Залог государственного имущества: скрытые проблемы и правовая природа

ЗАЛОГ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИМУЩЕСТВА: СКРЫТЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПРАВОВАЯ ПРИРОДА

А. Е. САМСОНОВА

Самсонова А. Е., ведущий юрисконсульт Юридического управления Центрально-Черноземного банка Сбербанка России, кандидат юридических наук.

Финансово-правовая наука последних лет отличается появлением новых правовых категорий и институтов. С одной стороны, формирование финансово-правовых отношений формально идет "сверху". Государство устанавливает правила поведения. Однако сегодня мы можем встретить и такие отношения, которые еще не нашли своего законодательного закрепления, однако объективно назрела необходимость их анализа с финансово-правовых позиций. Следствием такого анализа может явиться и дальнейшая их регламентация нормами публичного, финансового права. Речь идет о залоге государственного имущества. Актуальность настоящей темы обусловлена неоднозначно складывающейся в регионах практикой предоставления в залог имущества, принадлежащего субъектам Российской Федерации. Отдельные субъекты Российской Федерации относят в соответствующих законах залог государственного имущества к разновидности государственной гарантии. Государственная гарантия в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации относится к разновидности государственного долга (ст. 97). Одновременно сам Бюджетный кодекс не упоминает такую форму государственной гарантии или форму государственного долга, как залог государственного или муниципального имущества. Рассмотрим одно из судебных дел, позволяющее выявить проблему, на анализе которой мы хотим остановиться в ходе настоящего исследования. Главное управление государственного имущества администрации области обратилось в арбитражный суд с иском к банку о признании договора залога недвижимости недействительным. Решением арбитражного суда в иске было отказано. В апелляционном порядке решение суда первой инстанции не рассматривалось. В кассационной жалобе главное управление государственного имущества администрации области просило решение арбитражного суда области отменить и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В ходе судебного заседания было установлено следующее. В соответствии с распоряжением администрации области в целях обеспечения топливом весенне-полевых работ, а также деятельности частных автозаправочных станций на территории области ООО рекомендовано заключить кредитный договор под залог объектов залогового фонда области с банком. Кредитный договор был заключен. В обеспечение его исполнения между главным управлением государственного имущества администрации области и банком был заключен договор залога недвижимости, по условиям которого залогодатель передал в залог двенадцать объектов недвижимости, являющихся собственностью области. Основанием к признанию указанного договора недействительным наряду с иными было указанно такое основание, как "нарушение процедуры предоставления областных государственных гарантий в виде залогового фонда, предусмотренной статьями 115 - 117 Бюджетного кодекса Российской Федерации". По мнению истца, заемщик денежных средств не являлся участником инвестиционного проекта областного уровня и предоставление ему областной гарантии возвратности заемных средств было необоснованным. При этом к областным гарантиям истец относил "гарантии в виде залогового фонда". Суд первой инстанции отказал в иске, придя к выводу о том, что отсутствуют основания для признания оспариваемой сделки недействительной. В апелляционном порядке дело не рассматривалось. Обжалуя решение суда первой инстанции в кассационном порядке, истец указал, что "судом первой инстанции было неправомерно сужено понятие государственной гарантии... Статьи 115 и 117 БК РФ, закрепляющие понятие государственной гарантии, не говорят только о "денежности" гарантии. В любом случае, при предоставлении государственной гарантии в виде объекта недвижимости указывается рыночная стоимость заложенного имущества. Гарантия была предоставлена в форме залогового фонда, а именно объекта областной собственности. Поскольку речь идет о предоставлении государственной гарантии, то перед ее предоставлением должна быть соблюдена процедура, установленная статьей 117 Бюджетного кодекса Российской Федерации". Суд кассационной инстанции поддержал решение суда первой инстанции, оставив его в силе. Суды первой и кассационной инстанций сделали вывод о том, что заключение оспариваемого договора не является государственной областной гарантией (дело N А14-16525/2004/603/32). В условиях действующего бюджетного и гражданского законодательства указанное решение суда видится нам бесспорным. Однако есть определенные проблемы, требующие своего анализа, осмысления и дальнейшего правового закрепления. Проблема первая. Законодательство отдельных субъектов РФ, регламентирующее порядок предоставления государственных гарантий этими субъектами РФ, относит предоставление в залог имущества субъектов к разновидности государственных гарантий <1>. -------------------------------- <1> См., например: Закон Ярославской области от 30 января 2001 г. "О государственно-правовых гарантиях Ярославской области".

Причиной тому послужили, на наш взгляд, недоработки и пробелы действующего Гражданского кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации в части залога государственного имущества. Указанные недоработки федерального законодательства субъекты России пытаются устранить путем принятия соответствующих законов. Но так ли это правомерно? С точки зрения гражданского законодательства встает вопрос о нарушении одного из основных принципов гражданского законодательства - единства экономического пространства. С точки зрения бюджетного (финансового) законодательства нарушается такой принцип, как соответствие законодательства субъектов Российской Федерации законодательству Российской Федерации. Относя залог государственного имущества к разновидности государственных гарантий, субъекты Российской Федерации руководствуются также еще и следующим: цели предоставления такого залога и цели предоставления таких гарантий одинаковы. Речь идет о том, что как государственный залог, так и государственная гарантия направлены на создание условий для привлечения инвестиций в экономику субъектов Российской Федерации <2>, обеспечение исполнения обязательств соответствующих субъектов Российской Федерации, решение отдельных хозяйственных и социальных проблем. Таким образом, единство целей государственной гарантии и государственного залога позволило объединить их субъектам Российской Федерации в едином нормативном акте. -------------------------------- <2> Это основная цель. На практике мы можем встретить и иные цели. При этом в некоторых случаях целью выступает скрытое финансирование отдельных юридических лиц, но такая цель противоречит действующему бюджетному законодательству.

Проблема вторая. Традиционно залог рассматривался и рассматривается как институт гражданского права. С этих позиций на первый взгляд видится достаточно революционным отнесение отношений, связанных с залогом, к публичному праву вообще и к финансовому праву в частности. Более того, проблема кажется искусственной, если формально исходить из предмета финансового права, который сегодня определяется как имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований <3>. Как известно, в предмет финансового права входят лишь те отношения, предметом которых являются государственные и муниципальные финансы. Имущество, являющееся предметом залога, не является финансами, однако это не исключает возможности его регламентации с позиций финансового права, и вот по каким основаниям. -------------------------------- <3> См.: Ровинский Е. А. Основные вопросы теории финансового права. М., 1960. С. 20; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М. В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М., Юристъ, 2006.

Существует точка зрения, имеющая большое число своих сторонников как среди теоретиков, так и среди практикующих юристов, имеющая и свою судебную поддержку, что залоговое обязательство является обязательством денежным. Указанная позиция базируется прежде всего на анализе п. 1 ст. 334 ГК РФ. Из указанной статьи следует, что целью предоставления имущества в залог является не передача самого имущества кредитору при неисполнении основного обязательства, а предоставление ему денежных средств из суммы, вырученной в результате продажи заложенного имущества. "В силу залога, - указывается в данной статье, - кредитор имеет право получить удовлетворение из стоимости заложенного имущества..." Таким образом, кредитора интересует не само имущество, а денежные средства и их получение. После реализации государственного имущества вырученные от его продажи денежные средства можно рассматривать как денежные средства казны. Исходя из указанной позиции, можно сделать вывод о том, что в широком смысле этого слова государственная гарантия включает в себя залог государственного имущества. Одновременно есть и аргументы, которые не позволяют отнести залог государственного имущества к чисто финансово-правовым категориям. С одной стороны, это те аргументы, которые были высказаны нами ранее. С другой же стороны, это отдельные положения Гражданского кодекса РФ. Прежде всего конструкция залогового правоотношения в гражданском праве такова, что залогодатель не может прекратить залоговое правоотношение путем предоставления в качестве отступного денежной суммы. Одновременно при передаче государственного имущества в залог субъекты Российской Федерации, как свидетельствует складывающаяся практика, считают обращение взыскания на такой залог маловероятным. Когда же дело доходит до его реализации, то всеми мерами стремятся исключить такую возможность. При этом чаще всего начиная с признания таких сделок недействительными. На наш взгляд, теоретически имеются предпосылки рассматривать залог государственного имущества как комплексный институт права, включающий нормы как частного (гражданского), так и публичного (финансового) права. Однако на практике такой подход может найти свою поддержку лишь в случае внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ.

Название документа