятельности казны, пишет следующее: "Как и каждое другое юридическое лицо, казна действует через представителя. Ближайшим и верховным представителем казны является государь. Но кроме государя, присутственные места и должностные лица суть также представители казны, и можно сказать, что всякое присутственное место есть представитель казны, так как нет ни одного присутственного места, которое бы не распоряжалось каким-либо казенным имуществом. Но преимущественно делами казны заведуют Министерство финансов и Министерство земледелия и государственных имуществ, а потому и учреждения этих министерств по преимуществу считаются представителями казны. Каким образом действуют представители казны - это определяется положительным законодательством. Большею частью деятельность представителей казны основана на коллегиальном начале: только отдельные должностные лица действуют бюрократически. Но нередко высказывается мнение, что различные присутственные места суть также юридические лица; высказывается даже мнение, что в каждом должностном лице должно отличать физическую личность от юридической, что должность есть также юридическое лицо, а чиновник, служащий - представитель, орган этого лица. Однако такое воззрение нельзя считать справедливым: все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами, и потому нельзя признать их самостоятельными юридическими лицами, а личность их сводится к личности обширного союза-государства" <22>. С такой точкой зрения было согласно большинство дореволюционных юристов. -------------------------------- <22> Мейер Д. И. Русское гражданское право. В 2-х частях (по изданию 1902 г.). М.: Статут, 2000. С. 154 - 157.

Таким образом, дореволюционная наука гражданского права не признавала за органами казны самостоятельной правосубъектности и не наделяла их правами юридического лица. В советский период в связи с необходимостью решить проблему управления государственной собственностью государство не признавалось субъектом гражданского права, а его органы управляли предоставленным им государством имуществом. С. Н. Братусь пишет о рассматриваемой проблеме следующее: "Большинство представителей буржуазной науки права, считая государство юридическим лицом как в области публичного, так и в области частного права, исключает признание юридической личности за государственными органами, осуществляющими административные функции... Гражданско-правовые сделки, совершаемые госорганом, непосредственно обязывают государство... Иначе должен быть решен вопрос о соотношении государства и государственного органа в советском праве... В социалистическом обществе государство весьма редко выступает как юридическое лицо гражданского права, ибо в огромном большинстве случаев субъектами прав и обязанностей являются госорганы - госбюджетные учреждения и хозрасчетные предприятия" <23>. -------------------------------- <23> Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве: понятие, виды, государственные юридические лица. М.: Юрид. изд-во Минюста СССР, 1947. С. 164, 168, 171; см. также: Венедиктов А. В. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. N 5-6. С. 23.

А. В. Венедиктов также в одной из своих поздних работ говорит о необходимости признания самостоятельности государственных органов Советского государства: "Однако и мы видели за госорганом только само государство как собственника всего единого фонда государственной собственности и не замечали другого коллектива, которому государство выделило определенную часть этого фонда в непосредственное оперативное управление, не замечали организованного государством коллектива рабочих и служащих, выполняющего во главе со своим руководителем возложенный на данный госорган отрезок единственного государственного плана. В этом заключался "первородный грех" нашей позиции, отправляясь от которой мы пытались в 1928 г. определить правовую природу государственных предприятий и их прав на предоставленное им государством имущество. Если за каждым госпредприятием (трестом) стоит только его собственник, само Советское государство, то как можно обосновать наличие правовых отношений между отдельными госпредприятиями? Что позволяет противопоставить одно госпредприятие как самостоятельный носитель гражданских прав и обязанностей, как юридическое лицо гражданского права другому несмотря на то, что за каждым из них стоит один и тот же коллективно-хозяйствующий субъект - государство, как организованный в качестве господствующего класса пролетариат? Ссылаясь на практику капиталистического оборота, допускающего возможность выступления одного хозяйствующего субъекта под правовой маской нескольких юридических лиц (так называемое одночленное товарищество - Einmannge-sellschaft, one man company), и на наличие обособленных от буржуазного фиска (казны) самостоятельных государственных юридических лиц в капиталистических странах, мы пытались найти и для буржуазного, и для советского права один и тот же источник подобного удвоения правосубъектности государства - "самый механизм товарного оборота, предпосылкой участия в котором является обладание гражданской правоспособностью" <24>. -------------------------------- <24> См. Венедиктов А. В. Правовая природа государственных предприятий. Стр. 87; см. также стр. 82 - 84.

Так, главным образом в связи с тем, что единственным собственником в советский период было государство, а также в связи с отказом от понятия казны, наукой было признано наличие самостоятельной юридической личности у государственных органов. Анализ ситуации в современной России представляется целесообразным начать с рассмотрения действующих нормативных актов, определяющих правовой статус государственных органов. Анализируя законодательство на любом уровне, можно выделить две ситуации. Чаще нормативно-правовой акт, определяющий статус того или иного государственного или муниципального органа, не содержит каких-либо указаний на то, является ли тот или иной орган власти юридическим лицом или нет. В то же время некоторые акты прямо устанавливают то, что какой-либо орган управления является юридическим лицом. Так на федеральном уровне п. 17 Положения об Администрации Президента Российской Федерации <25> гласит: "Администрация является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации, наименованием "Администрация Президента Российской Федерации", расчетные и текущие счета в банках и других кредитных организациях". Такую же ситуацию мы наблюдаем в Положении о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, п. 11 которого содержит норму о том, что "федеральное агентство кадастра объектов недвижимости является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, другие необходимые печати, штампы и бланки установленного образца, счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации" <26>. Федеральные министерства и ведомства, образуя свои структурные подразделения, также зачастую наделяют их статусом юридического лица <27>. -------------------------------- <25> Утв. Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 (с изменениями от 7 июня 2004 г.). <26> Утв. Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости". <27> См. п. 1.3 Приказа Минприроды РФ от 5 декабря 1994 г. N 363 "Об утверждении Положения о природоохранной специализированной морской инспекции Ненецкого автономного округа Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации": "Ненецкспецморинспекция является юридическим лицом, имеет свои расчетные счета, в том числе валютные, самостоятельный баланс, печать с изображением государственного герба Российской Федерации со своим наименованием, угловой штамп, символику, табельное нарезное оружие, другие спецсредства, пломбираторы установленного образца, каналы радиосвязи, плавсредства, автотранспорт".

На уровне субъекта Федерации, помимо прямого указания на то, что орган государственной власти является юридическим лицом <28>, встречается и иная формулировка. Устав Самарской области <29>, например, оперирует формулировкой: "обладает правами юридического лица" применительно к представительному органу власти (ст. 80), органу исполнительному органу власти (ст. 100) и органам местного самоуправления на территории Самарской области (ст. 125). -------------------------------- <28> В качестве примера можно привести п. 2 ст. 3 Закона Самарской области от 31 декабря 2002 г. N 112-ГД "Об органах записи актов гражданского состояния в Самарской области" (с изм. и доп. от 4 февраля 2003 г., 7 июня 2004 г.) <29> Устав (Основной закон) Самарской области (с изменениями от 13 октября 1998 г., 27 июня, 14 декабря, 15 декабря 2000 г., 24 июля 2001 г., 3 апреля, 7 июня, 28 июня, 5 декабря 2002 г., 4 апреля, 11 июня, 7 июля, 26 декабря 2003 г.).

Судебная практика при решении вопроса о надлежащем ответчике при предъявлении иска к органу власти, не являющемуся юридическим лицом, идет по одному из следующих путей. В первом случае ответчик признается ненадлежащим и не обладающим процессуальной правоспособностью <30>, в другом - допускается к процессу, как участник, совершивший юридически значимые действия <31>. -------------------------------- <30> Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26 февраля 2003 г.: "При решении вопроса о надлежащем ответчике по делам о возмещении расходов на выплату опекунских пособий необходимо исходить из положений федерального законодательства, предусматривающих источники и порядок финансирования данных выплат"; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 3 августа 1999 г. N 8185/98. <31> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 12 мая 1998 г. N 413/98: "Возможность участия в арбитражном процессе филиала Фонда социального страхования обусловлена фактом предоставления ему права принимать решения, влекущие юридические последствия. Заявленное истцом требование о признании недействительным предписания Челябинского филиала отделения Фонда социального страхования РФ подлежит рассмотрению арбитражным судом, а поэтому суд кассационной инстанции прекратил производство по данному делу неправомерно"; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. N 8463/95 "Возможность участия в арбитражном процессе комитета по земельным ресурсам и землеустройству обусловлена фактом предоставления ему права принимать решения, влекущие юридические последствия".

Таким образом, можно сделать вывод о том, что единообразное регулирование и применение законодательства в области участия публично-правовых образований в гражданском обороте на настоящий момент отсутствуют. Не наблюдается единства и в современной науке относительно признания самостоятельной правосубъектности государственных органов. Несмотря на то, что большинство современных исследователей склоняются к необходимости возврата к пониманию государства как юридического лица, соответственно, к отрицанию самостоятельной юридической личности органов публично правовых образований <32>, встречаются и публикации в поддержку теории самостоятельной гражданской правосубъектности органов государства <33>. -------------------------------- <32> См., например: Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. Май 2003 г. N 5. С. 106; Артемов В. Органы местного самоуправления как субъект права // Хозяйство и право. 2003. N 3. С. 114. <33> Ручкина Г. Ф. Гражданская правосубъектность органов внутренних дел Российской Федерации (организационно-правовые аспекты): Дис. канд. юрид. наук. М., 1997; Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 247; Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3.

Последовательно придерживаясь концепции необходимости признания государства-фиска как участника гражданско-правовых отношений, мы придерживаемся точки зрения авторов, отрицающих самостоятельную правосубъектность органов государственной власти. Рассмотрим основные аргументы сторонников рассматриваемой теории. Прежде всего, в настоящее время отпала необходимость гражданско-правового регулирования отношений между государственными органами, что нашло свое отражение в ст. ст. 124, 125 Гражданского кодекса РФ, которые предусматривают, что публично-правовые образования в целом являются субъектами гражданского права, а их органы действуют исключительно от их имени. Во-вторых, признание государственных органов юридическими лицами влечет за собой проблемы государственной регистрации и организационно-правовой формы последних. В соответствии с ныне действующим законодательством для того, чтобы организация считалась юридическим лицом, ей необходимо пройти государственную регистрацию (п. 2 ст. 51 ГК РФ); в настоящее время формально такой порядок не предусмотрен, да и сложно представить осуществление такой процедуры на практике. Отсутствует также соответствующая организационно-правовая форма для такого юридического лица, как государственный орган. В-третьих, существует проблема идентификации имущественного права государственного органа на имущество. Если признать наличие какого-либо из имеющихся имущественных прав (чаще всего в качестве такового рассматривается право оперативного управления), неизбежно будет необходимо признать возможность судебной защиты нарушенного права против третьих лиц (в случае с оперативным управлением - и против собственника-государства). Подводя итоги наших наблюдений, можно отметить следующее. Стоя на позиции необходимости наличия казны государства как его частноправовой стороны, последовательным представляется отказ от признания самостоятельной правосубъектности за органами государственной власти. Прямым следствием такого подхода является необходимость законодательного исключения возникающих на практике повсеместно ситуаций, когда государственный контракт заключается государственным органом для обеспечения своих так называемых ведомственных нужд и когда государственный орган сам является стороной государственного контракта. Для окончательного определения субъектного состава государственного контракта необходимо соотнести понятия "государство" и "государственный заказчик" применительно к отношениям, возникающим при заключении и исполнении государственного контракта. Вопрос о квалификации правоотношений между государством и государственным заказчиком может быть решен одним из следующих способов: 1. Отношения между государством и государственным заказчиком имеют частноправовую природу (поручение, комиссия). Действительно, действуя от своего имени, государственный заказчик выполняет действия по обеспечению государственных нужд за счет бюджетных средств. Однако такой подход не соответствует смыслу действующего законодательства, так как а) договоры комиссии и поручения являются по своей сути возмездными, б) само правоотношение носит публично-правовой характер в силу своего субъектного состава. 2. Вторая позиция состоит в том, что государственные заказчики действуют в порядке административного принуждения: публичный собственник имущества возлагает на государственного заказчика обязанность по обеспечению своих нужд, что позволяет говорить об управленческом характере государственной собственности. Однако в таком случае не совсем ясно, как государственным заказчиком может быть юридическое лицо с формой собственности, отличной от государственной (в формулировке Закона - "уполномоченные указанными органами государственной власти на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств") <34>. -------------------------------- <34> Ст. 4 ФЗ "О размещении заказов".

3. Наконец, отношения между государством и государственным заказчиком можно рассмотреть и как отношения представительства. В таком случае согласно п. 2 ст. 182 Гражданского кодекса РФ в качестве государственного заказчика всегда должно выступать соответствующее публичное образование; в нашем понимании - казна соответствующего уровня. Для реализации такого подхода необходимо закрепление соответствующих полномочий в тексте соответствующих положений о государственных органах. Последний подход представляется относительно применимым в настоящее время. Однако перед нами встает вопрос о необходимости самого существования такой фигуры, как государственный заказчик. Заключая государственный контракт, государство в лице казны обременяет правами и обязанностями по нему непосредственно себя. Нужен ли здесь посредник между заказчиком-государством и поставщиком товаров, работ, услуг? Если мыслить последовательно, в качестве стороны-заказчика государственного контракта выступает государство в виде его частноправовой стороны - фиска, который, в свою очередь, определяется в итоге как государственный заказчик. По нашему мнению, фигура последнего вовсе не является необходимой, и фиск способен вполне самостоятельно выступать в качестве стороны государственного контракта. Подводя итоги проделанного анализа, можно сделать следующие выводы: 1. Государство заключает государственный контракт, выступая при этом в виде своей частноправовой сущности - фиска. 2. Организации, основанные на государственной собственности и являющиеся распорядителями бюджетных средств, не могут являться стороной государственного контракта в силу наличия у них самостоятельной юридической личности. 3. Государственные органы при условии признания казны самостоятельным субъектом права не должны иметь собственной юридической личности. Следствием этого является отсутствие самостоятельной правосубъектности и невозможность вступать в гражданские правоотношения от собственного имени. Таким образом, государственные органы также не могут являться стороной государственного контракта в силу отсутствия у них самостоятельной юридической личности. 4. Исключив из круга государственных заказчиков организации - распорядители бюджетных средств и государственные органы, мы сталкиваемся с ситуацией, когда введение понятия "государственный заказчик" не является необходимым. Круг лиц, охватываемый данным термином, сужается до одного-единственного субъекта - фиска. Подытоживая все вышесказанное, можно выдвинуть следующие предложения по усовершенствованию законодательного регулирования: 1. Единообразно закрепить в нормативных актах, определяющих правовой статус государственных органов, следующие положения: 1.1. Государственный орган не является юридическим лицом. 1.2. Государственный орган является представителем государства. 2. Признать казну в том или ином виде стороной государственного контракта. Возможны следующие варианты: 2.1. Прямо закрепить в определении государственного контракта то, что государственный контракт заключается казной Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в целях обеспечения государственных нужд. 2.2. Оставить имеющееся определение государственного контракта, однако при определении понятия "государственный заказчик" необходима следующая формулировка: "Государственным заказчиком является казна Российской Федерации, субъекта Российской Федерации".

Название документа