К вопросу о публично-правовой природе государственной гарантии

К ВОПРОСУ О ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГАРАНТИИ

И. В. ГРАЧЕВА

Грачева И. В., начальник отдела претензионно-исковой работы Центрально-Черноземного банка Сбербанка России.

После введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации встает вопрос о юридической природе государственной гарантии: имеет ли она частноправовую или публично-правовую природу? От ответа на этот вопрос во многом зависит дальнейшее развитие правового регулирования государственных гарантий. В юридической литературе можно встретить различные позиции авторов по указанному вопросу. Все эти позиции в конечном итоге можно свести к двум основным. Согласно первой точке зрения государственная гарантия имеет публично-правовую природу <1>. -------------------------------- <1> См.: Туктаров Ю. Е. Понятие и особенности гражданско-правовых гарантий // Журнал российского права. 1999. N 10; Шохин С. О. Правовое регулирование государственного и муниципального кредита // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М. В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 487 - 489; Максимович Н. А. Поручительство как способ обеспечения исполнения обязательства: Дис. на соиск. канд. юрид. наук. СПб., 2003. 167 с.

С точки зрения второй группы ученых и правоприменителей, государственная гарантия имеет частноправовую природу, так как по своей юридической сути она близка таким способам обеспечения исполнения обязательств, как банковская гарантия и поручительство <2>. Указанную позицию сегодня разделяет и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, который рассматривает государственную гарантию как разновидность договора поручительства <3>. -------------------------------- <2> См.: Андреева Е. Анализ норм бюджетного и гражданского законодательства о государственной гарантии как способе обеспечения обязательств // Хозяйство и право. 2004. N 6. С. 26 - 33; Паплинский В. В. Гарантии и поручительства как правовые способы активизации инвестиционной деятельности. М., 2005. С. 12. <3> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 августа 2005 г. N 6582/05; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 марта 2002 г. N 7986/01; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 мая 2006 г. N 975/06.

На наш взгляд, есть все предпосылки определять юридическую природу государственной гарантии как публично-правовую по следующим основаниям: об этом свидетельствует характер правового регулирования государственной гарантии; указанную позицию подтверждает складывающаяся судебная практика; об этом свидетельствует порядок предоставления государственных гарантий; государственная гарантия является частью государственного кредита, который, по мнению многих ученых, а это мнение разделяется и нами, следует рассматривать как публично-правовую категорию; публично-правовой характер государственной гарантии следует из механизма исполнения обязательства гарантом (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием). Остановимся отдельно на анализе каждого из указанных аргументов. 1. Правовую основу регламентации государственных гарантий, предоставляемых Российской Федерацией, составляют Бюджетный кодекс Российской Федерации, законы о бюджете Российской Федерации. Государственные гарантии, выдаваемые субъектами Российской Федерации, регламентируются на уровне субъектов РФ в соответствующих законах, принимаемых представительными органами власти, или актах исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации <4>. -------------------------------- <4> См.: Постановление Правительства Ставропольского края от 25 июня 2003 г. N 113-П "Об утверждении Порядка предоставления государственных гарантий"; Закон Ярославской области "О государственно-правовых гарантиях Ярославской области", принятый Государственной Думой Ярославской области 30 января 2001 г. (в ред. Закона от 17.10.2005. N 54-З); Положение о предоставлении государственных гарантий Ростовской области по кредитным заимствованиям предприятий и организаций (приложение N 3 к Постановлению администрации области от 13 января 2003 г. N 17); Закон Красноярского края от 24 июня 2004 г. N 11-2051 "О государственных гарантиях Красноярского края".

Указанные нормативные правовые акты относятся к финансовому законодательству, а следовательно, и государственная гарантия является финансово-правовой категорией. Такой подход не противоречит модели, обычно применяемой Верховным Судом Российской Федерации, в соответствии с которым "правоотношения, регулируемые соответствующей отраслью законодательства, имеют данную отраслевую принадлежность" <5>. -------------------------------- <5> См.: Плахина Т. А. Финансово-правовые элементы правоотношений, складывающихся в процессе реструктуризации обязательств кредитной организации // Финансовое право. 2003. N 1. С. 12; Самсонова А. Е. Расчеты в налоговой и бюджетной сферах: теория и практика. М., 2006. С. 62 - 63.

Наличие же в правовой регламентации государственной гарантии отдельных норм гражданского законодательства, носящих производный характер, не меняет правовой природы государственной гарантии. В свое время М. М. Агарков обращал внимание на то, что "существуют смешанные институты, в которых имущественные правоотношения тесно переплетаются с другими правоотношениями. Такие институты следует относить к гражданскому праву или к другой отрасли права в зависимости от того, какие отношения наиболее характерны для данного института. Отнесение такого института не к гражданскому праву, а к другой отрасли права не исключает соответственного применения к нему норм гражданского права" <6>. -------------------------------- <6> Агарков М. М. Предмет и система советского гражданского права // Советское государство и право. 1940. N 8 - 9. С. 65.

2. Финансово-правовой характер государственной гарантии подтверждается складывающейся судебной практикой. Так, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" <7> было указано, что "государственная (муниципальная) гарантия представляет собой не поименованный в главе 23 "Обеспечение исполнения обязательств" ГК РФ способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств...". -------------------------------- <7> СПС "КонсультантПлюс".

Государственная гарантия представляет собой способ обеспечения обязательств, предусмотренный публично-правовым законом - Бюджетным кодексом Российской Федерации. Исходя из этого, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации еще раз подчеркнул, что к правоотношениям с участием публично-правовых образований в силу пункта 2 статьи 124 ГК РФ подлежат применению нормы ГК РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов <8>. Эта особенность как раз и заключается в публично-правовом характере отношений по государственной гарантии. -------------------------------- <8> Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного законодательства Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

3. Публично-правовой характер государственной гарантии подтверждается и тем, что государственная гарантия является частью государственного кредита, который, по мнению многих ученых, следует рассматривать как публично-правовую категорию. Вывод о том, что государственная гарантия является частью государственного кредита, следует из пункта 7 статьи 115 Бюджетного кодекса РФ. Согласно указанной статье Кодекса исполнение государственных и муниципальных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов. По нашему мнению, это не просто вопрос о форме государственного учета государственных гарантий. Это вопрос о том, что государственная гарантия подпадает под правовую природу государственного кредита. 4. Публично-правовой характер государственной гарантии следует из механизма исполнения обязательства гарантом (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием). В соответствии со статьями 97, 99 БК РФ обязательства по выданным государственным гарантиям Российской Федерации, субъектов Российской Федерации входят в состав соответственно государственного долга Российской Федерации, субъекта Российской Федерации. Если гарантийный случай наступил, то бенефициар обращается в Минфин России с требованием исполнить государственную гарантию. Минфин проводит проверку обоснованности требований бенефициара и исполняет свои обязательства путем перечисления бюджетных средств на счет бенефициара. При этом при исполнении обязательства гарантом, в частности при взыскании с последнего денежных средств по предоставленной гарантии, учитываются положения статьи 225 "Принятие денежных обязательств", статьи 227 "Расходование бюджетных средств" и статьи 239 "Иммунитет бюджета" Бюджетного кодекса Российской Федерации. Согласно указанным статьям уплата бюджетных средств производится в особом порядке, подчиняющемся правилам и принципам финансового (бюджетного) законодательства. 5. Публично-правовой характер государственной гарантии подтверждается также и порядком исполнения судебного акта по обращению взыскания на средства бюджета в случае неисполнения гарантом - государством в добровольном порядке своих обязательств по договору о предоставлении государственной гарантии. Действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации в главе 24.1 предусмотрел особый порядок для исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В случае неисполнения должником-государством своих обязательств по заключенному договору на предоставление государственной гарантии взыскание может быть осуществлено на основании судебного решения. При этом указанное судебное решение не может быть исполнено в том же порядке, как оно исполняется в отношении иных должников - физических и юридических лиц. Более того, в указанном случае суд не применит и статью 395 Гражданского кодекса РФ, предусматривающую начисление процентов по ставке банковского рефинансирования за неправомерное пользование чужими денежными средствами. Отсюда напрашивается лишь один вывод: указанные отношения не являются частноправовыми, а имеют публично-правовую природу. Таким образом, если мы признаем за государственной гарантией частноправовой характер, то мы должны будем признать и то, что ответственность по государственным гарантиям и ее исполнение государством должно подчиняться нормам гражданского законодательства или частноправовым нормам. Но государство "отвечает" по государственной гарантии по иным, не частноправовым, а публичным "правилам". То есть характер исполнения государственной гарантии свидетельствует о ее публично-правовой природе.

Название документа