Правовая природа центральных банков

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ЦЕНТРАЛЬНЫХ БАНКОВ

А. В. ГЛУШКО

Глушко А. В., вице-президент ЗАО АКБ "Абсолют Банк", соискатель МГЮА.

В законах о центральных банках зарубежных стран в той или иной форме могут закрепляться: - положения об организационно-правовой форме центрального банка; - указания на публично-правовую или частноправовую форму организации; - нормы о юридической личности центральных банков. Так, в законе о немецком федеральном банке установлено, что Дойче Бундесбанк является федеральной корпорацией публичного права (ст. 2). В Органическом законе "О банке Португалии" говорится о том, что банк является публично-правовым лицом, которое обладает административно-финансовой автономией и имеет собственное закрепленное за ним имущество (ст. 1). В США Федеральная резервная система создана в форме независимого агентства, которая не предусмотрена гражданским законодательством и является особой публично-правовой формой <1>. -------------------------------- <1> См.: Статус центральных банков зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. Выпуск первый. С. 64.

В Законе "О Банке Финляндии" сказано о том, что этот Банк является центральным банком Финляндии - независимым лицом публичного права (ст. 1). О публично-правовой природе говорится также в ст. 1 Закона о Риксбанке - Центральном банке Швеции. В Законе о Банке Японии признается публичная природа деятельности и собственности Банка (ст. ст. 1, 5, 6). В ряде стран центральные банки образованы в форме акционерного общества. Так, согласно Федеральному закону о Швейцарском Национальном банке центральный банк Швейцарской Конфедерации обладает специальным статусом акционерного общества (ст. ст. 1, 2). Поэтому к нему применяются нормы Обязательственного кодекса, регулирующие деятельность акционерных обществ, за исключением особенностей, установленных данным законом. Согласно ст. 2 Органического закона 1998 г. правовой статус Национального банка Бельгии устанавливается данным Законом, Уставом банка, а также положениями законодательства, регулирующими деятельность акционерных обществ. При этом применение к Национальному банку законодательства об акционерных обществах допускается в случаях, когда вопрос не урегулирован ст. 7 раздела третьего Договора об образовании Европейского сообщества, протоколом о Статусе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, Законом о Национальном банке Бельгии, Уставом Национального банка Бельгии, и постольку, поскольку нормы об акционерных обществах не противоречат перечисленным актам. Под влиянием частного права находятся также центральные банки Австрии, Греции, Нидерландов и ряда других стран. В законах о центральных банках стран, входивших ранее в социалистическую систему или образованных в результате произошедших там изменений, закреплены различные подходы к определению организационно-правовой формы центральных банков. В Законе "О Польском национальном банке" организационно-правовая форма этого банка не установлена, просто указано на то, что Польский национальный банк является центральным банком Республики Польша (ст. 1). По ст. 1 Закона "О Национальном банке Чехии" в дополнение к характеристике этого банка как центрального банка Чешской Республики указывается на то, что этот банк осуществляет полномочия по надзору за финансовым рынком, является лицом публичного права, не включается в реестр компаний. Чешский национальный банк осуществляет полномочия административной власти в соответствии с данным Законом, а также специальными нормами. Другая модель существует в Венгрии. В ст. 1 Закона "О Национальном банке Венгрии" также сказано, что этот банк действует в форме общества с ограниченной ответственностью. Однако банк не вносится в реестр компаний и его организационно-правовая форма не указывается в официальном названии банка (ст. 46). В законодательстве стран Балтии подчеркивается особый правовой статус центральных банков. Так, в ст. 1 Закона о Банке Латвии сказано, что этот банк пользуется всеми правами государственного учреждения, основан на государственной собственности и имеет печать с изображением государственного герба Латвии. Банк Эстонии - юридическое лицо с особым статусом, печатью, эмблемой и другими атрибутами, установленными законом. Правовой статус Банка Эстонии может быть изменен только путем внесения изменений в Закон "О Центральном банке Республики Эстония" (параграф 1). Это позволяет исследователям относить центральные банки этих стран к особой группе, которая не подпадает под категорию лиц частного или публичного права <2>. -------------------------------- <2> Там же.

В ряде государств - членов СНГ организационно-правовая форма центрального банка не определена. Нет и прямых указаний о публично-правовом или частноправовом характере этих банков. К примеру, речь идет об Армении, Азербайджане, Беларуси, Кыргызстане и др. Вместе с тем представляется, что центральные банки в этих странах по характеру своих функций и полномочий тяготеют к публично-правовым образованиям. В некоторых законах о центральных банках есть прямые указания на их организационно-правовую форму или публично-правовой характер. Так, в Казахстане Национальный банк создан в форме государственного учреждения (ст. 6 Закона Республики Казахстан "О Национальном банке Республики Казахстан"). В Украине в соответствии со ст. 2 Закона "О Национальном банке Украины" Национальный банк Украины является особенным центральным органом государственного управления, юридический статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации которого определяются Конституцией Украины, Законом Украины "О Национальном банке Украины" и другими законами Украины. В Законе Республики Молдовы говорится о том, что этот банк является самостоятельным публично-правовым юридическим лицом (ст. 1). Законодательство всех стран признает за центральными банками статус юридических лиц. При этом следует отметить, что такой статус предоставляется непосредственно законом о центральном банке, а не следует из общих положений гражданского законодательства о юридических лицах. Характеристика центрального банка как юридического лица может ограничиваться общей формулировкой о том, что тот или иной центральный банк является юридическим лицом (Банк Японии). В других законах определение банка как юридического лица раскрывается более подробно, в частности регулируются полномочия банка по владению и пользованию имуществом. Так, в законодательстве США устанавливается, что федеральные резервные банки как юридические лица имеют собственную печать, могут заключать контракты, выступать истцом и ответчиком в судах общего права, осуществлять такие неотъемлемые полномочия, которые необходимы для осуществления банковской деятельности (раздел 341 титула 12 Свода законов США). Определение центрального банка как юридического лица в полной мере относится и к Европейскому центральному банку. Так, согласно ст. 9 Протокола о статуте европейской системы центральных банков и Европейского Центрального банка этот банк должен быть юридическим лицом, должен иметь в каждом из государств-членов наиболее широкую правоспособность, дающуюся юридическим лицам в соответствии с его законодательством. Он может, в частности, приобретать или владеть движимым или недвижимым имуществом и быть стороной в судебном процессе. Юридическим лицом является и Межгосударственный банк, образованный странами Содружества Независимых Государств. Таким образом, в законодательстве зарубежных стран приняты различные решения по вопросу об организационной форме центральных банков. Такие банки могут быть созданы в формах акционерного общества, публичной корпорации, государственного органа; могут быть лицами как публичного, так и частного права. При этом специальные нормы, которые закрепляют организационно-правовую форму центрального банка, встречаются нечасто и являются скорее исключениями. В тех странах, где центральные банки относятся к лицам частного права, они вполне успешно справляются с решением публично-правовых по своей природе задач. Правда, следует отметить, что в этих странах нормы гражданского законодательства применяются к центральным банкам с определенными изъятиями. В законах о центральных банках этих стран установлены специфические правила, которые свидетельствуют об отличиях статуса центральных банков от других банковских учреждений. Это могут быть нормы, согласно которым банки осуществляют только деятельность, соответствующую возложенным на них задачам; положения о том, что центральные банки не подлежат включению в реестры юридических лиц, что их организационно-правовая форма в виде акционерного общества не указывается в официальном названии банка и т. д. Кроме того, в законах о центральных банках предусмотрены механизмы, которые помогают им решать задачи в сфере регулирования кредитно-денежной системы. К их числу могут быть отнесены: специфический порядок формирования органов управления центральными банками, который не предусмотрен гражданским законодательством для юридических лиц; особенности принятия решений общими собраниями акционеров, установленные с целью ограничения прав частных акционеров центральных банков. Публично-правовой характер центральных банков не является уделом только стран, в которых влияние государства на финансовую систему было доминирующим, или стран, вышедших из такой системы. Преобладание публично-правовых начал в статусе центрального банка, скорее, обусловлено спецификой финансовой системы того или иного государства, историческими условиями формирования центрального банка. Публично-правовой характер центрального банка может быть закреплен в законах с той или иной степенью конкретности: от прямого указания на то, что центральный банк является государственным органом, до наделения центрального банка отдельными полномочиями публично-правового характера - правом издавать нормативные правовые акты, осуществлять надзорные и разрешительные полномочия. Все центральные банки являются юридическими лицами. Отличительный признак центральных банков как юридических лиц - обособленность имущества банка от имущества государства. Центральный банк может полностью принадлежать государству, но при этом он распоряжается своим имуществом как собственник. Деятельность центральных банков, как правило, не финансируется из государственного бюджета. Расходы банков осуществляются за счет собственных доходов. В законах о центральных банках могут быть специальные указания о самостоятельном формировании банками своего бюджета и о недопустимости вмешательства государственных органов в деятельность центрального банка. Теперь на основе проведенного анализа представляется необходимым рассмотреть положения Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке (Банке России)", характеризующие правовую природу этого банка. В этом Законе организационно-правовая форма Центрального банка не определена. Нет и указаний на то, лицом публичного или частного права является Центральный банк. Что касается вопроса о том, является ли Банк России юридическим лицом, то, как и во всех других странах, этот вопрос решен однозначно. Центральный банк является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Уставный капитал и иное имущество Центрального банка являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены Федеральным законом "О Центральном банке (Банке России)", Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Отсутствие в Законе положения об организационно-правовой форме Центрального банка нередко трактуется как существенный пробел данного Закона, который стал одним из основных направлений критики этого Закона. Представляется, что отсутствию данного положения вряд ли следует придавать такое значение и драматизировать ситуацию. Как показал анализ законов о центральных банках зарубежных стран, далеко не всюду такая организационно-правовая форма законодательно закреплена. Скорее, четкая формулировка закона об организационно-правовой форме центрального банка является исключением из общего правила. Вместе с тем отсутствие положения об организационно-правовой форме Банка России затрудняет понимание его правовой природы. Коль скоро Центральный банк относится к числу юридических лиц, то представляется возможным проанализировать соответствующие положения ГК РФ и на этой основе определить, к какому виду юридического лица тяготеет банк, т. е. попытаться раскрыть его правовую природу с позиций частного права. Определение понятия юридического лица дано в ст. 48 ГК РФ. Перечисленные в ней признаки юридического лица вполне применимы к Банку России. По этой же статье ГК РФ в связи с участием в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество. К юридическим лицам, в отношении которых их участники имеют обязательственные права, относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы. К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также финансируемые собственником учреждения. К юридическим лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав, относятся общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Применение этих норм ГК РФ в отношении Центрального банка Российской Федерации связано с определенными затруднениями, поскольку в Федеральном законе не упоминается об учредителе (участнике) этого банка. По ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)" уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В связи с этим, по-видимому, можно полагать, что Центральный банк учрежден Российской Федерацией как публично-правовым образованием. Если принять это допущение, то Центральный банк может быть либо государственным унитарным предприятием, либо учреждением. Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В свою очередь, коммерческой организацией признается юридическое лицо, преследующее извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (ст. 50 ГК). В соответствии же со ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)" получение прибыли не является целью деятельности Банка России. Таким образом, Центральный банк нельзя отнести к числу государственных унитарных предприятий. По ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества (ст. 120). Учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения им. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296 ГК). Содержащиеся в ГК РФ положения об учреждениях также не в полной мере подходят к Банку России, поскольку этот банк, как и центральные банки других стран, не финансируется государством. Кроме того, как уже указывалось, изъятие и обременение обязательствами имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Таким образом, необходимо признать, что в соответствии с критерием участия учредителя (участника) в образовании имущества юридического лица Центральный банк Российской Федерации не может быть отнесен ни к одному из видов юридических лиц, перечисленных в ГК РФ. Следует учитывать, что в ГК РФ не содержится закрытого перечня некоммерческих организаций и допускается возможность их создания в других формах, предусмотренных законом (п. 2. ст. 50). Формы таких организаций, также не исчерпывающим образом, перечислены в Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". В литературе отмечаются отдельные черты сходства Банка России с одной из форм некоммерческой организации - государственной корпорацией <3>. -------------------------------- <3> См.: Кредитные организации в России: Правовой аспект М.: Wolters Kluwer, 2006. С. 8 - 10.

Государственной корпорацией признается созданная на основании федерального закона и не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное (ст. 7.1). Не все характеристики государственной корпорации подходят для Банка России. Главное состоит в том, что Банк не является собственником уставного капитала и иного своего имущества. Следовательно, должен быть признан особый индивидуальный статус Центрального банка как юридического лица. Как уже отмечалось, в ряде законов о центральных банках зарубежных стран (Латвия, Литва, Эстония и др.) эти банки признаются юридическими лицами с особым статусом. Возможен подход к анализу правовой природы Центрального банка Российской Федерации с позиций публичного права. С этой точки зрения Центральный банк нередко характеризуется как государственный орган. Легального определения понятия "государственный орган" в российском законодательстве не сформулировано. Поэтому можно воспользоваться доктринальными подходами к этому понятию, предлагаемыми специалистами по теории государства и права. Так, специфическими признаками государственного органа признаются: формирование по воле государства; выполнение определенных в законодательном порядке видов и форм деятельности; наличие юридически закрепленных организационной структуры, территориального масштаба деятельности, специального положения, определяющего его место и роль в государственном аппарате, а также порядок взаимоотношений с другими государственными органами и организациями <4>. Все называемые учеными признаки государственного органа в полной мере относятся к Центральному банку Российской Федерации. -------------------------------- <4> См.: Теория государства и права / Под ред. М. Н. Марченко. М.: Зерцало, 2005. С. 227 - 230; Червонюк В. И. Теория государства и права: Учебник. М.: Инфра-М, 2006. С. 131 - 133.

Более того, для отнесения Банка России к числу государственных органов есть и законодательные основания. К таким законодательным основаниям относят даже часть вторую статьи 75 Конституции РФ, согласно которой Центральный банк осуществляет свою основную функцию по защите и обеспечению устойчивости рубля "независимо от ДРУГИХ (выделено мною. - А. Г.) органов государственной власти". Это положение нередко трактуется как косвенное указание на то, что Банк России является органом государственной власти. С такой буквальной трактовкой этой статьи Конституции вряд ли можно согласиться, поскольку к органам государственной власти в Российской Федерации относятся только органы законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10). Но вряд ли можно подвергнуть сомнению, то Центральный банк выполняет ряд полномочий, присущих именно органам государства. Поэтому в российской правовой литературе весьма распространен подход к Центральному банку Российской Федерации как к государственному органу, причем этой позиции придерживаются специалисты различных отраслей российского права, рассматривающие статус Банка России с точки зрения своих отраслей. Так, анализируя административно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации, ученые обращаются и к исследованию его правовой природы. Например, Ю. А. Тихомиров характеризует Центральный банк России как центр банковской системы и орган государственного управления. А. Б. Агапов считает, что Центральный банк Российской Федерации - это федеральный орган государственной власти с особыми исполнительно-распорядительными полномочиями <5>. -------------------------------- <5> См.: Агапов А. Б. Административное право: Учебник. М.: Дашков и К., 2004. С. 754.

В литературе по финансовому праву изучаются особенности статуса Центрального банка Российской Федерации как участника финансово-правовых отношений. Ю. А. Крохина полагает, что Банк России является одним из органов государства, но не входит ни в одну из известных ветвей власти. Особенности финансово-правового статуса Центрального банка автор видит в том, что банк является юридическим лицом; имеет органы управления, но не имеет учредителей; формирует уставный капитал; является субъектом налоговых правоотношений с вытекающими отсюда правами и обязанностями налогоплательщика и налогового агента; имеет право осуществлять банковские операции; обязан ежегодно подвергаться аудиторской проверке <6>. -------------------------------- <6> См.: Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 553 - 565.

В. А. Парыгина и А. А. Тадеев характеризуют Банк России как центр банковской системы и главный орган государственной власти по управлению этой системой, а также банк - кредитную организацию особого вида <7>. -------------------------------- <7> См.: Парыгина В. А., Тадеев А. А. Финансовое право: Учебник. 2-е изд. М.: Эксмо, 2006. С. 146 - 157.

Характеристика Банка России как кредитного учреждения встречается и в административно-правовой литературе. Так, в учебнике "Административное право России" Л. Л. Попова, Ю. И. Мигачева, С. В. Тихомирова Банк России назван главным кредитным учреждением <8>. -------------------------------- <8> См.: Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России: Учебник. М.: Проспект, 2006. С. 468.

Отнесение Центрального банка к кредитным организациям еще более осложняет понимание его правовой природы. Однако для такого подхода также есть определенные правовые основания. Так, по ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, наряду с кредитными организациями, а также филиалами и представительствами иностранных банков. Согласно п. 11 ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации осуществляет все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения его функций. Эти положения Закона ставят под сомнение бесспорность отнесения Центрального банка к государственным органам. По крайней мере, некая особенность правового статуса банка становится очевидной и при анализе его правового статуса с позиций публичного права. Соотношение понятий "центральный банк" и "банк" рассматривается специалистами банковского права. Так, А. Г. Братко полагает, что юридическое значение понятия "банк" к Банку России неприменимо. По мнению автора, "поскольку Банк России не является ни хозяйственным обществом, ни коммерческой организацией, а представляет собой учреждение, то отсюда следует вывод, что понятие "банк" к Банку России неприменимо" <9>. Следует отметить, что в этом выводе допущено определенное смешение гражданско-правовых понятий. Так, хозяйственные общества - это разновидность коммерческих организаций, а учреждения в соответствии с ГК РФ должны финансироваться собственником (ст. 50). -------------------------------- <9> См.: Братко А. Г. Банковское право России: Учебное пособие. М.: Юридическая литература, 2003. С. 371 - 375.

Таким образом, проведенный анализ свидетельствует о противоречивости правовых норм, закрепляющих правовую природу Центрального банка Российской Федерации. Это отразилось на соответствующих оценках ученых. В данной ситуации наиболее конструктивным представляется подход авторов, отмечающих сложную природу и особый правовой статус Центрального банка России. Так, в учебнике финансового права под редакцией Е. Ю. Грачевой и Г. П. Толстопятенко правовое положение Центрального банка Российской Федерации раскрывается в его взаимоотношениях с кредитными организациями. По мнению авторов, правовое положение Банка России и его взаимоотношения с банками и небанковскими кредитными организациями определяются тем, что, с одной стороны, Банк России наделен широкими властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системой Российской Федерации, а с другой стороны, Банк России - юридическое лицо, вступающее в определенные гражданско-правовые отношения с банками и небанковскими кредитными организациями <10>. -------------------------------- <10> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2004. С. 333 - 339.

Представляется, что центральные банки как комплексный правовой институт обладают особой правовой природой, сочетающей отдельные черты государственного органа и банковского учреждения. При этом речь должна идти именно об отдельных чертах, поскольку в строгом юридическом смысле центральные банки не являются ни тем, ни другим. Как государственные органы центральные банки выступают от имени государства и наделены государственно-властными полномочиями. Вместе с тем центральные банки принимают активное участие в гражданско-правовом обороте в качестве стороны соответствующих отношений. Отдельный центральный банк может иметь большее сходство с государственным органом, чем с кредитной организацией, или наоборот, но двойственность их природы в любом случае сохраняется.

Название документа