Опыт учета общественного мнения в законотворческом процессе (на примере церковных реформ во второй половине XIX - начале XX века)

ОПЫТ УЧЕТА ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ (НА ПРИМЕРЕ ЦЕРКОВНЫХ РЕФОРМ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВЕКА)

О. Д. ПОПОВА

Процесс законотворчества можно считать успешным, если нормативно-правовой акт не только соответствует требованиям юридической техники и не содержит "правовых ловушек", но и отвечает запросам потребителей этого закона, т. е. участников правоотношений, на регулирование которых направлен правовой акт. Например, закон, регулирующий образовательную деятельность, должен соответствовать интересам лиц, участвующих в образовательной деятельности. Насколько это будет возможно, во многом зависит от политической ситуации в обществе и насколько власть настроена учитывать интересы граждан. В связи с этим представляется интересным проследить, был ли в нашей стране опыт учета общественного мнения при выработке новых правовых актов. С какой целью и с каким результатом применялся этот учет общественного мнения? Поставленную проблему представляется возможным рассмотреть на примере церковных реформ во второй половине XIX - начале XX в., особенно на примере системы духовно-учебных заведений. Выбор этой системы определяется тем, что система образования в России всегда в полной мере испытывала все коллизии политической фортуны и законотворческого механизма. Духовенство также являлось наиболее ярким выражением сословного строя российского общества. А сословность, в свою очередь, являлась немаловажным фактором в процессе выработки российского дореволюционного законодательства. Особенность России состояла в том, что сословная традиция создала наследственную принадлежность детей духовенства к духовному сословию. Сыновья священнослужителей и церковнослужителей должны были продолжить дело своих отцов, а дочерям с рождения была уготовлена участь быть "матушками". Для детей духовенства существовала и особая система учебных заведений: мальчики обучались в духовных училищах, затем в духовных семинариях, лучшие выпускники могли учиться в духовных академиях. Система женского образования для дочерей духовенства была представлена женскими епархиальными училищами и женскими училищами духовного ведомства. Основным нормативно-правовым документом, регламентирующим деятельность учебного заведения в дореволюционной России, в том числе и духовного ведомства, являлся Устав. Устав духовных училищ и семинарий, Устав духовных академий, Устав женских училищ духовного звания, Устав женских епархиальных училищ составляли основу правовой деятельности духовно-учебных заведений. Устав фиксировал все основные черты: цели и задачи учебного заведения, содержание образования, структуру управления, обязанности служащих лиц и т. д. На протяжении XIX - начала XX в. сменилось несколько Уставов духовно-учебных заведений. Каждый из законодательных актов, как метко отмечает исследователь истории духовных академий в России В. А. Тарасова, "были документами своего времени и являлись плодом реформаторских или контрреформаторских устремлений того или иного российского императора" <1>. Так, например, на протяжении XIX - начала XX в. сменилось четыре устава духовных академий (1814, 1869, 1884, 1910 гг.) и трижды вносились изменения (в 1905, 1911, 1917 гг.) <2>. Так же часто менялась законодательная база духовных семинарий и учебных заведений для дочерей духовенства. Насколько часто при исправлении нормативно-правовой базы учитывались интересы самих потребителей этой системы - детей духовенства, их родителей? -------------------------------- <1> Тарасова В. А. Высшая духовная школа в России в конце XIX - начале XX века. История императорских православных духовных академий. М., 2005. С. 24. <2> Там же.

Одна из наиболее важных реформ системы духовно-учебных заведений была реформа начала XIX в. (1808 - 1814), поскольку она фактически создавала стройную систему мужского духовного образования по подобию светских учебных заведений: приходская школа - училище - семинария - академия. Следует отметить, что эта довольно прогрессивная реформа вырабатывалась без привлечения общественного мнения группой узких лиц. "Отцами" этой реформы были викарий Петербургского митрополита Евгений (Болховитанов) и архиепископ Могилевский Анастасий (Братановский). Большую роль в выработке этой реформы сыграл великий государственный деятель М. М. Сперанский. Однако надо отметить, что это была обычная практика до середины XIX в. Все реформы "вырастали" в рамках секретных комитетов, при этом потребности потребителей очередной реформы не учитывались, широкая общественность не привлекалась. Поэтому все содержание нового нормативно-правового акта зависело от взглядов их создателя. Это мог быть и прогрессивный и образованный М. М. Сперанский, и верный служака бездумный Аракчеев. Также перу фактически одного человека принадлежит и Устав первого учебного заведения для девиц духовного звания (1843) - училища в Царском Селе. Его автором являлась дочь костромского помещика Н. П. Шульц (Шипова). Впервые власть обратилась к мнению граждан в эпоху Великих реформ, величие которой состоит не только в масштабности преобразований, но и в стремлении к гражданскому обществу. Впервые была сделана попытка наладить связь с обществом как с гражданами, а не с корпорациями. Знаменитая крестьянская реформа рождалась не в рамках "секретных комитетов", а к ее обсуждению была привлечена и часть общества: проекты обсуждались в рамках губернских комитетов. Работа губернских комитетов, можно сказать, являлась первым в истории России учетом общественного мнения. Безусловно, о широком участии народных масс в обсуждении крестьянского вопроса не могло быть и речи, но и даже участие только определенной категории населения было новым и невиданным явлением в России. Исследование истории духовного ведомства и духовного образования позволяет сказать, что подобный опыт публичного обсуждения реформы применялся не раз. Так, программа реформ духовного ведомства в эпоху Великих реформ готовилась по той же схеме, что и крестьянская. В 1863 г. в Санкт-Петербурге было образовано особое присутствие под председательством митрополита Санкт-Петербургского и Новгородского Исидора. Вскоре после присутствия по схеме, знакомой в связи с подготовкой реформы 1861 г., в губерниях начали создаваться местные присутствия, хотя их статус и обязанности были определены очень расплывчато <3>. Присутствие также прибегло к опросу мнений с мест: по специально составленной программе было решено собрать сведения с благочинных с обязательным мнением епархиальных архиереев. Особо следует отметить, что в обсуждении церковных реформ важнейшее место занимал вопрос о духовной школе. Обсуждение этой проблемы в эпоху Великих реформ вообще было схоже с крестьянским вопросом. В Учебный комитет и Св. Синод поступало множество предложений-проектов о реформе образования детей духовенства. В начале 1859 г. обер-прокурор направил ректорам и архиереям распоряжение срочно представить мнения о недостатках духовной школы и путях их устранения. Мнения ректоров и преосвященных обрабатывались в Синоде. В 1860 г. по ним был составлен и отпечатан "Свод мнений епархиальных архиереев и ректоров о преобразованиях, необходимых для духовной школы" <4>. Можно сказать, это был первый опыт высших церковных кругов изучения мнения рядовых служителей Алтаря Господня. Правда, следует отметить, что этот первый опыт был значительно смазан контрреформами 1884 г. (в 1884 г. были утверждены новые уставы семинарий (их называли "антиуставами") <5>, которые проводились без учета мнений на местах. -------------------------------- <3> Римский С. В. Российская церковь и в эпоху Великих реформ. М., 1999. С. 268. <4> Там же. С. 289. <5> Федоров В. А. Русская православная церковь и государство. Синодальный период. 1700 - 1917. М., 2003. С. 113.

Также справедливости ради следует отметить, что реформа уже начавшей складываться системы образования дочерей духовенства проводилась без участия самого духовенства, несмотря на демократичность всей эпохи. Устав женских епархиальных училищ был создан Учебным комитетом по указу обер-прокурора Св. Синода графа Д. А. Толстого <6>. -------------------------------- <6> Устав епархиальных училищ. § 89 // Полное собрание законов Российской империи. Собрание. Т. XLIII. N 46271. СПб., 1868.

В начале XX в. опрос общественного мнения и участие в обсуждении реформ самого народа был еще шире. Вопрос о реформе духовного образования и всей церковно-государственной системы встал с новой остротой в годы первой русской революции. 27 июля 1905 г. Синод разослал епархиальным архиереям Русской православной церкви запрос прислать по специальной программе (анкете) свои мнения о положении Церкви и предложения о желательных преобразованиях <7>. При составлении ответов епархиальное начальство опиралось на мнение всего духовенства епархии. В некоторых епархиях даже состоялись епархиальные съезды. Таким образом, присланные в Синод отзывы - не плод единоличных мнений, а надежды и чаяния всего православного духовенства <8>. Общий объем трудов составил более трех томов. Одновременно Св. Синод был вынужден опять заняться реформой духовно-учебных заведений, не дожидаясь созыва Собора, с тем чтобы упокоить бунтующую школу. -------------------------------- <7> Митрофанов Г. История Русской православной церкви. 1900 - 1927. СПб., 2002. С. 15. <8> Федоров В. А. Указ. соч. С. 258.

Определением от 20 - 22 декабря 1905 г. Св. Синод и предписывал советам епархиальных училищ представить к 1 марта 1906 г. "подробные соображения по вопросу об изменениях, желательных в строе сих училищ" <9>. Следует отметить, что над подобными проектами трудились не только советы женских епархиальных училищ. Подобное же задание получили духовные семинарии и духовные академии. Таким образом, в этот момент начальство к выработке реформы привлекло совсем рядовой состав - руководство учебных заведений, и можно с гарантией сказать, что и самих преподавателей. Результаты работы советов учебных заведений над поставленной задачей впечатляют. Так, в архиве Учебного комитета сформировалось солидное дело, состоящее из трех томов "Об изменениях в учебно-воспитательном строе некоторых женских училищ", где в алфавитном порядке были подшиты проекты, присланные с мест <10>. На основе анализа всех присланных проектов были опубликованы итоговые документы по каждому виду учебного заведения в отдельности, например "Извлечения из представленных епархиальными преосвященными Святейшему Синоду соображений советов епархиальных женских училищ по вопросу об изменениях в строе этих училищ" <11>. -------------------------------- <9> Определения Св. Синода от 20 - 22 декабря 1905 года // Церковные ведомости. 1906. N 1. С. 7. <10> Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 802. Оп. 10 (1905). Д. 57. <11> Извлечения из представленных епархиальными преосвященными Святейшему Синоду соображений советов епархиальных женских училищ по вопросу об изменениях в строе этих училищ. СПб., 1906. 31 с.

Таким образом, однозначно можно сказать, что опыт подготовки крестьянской реформы был востребован и не раз применен на практике. Одновременно встает вопрос: с какой целью и с каким результатом применялся этот опыт? Что касается первого вопроса, то наиболее очевидным является ответ - чтобы учесть все потребности и нужды времени и для подготовки реформы, отвечающей потребностям времени. Однако это слишком поверхностный ответ. Можно предположить, что целью создания губернских комитетов при подготовке крестьянской реформы было прозондировать общественное мнение с тем, чтобы определиться с тем, до какой поры можно "давить" на дворянство, чтобы не получить очередного дворцового переворота. Возможно, цель - учет общественного мнения присутствовала при проведение реформ 60-х годов. Однако совсем другая, и далеко не прогрессивная, была цель сбора отзывов епархиальных архиереев в 1905 г. Инициатором его был Победоносцев - ярый консерватор и сторонник самодержавия. После того как Николай II наложил положительную резолюцию на записку Витте, в которой последний предлагал созвать Поместный собор для обсуждения проблем церкви, Победоносцев решил опереться на епархиальных архиереев, рассчитывая, по всей видимости, получить в записках удовлетворение настоящей ситуацией. Однако неожиданно для себя обер-прокурор нашел среди архиереев не своих сторонников, а противников - большинство высказалось за реформы. Победоносцеву ничего не осталось, как сделать шаги к подготовке к Собору. Положение спас сам Николай II, который к концу революции, почувствовав снижение напряженности и вместе с тем опасности, отложил созыв Собора в долгий ящик. Что касается сбора мнений духовно-учебных заведений, то Учебный комитет с самого начала заявил, что не собирается учитывать мнение самих воспитанников этой духовной школы. В определении Св. Синод факты подачи петиций воспитанниками осенью 1905 г. рассматривал как грубое нарушение дисциплины, и следовательно, с самого начала не ставил целью учитывать мнения самих питомцев этой школы, хотя сами эти петиции с бюрократической пунктуальностью подшил в специальное двухтомное дело "О закрытии духовных семинарий и подаче воспитанниками оных семинарий петиций" <12>. -------------------------------- <12> РГИА. Ф. 802. Оп. 10 (1905). Д. 68.

Не менее неоднозначны результаты. Как уже говорилось выше, результаты опросов архиереев в 1905 г. полностью противоречили мнению самого правительства, и тем самым был предопределен результат. Вся эта огромная работа была отложена до лучших времен и осталась в памяти потомков солидным документом в трех томах под названием "Отзывы епархиальных архиереев по вопросу о церковной реформе" <13>. Испытали разочарование и авторы проектов реформы духовно-учебных заведений. Духовенство с большим энтузиазмом откликнулось на предложение высказаться с соображениями по реформе. Как писал обыватель начала XX в., как правило, созданием нового устава занималось исключительно только начальство, и духовному обществу до начала XX века лишь "оставалось любоваться тем, что создали для его детей руки синодальных зодчих" <14>. Конечно, он не совсем прав, в эпоху Великих реформ начальство поинтересовалось мнением с мест, но это было давно, да и 1884 г. смазал все впечатление. Поэтому поручение Учебного комитета многие советы учебных заведений восприняли не только с надеждой, но и со всей ответственностью. Так, например, проект реформы Казанского епархиального училища был представлен не как обычный документ делопроизводства - 45 листов нового Устава были облечены в твердый переплет с золотым тиснением на обложке. Такое торжественное представление документа говорит о том, насколько были желанны преобразования в системе духовно-учебных заведений, они верили в то, что их мнение будет кому-то ценно <15>. И тем горше было разочарование. Произведенные преобразования в начале 1906 - 1907 учебного года внесли лишь незначительные изменения в учебный курс духовных семинарий, духовных училищ и женских епархиальных училищ. В духовных семинариях были перераспределены преподаваемые предметы, богословские дисциплины были сосредоточены в двух старших классах, сокращены уроки по древним языкам, введено обязательное изучение одного из новых языков, увеличены часы по литературе и математике, воспитанники опять начали изучать тригонометрию и космографию. Опять разрешалось покидать семинарию после четвертого класса для поступления в светские высшие учебные заведения. Это привело к массовому оттоку лучших учащихся из духовных семинарий. В женских епархиальных училищах училищный курс также был немного расширен, но остался по-прежнему шестилетним. Строй же духовной школы, ее цели и задачи - все оставалось прежним. Более того, обер-прокурор П. Извольский в своем обращении к Учебному комитету в июне 1907 г., закрепленном затем специальным определением Св. Синода, разъяснял правлениям духовных семинарий, что основные задачи духовных семинарий остаются прежними и не следует ждать большего. Таким образом, весь труд Советов духовно-учебных заведений ни к чему не привел, и вместе с этим растаяли и все надежды преподавателей и учащихся. -------------------------------- <13> Отзывы епархиальных архиереев по вопросу о церковной реформе. СПб., 1906. Т. 1 - 3. <14> Кл-н С. Устав духовно-учебных заведений 1884 года и его новейшая реконструкция // Русская школа. 1907. N 1. С. 112. <15> РГИА. Ф. 802. Оп. 10 (1905). Д. 57.

"Русская школа" писала по этому поводу: "Желая показать вид, что она ценит общественное мнение, церковная власть предложила Правлениям духовных семинарий и училищ высказаться по вопросу о духовно-учебной реформе... Какое время и какие силы были нужны для того, чтобы обработать столь обширный материал! Но оказывается, что он был собран совсем не для такой цели, большей части его было назначение заполнить пустые места синодских архивов" <16>. "Камнем вместо хлеба" назвал такую реформу Вл. Успенский со страниц "Века" <17>. -------------------------------- <16> Кл-н С. Устав духовно-учебных заведений 1884 года и его новейшая реконструкция // Русская школа. 1907. N 1. С. 113 - 114. <17> Успенский В. Камень вместо хлеба // Век. 1907. N 15. С. 195.

Таким образом, учет общественного мнения возможен только в условиях, когда реформа имеет либеральный курс. В условиях консервативной политики власть постарается совсем избежать "советов" от "народа" и будет проводить реформу в тайне от общества. Так, например, когда в 1884 г. готовилась контрреформа духовно-учебных заведений, окончательный Устав духовных академий готовился с такой поспешностью, что был проведен через Святейший Синод не только без всякого обсуждения с учеными академий, но и даже с церковными иерархами <18>. -------------------------------- <18> Тарасова В. А. Указ. соч. С. 29.

Однако даже широта привлечения общества к созданию реформы не является гарантией ее проведения. Наиболее плодотворным был результат участия общества в подготовке реформ в середине XIX в., хотя дело это было новым и ограничений было больше. Тогда в середине XIX в. в создании крестьянской реформы участвовало только дворянство, а мнения по поводу реформы духовно-учебных заведений собирались через архиереев. Однако и крестьянская реформа увидела свет, хоть и с большими недостатками, и в какой-то мере удалось решить проблемы духовного образования в середине XIX в. Можно сказать, что Уставы духовных семинарий 1867 г. больше всего соответствовали духу времени. В чем же причина? По всей видимости, в эпоху Великих реформ в наибольшей степени совпали желания общества и желание правительства. А в начале XX в. весь опрос общественного мнения и весь реформаторский заряд разбился о консервативные устремления правительства и для общества оказался простым фарсом. В наши дни вообще редко можно встретить стремление и желание нашей законодательной системы прислушиваться к мнению общества. В годы советской эпохи право граждан обращаться с предложениями по усовершенствованию законов было закреплено законодательно, но это было еще большим фарсом, чем это было в начале XX в. Наиболее известным примером здесь является "всенародное" обсуждение очередных конституций. Безусловно, механизм обращения к мнению потребителей закона полезно учитывать, возможно, частично, и в наше время. И тогда, может быть, меньше будет ситуаций, когда результат кропотливого труда законодателей потребует корректировки сразу же после выхода нового закона в свет.

------------------------------------------------------------------

Название документа