Проблемы реализации Закона о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр. Да здравствует подполье?

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНА О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЮ АЗАРТНЫХ ИГР. ДА ЗДРАВСТВУЕТ ПОДПОЛЬЕ?

Е. И. СПЕКТОР

Спектор Е. И., старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства, кандидат юридических наук.

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п. "в"); установление правовых основ единого рынка (п. "ж"). Статья 8 Конституции провозглашает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности; ст. 34 гарантирует право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, в том числе право заниматься отдельными видами деятельности на основании специального разрешения (лицензии) (абз. 3 ч. 1 ст. 49 ГК РФ). Кроме того, в силу ст. 2 и ст. 3 ГК РФ регулирование вопросов предпринимательской деятельности осуществляется гражданским законодательством и относится также к ведению Российской Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции РФ). Следовательно, принятие единого федерального закона, регулирующего деятельность в сфере игорного бизнеса, являясь безусловной прерогативой федерального законодателя, стоит более чем остро. Вместе с тем необходимо отметить следующее. Отсутствие до настоящего времени единого федерального закона, который регламентировал бы основы государственного регулирования в сфере игорной деятельности (что является, безусловно, негативным фактором), не влекло за собой отсутствие правового регулирования данной сферы общественных отношений как таковой, однако это не помешало в 2006 г. представительным органам государственной власти субъектов Федерации, вторгаясь в исключительную компетенцию Российской Федерации, принимать законы о порядке размещения объектов игорной деятельности на территориях субъектов Федерации, которые были отчасти успешно обжалованы в Верховном Суде РФ <1>. -------------------------------- <1> Многие решения судов первой инстанции, полностью или частично отменяющие нормы региональных законов о порядке размещения объектов игорного бизнеса, до последнего времени являлись предметом кассационного рассмотрения в Верховном Суде РФ (законы г. Москвы, Сахалинской, Курганской, Кемеровской, Курской, Челябинской, Ленинградской областей и т. п.). Предусмотренный законами субъектов Федерации режим согласования Верховный Суд РФ признал не противоречащим действующему федеральному законодательству. Указанная позиция вызывает возражение в части ее несоответствия федеральному законодательству.

Законодательной базой на федеральном уровне выступали (и выступают по настоящий момент) Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в действующей редакции), Постановление Правительства РФ от 15 июля 2002 г. N 525 "О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов" <2>, иные подзаконные нормативные правовые акты. -------------------------------- <2> Применяется с учетом действия норм Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ.

С 1 января 2007 г. вступил в силу "долгожданный" Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <3> (далее - Закон N 244-ФЗ), кардинально изменивший (а точнее - сломавший) систему государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории России. Соответствующие изменения внесены названным Законом во вторую часть Налогового кодекса РФ и Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности". -------------------------------- <3> За исключением отдельных положений, касающихся вопросов лицензирования деятельности по организации и проведению азартных игр в соответствии с требованиями этого Закона, которые вступают в силу с 30 июня 2009 г.

С вступлением в силу Закона N 244-ФЗ законодательство о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр расширилось, в том числе за счет включения в него законов субъектов Федерации. При этом ч. 8 ст. 16 Закона N 244-ФЗ содержит порочное положение, идущее вразрез с конституционными нормами (ст. ст. 8, 34, 71 Конституции РФ), нормами гражданского законодательства (ст. ст. 2, 3, 49, 209 ГК РФ), законодательства о лицензировании (ч. 2 ст. 7 Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности") и т. п. Предусматривается, что принятые органами государственной власти субъектов Федерации до дня вступления в силу Закона N 244-ФЗ решения о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений), об установлении ограничений этой деятельности на территории субъекта Федерации (за исключением игорных зон) сохраняют свое действие. В свою очередь, ч. 7 ст. 16 Закона наделяет органы государственной власти субъектов Федерации правом принятия до 1 июля 2007 г. решения о запрете начиная с 1 июля 2007 г. на территории субъекта Федерации (за исключением игорных зон) деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений). Предтечей стремительного принятия Закона N 244-ФЗ было выступление Президента РФ по телевидению 27 сентября 2006 г., в котором ситуацию в обществе применительно к бурно развивающейся игорной деятельности В. В. Путин охарактеризовал как "нетерпимую в связи с засильем игровых автоматов". Казалось бы, депутатам из профильных комитетов Государственной Думы, приняв высказывание Президента страны как руководство к действию, следовало безотлагательно приступить к разработке цивилизованных способов регулирования игорной деятельности, законодательно запретить установку игровых автоматов вне игорных заведений, установить возрастной ценз участников игорной деятельности, привести федеральное законодательство в соответствие с международной практикой, учитывая существующие в стране реалии, а не по шаблонной матрице, устранить произвол представительных органов государственной власти субъектов Федерации в части принятия ими собственных законов о порядке размещения объектов игорной деятельности посредством четкого законодательного разграничения предметов ведения и полномочий в сфере игорной деятельности между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, определить более четкие правила размещения объектов игорной деятельности на федеральном уровне. Вместо всего этого в конечном итоге установили игорные зоны - специализированные территории, исключительно на которых возможно осуществлять игорную деятельность, фактически загнав в теневой сектор легальную предпринимательскую деятельность, что впоследствии лишит государственную казну существенных налоговых поступлений. Судя по всему, депутаты осознанно пришли к выводу, что "негативные социальные последствия от игорного бизнеса, выражающиеся в высокой напряженности среди граждан, недовольных разгулом игромании", государству гораздо важнее, чем большие доходы от него. Жаль, что никто не напомнил законодателям об обязательности соблюдения принципа соразмерности ограничений конституционно признанным целям их введения. Названный принцип был в свое время отражен в правовой позиции Конституционного Суда РФ в Постановлении от 18 февраля 2000 г. N 3-П. В данном Постановлении указано: в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту. Анализ Закона N 244-ФЗ позволяет заключить, что реализация предпринимателями своего субъективного права на осуществление предпринимательской деятельности в сфере игорной деятельности будет напрямую зависеть именно от деятельности правоприменителей. Согласно ст. 1 Закона N 244-ФЗ предусмотренные законодательные ограничения на осуществление игорной деятельности устанавливаются "в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан", при этом действие Закона не распространяется на деятельность по организации и проведению лотерей, а также на деятельность бирж. Вызывает недоумение, отчего иные алеаторные сделки, как-то: лотерея, некоторые биржевые срочные сделки (форвард, фьючерс), договор страхования, рента, являясь предметом безусловного правового регулирования <4>, также не регламентируются именно в целях защиты нравственности? Государство в указанных случаях преследует иные цели - обеспечение правовых гарантий для деятельности на товарных биржах, определение правовой основы государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей и т. п. -------------------------------- <4> Спектор Е. И. Правовое регулирование алеаторных сделок // Право и экономика. 2005. N 8.

Таким образом, делая акцент на "защите нравственности граждан" в сфере игорной деятельности, что de jure корреспондирует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, государство, выражая резко отрицательную оценку данного явления и преследуя собственные узкие интересы (передел собственности, перераспределение финансовых потоков и проч.), позволяет достаточно жесткими мерами прямого и косвенного воздействия либо ограничить осуществление конкретной деятельности <5>, либо целиком ее упразднить. При этом необходимо отметить, что установление тотального запрета на осуществление какого-либо "асоциального", по мнению государства, вида деятельности не приведет к устранению его негативных последствий. Как показывает исторический опыт разных стран, включая СССР, введение "сухих законов" не способствует искоренению алкоголизма, как раз наоборот - формируется подпольный, "черный" рынок сбыта алкогольной продукции, не всегда являющийся качественным. -------------------------------- <5> Например, до принятия Закона N 244-ФЗ размер государственной пошлины за выдачу лицензий на игорный бизнес за несколько лет увеличился в 10 тысяч раз; в настоящее время стоимость чистых активов организатора азартных игр в течение всего периода осуществления деятельности Законом N 244-ФЗ установлен в размере не менее 600 млн. рублей - для организаторов азартных игр в казино и залах игровых автоматов; 100 млн. рублей - для организаторов азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах и т. п.

Как любое цивилизованное государство, Российская Федерация призвана осуществлять контроль за соответствующими видами деятельности с целью защиты своих экономических интересов посредством, в частности, разрешительных режимов - лицензирования, технического регулирования, введения акцизных марок и т. д., направленных на обеспечение производства предпринимателями качественных товаров (работ, услуг), проведение контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области и т. п. В рамках Закона N 244-ФЗ введены следующие жесткие меры государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр: - выделение специализированных территорий - игорных зон; - выдача разрешений на осуществление соответствующей деятельности в игорных зонах; - выдача лицензий на осуществление соответствующей деятельности в букмекерских конторах и тотализаторах. Эпохальной новеллой государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр является, безусловно, выделение и создание специализированных территорий - игорных зон: Алтайский край, Приморский край, Калининградская область, а также на границе Краснодарского края и Ростовской области (ч. 2 ст. 9). При этом создание игорных зон на землях поселений не допускается (ч. 5 ст. 5). Игорные зоны должны быть созданы до 1 июля 2007 г. (ч. 9 ст. 16). Окончательный срок переноса всех казино и игрового оборудования (деятельность казино, деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов) в игорные "гетто и резервации" предполагается до 30 июня 2009 г. На территории одного субъекта Федерации разрешено создание не более одной игорной зоны. В случае если игорная зона включает в себя части территорий нескольких субъектов, на территориях соответствующих субъектов не могут быть созданы другие игорные зоны (ч. 1 ст. 9). Управление игорными зонами отдается на откуп органам государственной власти субъектов Федерации и включает в себя передачу необходимых земельных участков; выдачу, переоформление, аннулирование разрешений; осуществление контроля за соблюдением законодательства о государственном регулировании организации и проведения азартных игр и т. п. (ст. 10). В силу ч. 4 ст. 9 Закона N 244-ФЗ решения о создании и ликвидации игорных зон принимаются Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, при этом границы игорных зон определяются на основании предложений органов государственной власти субъектов Федерации, вносимых в Правительство РФ. Во-первых, неясно, о каких именно органах государственной власти, с которыми Правительству РФ необходимо соблюдать режим согласования, идет речь. Согласно ст. 10 Конституции РФ в государстве действует принцип разделения властей, предусматривающий три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную. Во-вторых, не совсем понятна юридическая природа данного режима согласования, предусматривающего собой либо формальное извещение (информирование) о совершении какого-либо действия, намерения, либо процедура согласования являет собой получение разрешительного документа в части реализации субъектом Федерации согласия на создание или ликвидацию игорных зон. Законодательно предусмотрен разрешительный порядок деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах. Соответствующее разрешение выдается органом управления игорной зоной в соответствии с законодательством субъекта Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов), в том числе путем проведения аукциона или конкурса (ч. 2 ст. 13). Разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне предоставляет организатору азартных игр право осуществлять деятельность по организации и проведению азартных игр в игорной зоне при соблюдении требований и ограничений, установленных решением о создании соответствующей игорной зоны. Указанное разрешение выдается без ограничения срока действия и действует до момента ликвидации соответствующей игорной зоны (ч. 3 ст. 13). Вне игорных зон допускается организация и проведение азартных игр исключительно в букмекерских конторах и тотализаторах (при условии, что ими не будут использоваться игровые автоматы и игровые столы) (ч. 4 ст. 5, ч. 3 ст. 14). Указанная деятельность подлежит обязательному лицензированию в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ч. 2 ст. 14). Кардинальным образом законодательно ужесточены требования, которым должны соответствовать игорные заведения. Приведем основные: - организаторами азартных игр могут выступать исключительно юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 6; п. 5 ст. 4); - игорное заведение должно быть разделено на зону обслуживания участников азартных игр и служебную зону игорного заведения (ч. 1 ст. 8); - организация и проведение азартных игр могут осуществляться исключительно работниками организатора азартных игр. Работниками организатора азартных игр не могут являться лица, не достигшие возраста восемнадцати лет (ч. 3 ст. 8); - используемое в игорном заведении игорное оборудование должно соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании и находиться в собственности организатора азартных игр (ч. 4 ст. 8); - технически заложенный средний процент выигрыша каждого игрового автомата не может составлять менее чем 90 процентов (ч. 5 ст. 8) <6>; -------------------------------- <6> Согласно Правилам проведения испытаний игровых автоматов с денежным выигрышем с целью утверждения типа и контроля за их соответствием утвержденному типу, утвержденным Приказом Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 24 января 2000 г. N 22, технологически заложенный средний процент денежного выигрыша в игровом автомате должен был быть не ниже 75%.

- площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино не может быть менее чем 800 кв. м, и в ней должны находиться касса игорного заведения, гардероб, места для отдыха посетителей, туалет. В доступном для посетителей игорного заведения месте должны быть размещены текст Закона N 244-ФЗ, установленные организатором азартных игр правила азартных игр и правила посещения игорного заведения, лицензия на организацию и содержание тотализаторов и игорных заведений (п. 3 ч. 2 ст. 16); - в зоне обслуживания участников азартных игр в казино должно быть установлено не менее чем 10 игровых столов, а также могут быть установлены игровые автоматы, кассы тотализатора и (или) букмекерской конторы; - игровые столы и игровые автоматы, установленные в казино, должны находиться исключительно в собственности организатора азартных игр (п. 4 ч. 2 ст. 16); - площадь зоны обслуживания участников азартных игр в зале игровых автоматов не может быть менее чем 100 кв. м, и в ней должны находиться касса игорного заведения и туалет (п. 7 ч. 2 ст. 16); - в зоне обслуживания участников азартных игр в зале игровых автоматов должно быть установлено не менее чем 50 игровых автоматов, а также могут находиться кассы тотализатора и (или) букмекерской конторы (п. 8 ч. 2 ст. 16); - игровые автоматы, установленные в зале игровых автоматов, должны находиться исключительно в собственности организатора азартных игр. Технологически заложенный средний процент денежного выигрыша каждого игрового автомата должен быть не ниже чем 90 процентов (п. 10 ч. 2 ст. 16). Кроме того, одним из ключевых требований, предъявляемых к организаторам азартных игр, является наличие у организаторов азартных игр в казино и залах игровых автоматов чистых активов в размере 600 миллионов рублей; порог вхождения для организаторов азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах составляет 100 миллионов рублей. При этом Правительством РФ могут быть установлены дополнительные требования к организаторам азартных игр (ч. ч. 6 - 8 ст. 6). Несомненно, что "новаторские" государственные ужесточения приведут к тому, что в сфере игорного бизнеса останется лишь несколько крупных компаний (игроков), вследствие чего произойдет очевидное укрупнение и консолидация игорного бизнеса - аналогично сложившейся ситуации в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Российской Федерации, где производство, закупку и поставку этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, а также спиртосодержащей непищевой продукции с содержанием этилового спирта более 40 процентов объема готовой продукции осуществляют только юридические лица (ч. 2 ст. 1, ст. ст. 8, 11, 14 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (в действующей редакции)). Небольшим игорным компаниям самостоятельно увеличить чистые активы с целью соответствия новым требованиям Закона N 244-ФЗ будет практически невозможно. Выходом из сложившейся ситуации будет либо продажа мелкими игроками собственного бизнеса, либо их вхождение в состав учредителей более крупных компаний, где имущество первых вносится в уставный капитал последних, и далее они становятся соучредителем в доле, соответствующей оценочной стоимости внесенных ими материальных ценностей, либо уход в теневой сектор. Предполагается, что с рынка игорной деятельности уйдет около 70 процентов казино и игровых залов. В силу норм Закона N 244-ФЗ игорные заведения, соответствующие указанным законодательным требованиям (ч. 6 ст. 6, ч. ч. 1, 3 - 5 ст. 8, ч. ч. 2, 3 ст. 15, ч. ч. 1, 2 ст. 16) и имеющие соответствующие лицензии согласно Закону "О лицензировании отдельных видов деятельности", вправе продолжить свою деятельность до 30 июня 2009 г. без получения соответствующего разрешения, в противном случае их деятельность должна быть прекращена до 1 июля 2007 г. Для лицензиатов срок действия лицензий на организацию и содержание тотализаторов и игорных заведений, выданных до дня вступления в силу Закона N 244-ФЗ и действующих на день его вступления в силу, продлевается строго до 30 июня 2009 г. вне зависимости от срока, указанного в имеющихся у таких лицензиатов лицензиях (ч. 4 ст. 16). Со дня вступления в силу Закона N 244-ФЗ выдача новых лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари прекращается, за исключением выдаваемых в соответствии с Законом N 244-ФЗ лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах. Очевидно, что политическое лоббирование установления игорных зон приведет не иначе как к снижению доходов от налогообложения игорного бизнеса в бюджетах субъектов Федерации, с территории которых они будут упразднены, что естественным образом отразится на заработной плате, пособиях, субсидиях граждан, проживающих на территории соответствующего региона Российской Федерации. Иными словами, для субъектов Федерации результатом реализации Закона N 244-ФЗ будут весьма негативные социальные и налоговые последствия. Противоположная и достаточно оптимистическая точка зрения была высказана на итоговом совещании по игорному бизнесу, состоявшемся 16 января 2007 г. в мэрии Москвы, в ходе которого были обсуждены результаты исполнения в 2006 г. Закона г. Москвы от 23 ноября 2005 г. N 58 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы" и согласованы действия органов исполнительной власти города по реализации Закона N 244-ФЗ. Было установлено: "Несмотря на то что в 2006 году были закрыты 1968 объектов игорного бизнеса в Москве, налоговые поступления в бюджет города не только не уменьшились, а, наоборот, выросли на 3%, что является наглядным свидетельством того, что в результате проводимой властями города политики удалось ликвидировать теневой сектор игорного бизнеса" <7>. -------------------------------- <7> Информационный центр Правительства Москвы: www. mosinform. ru.

Фактом остается лишь то, что существенных доходов от налоговых отчислений лишатся те бюджеты субъектов Федерации, с территории которых будут выведены игорные заведения. Необходимо также отметить, что Правительство Москвы Законом от 21 декабря 2006 г. N 66 внесло поправки в Закон г. Москвы N 58 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы", ужесточив требования к порядку размещения объектов игорного бизнеса, согласно которому зал игровых автоматов должен занимать не менее 200 кв. м, на которых должны быть расположены 60 игровых автоматов. Минимальная площадь, необходимая для казино, увеличилась до 3000 кв. м, минимальное количество столов составляет 30. Кроме того, все казино должны быть оборудованы ресторанами, барами, концертной площадкой, комнатами охраны и пунктом обмена валюты. В залах игровых автоматов должны работать бар, туалет, гардероб и т. п. Полная проверка и ревизия всех игорных заведений на предмет соответствия необходимым требованиям новых московского и Федерального законов будет проведена в Москве до 15 марта 2007 г. Тем не менее субъектам Федерации, принявшим аналогичные соответствующие законы о порядке размещения объектов игорного бизнеса, в условиях появления Закона N 244-ФЗ не стоит забывать о законодательно предусмотренной обязанности по обеспечению ими соответствия собственных законов федеральному законодательству. В целом утопизм и безнадежность ситуации вывода игорных заведений из городов в игорные зоны для государства заключается в том, что успешные и богатые российские граждане, позволяющие себе праздно проводить время в фешенебельных казино, вряд ли будут постоянными клиентами "игорных резерваций" в российской глубинке. Предоставляется крайне сомнительным, что в новых игорных зонах будет в обозримом будущем обеспечена достойная взыскательных игроков инженерная и развлекательная инфраструктура. При этом с полным комфортом можно съездить и поиграть в казино, находящиеся в Лас-Вегасе, Каннах, Монте-Карло, на курортах Кашкайш и Эшторил, о. Тенерифе и в иных замечательных и привлекательных для души и тела местах, являющихся признанными мировыми игровыми центрами. Понятно, что среднестатистический россиянин, который может позволить себе потратить в казино или залах игровых автоматов около 100 долларов, и подавно не поедет в игорные "гетто". Иностранных туристов также вряд ли будет возможно завлечь игорными заведениями в российских Нью-Васюках. В конечном итоге прежде легальный игорный бизнес может уйти в подполье, что вряд ли испугает участников азартной игры потерей права на судебную защиту, поскольку в рамках действующего ГК РФ это право, мягко говоря, слабо проработано. Тем не менее средства массовой информации сообщают об ажиотажном спросе и фантастическом росте цен на недвижимость и земельные участки в "игорных зонах". Уже ясно, что произошел старт спекуляций в связи с введением нового порядка. Часть 5 ст. 5 Закона N 244-ФЗ запрещает размещать игорные зоны на землях поселений. При этом согласно ст. 85 Земельного кодекса РФ в состав земель поселения могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам. Земельные участки в составе рекреационных зон должны использоваться именно для отдыха граждан и туризма. Неясен замысел законодателей относительно определения мест дисклокации игорного бизнеса в степях, полях и на целине. Законом N 244-ФЗ предусмотрено также огромное количество норм, устанавливающих соответствующие запреты и ограничения без регламентации конкретных механизмов и процедур их реализации, что, безусловно, будет способствовать произволу со стороны правоприменителей и увеличению судебных тяжб между предпринимателями и государством. Кроме того, Закон изобилует коллидирующими и отчасти противоречивыми нормами. Например, согласно ч. 3 ст. 5 Закона N 244-ФЗ деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе Интернета, а также средств связи, включая подвижную связь, запрещена. При этом законодательно не установлен механизм государственного контроля за осуществлением соответствующей деятельности посредством сети Интернет, не определена в этом отношении юридическая ответственность. Если же предполагается установление данного механизма на подзаконном уровне, то и его законодатели в рамках указанной статьи обошли стороной, что делает указанную норму также мертворожденной. Следует отметить, что проблема запрета соответствующего вида деятельности в сети Интернет не ограничивается исключительно техническим "закрытием" противозаконных сайтов. Сайт может иметь копию (зеркало) <8>, расположенную либо по другому адресу, либо на другом сервере (хостинге), либо находиться на доменах, находящихся вне юрисдикции Российской Федерации. При этом осуществление соответствующей деятельности в сети Интернет законодательно может быть не запрещено на территориях иностранных государств, что делает ее там абсолютно легитимной. -------------------------------- <8> Наличие дубликатов интернет-ресурса используется для повышения надежности и доступности его сервиса.

Касательно противоречий, содержащихся в Законе N 244-ФЗ, следует отметить, что предусмотренный тотальный законодательный запрет на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, включая сеть Интернет, а также средств связи, в том числе подвижной связи (ч. 3 ст. 5) подрывает на корню осуществление предпринимателями деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах вне игорных зон, предусмотренной в том числе главой 3 Закона N 244-ФЗ. Невозможно вести такую деятельность в букмекерских конторах и тотализаторах, например, без сети Интернет, подвижной связи, необходимой при получении результатов соревнований, установлении взаимоотношений между букмекерским центром и пунктом приема ставок, подготовке букмекерской линии и т. п. В целом Закон N 244-ФЗ не насыщен содержательно, кроме того, в нем имеются противоречия и коллизии, что подтверждает его концептуальную несостоятельность. Реализация Закона в данной редакции не позволит создать действенную, прозрачную нормативно-правовую базу для повышения эффективности государственного регулирования игорного бизнеса в стране и борьбы с его теневым проявлением. Необходимость совершенствования Закона не вызывает сомнений. Представляется возможным, что к 2009 г. он подвергнется еще не одному внесению изменений и кардинальной переработке в целом. Следует ожидать бесконечную череду изменений, признания нормативных правовых актов полностью или частично утратившими силу, принятия новых нормативных предписаний и т. п. Уровень юридической техники Закона также оставляет желать лучшего, в то время как признано, что "от того, в какой степени в стране развита юридическая техника, во многом зависит уровень ее цивилизованности..." <9>. Закон должен обладать эффективностью, общим показателем которой будет соотношение между целями содержащихся в законе правовых норм и результатами их действия. Ведь от эффективности принимаемых законов, результатов постоянного анализа и обобщения правоприменительной практики напрямую зависит успех социально-экономических преобразований в России, развитие бизнеса, благополучие граждан, их прав и свобод и т. п. -------------------------------- <9> Аннерс Э. История европейского права. М., 1994. С. 7.

Представляется необходимым, чтобы законодатели на законопроектной стадии осуществляли прогнозирование социальных и экономических последствий реализации законов, привлекая для этого специалистов-экспертов <10>. Целесообразно предусмотреть обязательное применение соответствующей экспертизы и включить ее в регламент Государственной Думы. -------------------------------- <10> Ранее в Регламенте Верховного Совета РФ и Регламенте Государственной Думы первого созыва предусматривалось представление криминологической экспертизы проекта нормативного правового акта и составление прогноза социальных и экономических последствий его реализации. В последующем эти требования были сняты как излишние (Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000. С. 71).

Название документа