Краткий комментарий к проекту Федерального закона "Об опеке и попечительстве"

КРАТКИЙ КОММЕНТАРИЙ К ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОПЕКЕ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВЕ"

Л. Ю. МИХЕЕВА

Михеева Л. Ю., доктор юридических наук, профессор, руководитель рабочей группы по разработке законопроекта.

Практика применения положений гражданского и семейного законодательства об опеке и попечительстве показала, что назрела необходимость проведения комплексной реформы этого института. Действующие нормы Гражданского и Семейного кодексов Российской Федерации не позволяют разрешить целый ряд вопросов, связанных с назначением опекунов и попечителей, с выдачей разрешений на отчуждение жилых помещений и иного имущества подопечных, с привлечением опекунов и попечителей к ответственности и пр. Кроме того, на данном этапе коренным образом изменились социальные отношения по устройству граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве. Например, развитие отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, повлекло возникновение в регионах России новых форм опеки и попечительства, которые не получают пока необходимого законодательного оформления. Все это настоятельно потребовало изменения содержания института опеки и попечительства исходя из его новых задач и принципов <1>. -------------------------------- <1> Подробно об этом см.: Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: Теория и практика. М., 2004. С. 255 - 271.

В рамках реформы законодательства об опеке и попечительстве были разработаны проект Федерального закона "Об опеке и попечительстве" и проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве". При разработке этих документов использовался положительный опыт российского, в том числе дореволюционного, законодательства, а также положения зарубежного законодательства - нормы об опеке и попечительстве, содержащиеся в праве Германии, Франции, Швеции, канадской провинции Квебек, Китая, Японии, Латвии, Азербайджанской Республики, Республик Беларусь, Казахстан, Украина и других государств. Многие положения законопроектов продолжают и развивают идеи, заложенные в проекте Опекунского устава, опубликованного в России еще в 1897 году. Отношения, связанные с опекой и попечительством, будут регулироваться Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об опеке и попечительстве" и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации. Особенности опеки и попечительства над несовершеннолетними по-прежнему будут урегулированы Семейным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним актами семейного законодательства. Кроме того, предполагается, что некоторые отношения (не относящиеся к предмету гражданского законодательства) будут урегулированы законами субъектов Российской Федерации - в случаях, допускаемых указанным Федеральным законом "Об опеке и попечительстве" или Семейным кодексом Российской Федерации. Закон прежде всего уточняет положения об органах опеки и попечительства, их компетенции и порядке деятельности. При этом проект исходит из недопустимости делегирования полномочий органов опеки и попечительства иным организациям и лицам, которое имеет место в соответствии с законодательством, например, города Москвы. Конституция РФ предусматривает государственную поддержку детства (ст. 7), закрепляет положение о том, что детство находится под защитой государства (ст. 38). Действующее законодательство предполагает осуществление функций по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, исключительно органами опеки и попечительства. Это необходимо в целях охраны интересов детей, недопущения совершения должностными лицами, имеющими доступ к информации о детях, действий по незаконной передаче детей на воспитание, в том числе в корыстных целях (ст. 154 УК РФ). Делегирование полномочий органов опеки и попечительства детским и иным учреждениям, объясняемое на практике недостаточным финансированием органов опеки, по меньшей мере нецелесообразно. Напротив, одной из целей реформы законодательства об опеке и попечительстве является развитие и совершенствование органов опеки и попечительства, их модернизация. Закон уточняет обязанности органов опеки и попечительства, в частности обязывает их подавать заявление в суд о признании гражданина недееспособным или ограничении дееспособности гражданина; подавать заявление в суд о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или ограниченно дееспособным; представлять интересы подопечных, если действия опекунов или попечителей по представительству интересов подопечных противоречат закону или интересам подопечных, а также в случаях, когда опекуны или попечители не осуществляют защиту интересов подопечных, и т. п. К сожалению, в настоящее время не всегда можно установить, какой именно орган опеки и попечительства в тот или иной момент должен быть признан ответственным за судьбу подопечного. Закон устанавливает, что функции органа опеки и попечительства по отношению к подопечному выполняет тот орган, который произвел назначение опеки, а при перемене места жительства подопечных опекуны обязаны извещать об этом органы опеки и попечительства не позднее дня, следующего за выбытием с прежнего места жительства. Функции органа опеки и попечительства по новому месту жительства подопечного должны переходить к новому органу опеки и попечительства со дня получения дела подопечного. В законопроекте конкретизирован порядок принятия органом опеки и попечительства решения об установлении опеки (попечительства), а также порядок обжалования решения заинтересованными лицами. С целью получения сведений о личности будущего опекуна или попечителя органу опеки и попечительства предоставляется право требовать от гражданина, подавшего заявление о назначении его опекуном (попечителем), предоставления сведений о себе, а также право запрашивать информацию о гражданине в органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, медицинских, жилищно-эксплуатационных и иных организациях. Существенным образом меняются нормы об осуществлении опеки и попечительства. У одного подопечного может появиться несколько опекунов, которые будут нести за свои действия солидарную ответственность. По действующему законодательству такая возможность предоставлена только семейным законодательством, и только для случаев создания приемной семьи. Вместе с тем "соопекунство" - довольно распространенное в мировой практике явление. Вводится срочная опека, то есть опека, которая назначается на определенный, указанный в постановлении органа опеки и попечительства срок (например, на период длительной командировки родителей ребенка). Таким образом, основанием прекращения полномочий опекуна (попечителя) будет истечение указанного в постановлении срока. Практика потребовала и внедрения института предварительной опеки. В случаях, когда в интересах недееспособного или не полностью дееспособного лица необходимо немедленное его устройство, предлагается разрешить органам опеки и попечительства назначать опекунов (попечителей) без предоставления ими необходимых сведений о себе, в том числе и сведений о состоянии своего здоровья. Требуемые сведения следует предоставить в течение месяца (в исключительных случаях - двух), а если этого не произойдет, то такая опека (попечительство) прекращается. Если, однако, в указанный срок орган опеки и попечительства убедится в том, что опекун может быть назначен, то он выносит окончательное постановление о назначении, а права и обязанности опекуна (попечителя) считаются возникшими с момента вынесения первоначального акта. Такую конструкцию продиктовала практика. В действительности сбор документов, подтверждающих возможность установления опеки или попечительства, занимает немалое время. За это время интересам гражданина, нуждающегося в опеке или попечительстве, может быть нанесен непоправимый урон. Таким образом, предварительная опека позволит, например, в экстренных случаях устроить ребенка, оставшегося без попечения родителей, и не передавать его в детское учреждение. Впервые в истории современного российского законодательства предлагается при установлении опеки (попечительства) над несовершеннолетними учитывать волю их родителей. Предусматривается механизм установления опеки (попечительства) по заявлению родителей на период их временного отсутствия по уважительным причинам. Такое назначение опекуна или попечителя не является основанием для лишения или ограничения родительских прав. Напротив, обращение родителя в орган опеки и попечительства с подобной просьбой, обоснованной уважительными причинами, свидетельствует об их желании защитить права и интересы ребенка на период своего отсутствия. В соответствии с законопроектом родитель (родители) будет вправе определить ребенку (детям) опекуна или попечителя на случай своей смерти. Соответствующее распоряжение родителя (родителей) может быть сделано в заявлении, поданном в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка, или в завещании (в часть третью Гражданского кодекса Российской Федерации Федеральным законом "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве" вводится новая статья 1140.1 "Завещательное назначение опекуна или попечителя"). Разумеется, лицо, указанное родителями, может быть назначено опекуном или попечителем их ребенку лишь при условии, что такое назначение не будет противоречить закону. В Федеральном законе "Об опеке и попечительстве" впервые четко регулируется порядок устройства лица под опеку (попечительство) по договору. Опека по договору будет возможна не только в отношении детей, как это имеет место сейчас при создании приемных семей (ст. 151 - 155 Семейного кодекса Российской Федерации), но и в отношении взрослых подопечных. Это нововведение позволит увеличить число подопечных, которым назначены опекуны (попечители), и сократить число граждан, вынужденно пребывающих в учреждениях. Институт опеки (попечительства) по договору не устраняет из законодательства конструкцию приемной семьи. Напротив, она сохраняется и обновляется, что потребовало в том числе и внесения изменений в главу 21 Семейного кодекса. В то же время Закон допускает возникновение иных, помимо приемной семьи, форм опеки и попечительства над детьми по договору. Такой формой сможет стать патронатная семья, существование которой уже сейчас в соответствии со ст. 123 Семейного кодекса Российской Федерации предусмотрено законами многих субъектов Российской Федерации. Во всех случаях договорной опеки на уровне федерального законодательства будут урегулированы основные положения об опеке и попечительстве по договору. Такой договор Законом "Об опеке и попечительстве" рассматривается как гражданско-правовой, следовательно, его содержание, а также ответственность сторон - это вопросы, которые могут быть урегулированы исключительно на уровне федерального законодательства (ст. 71 Конституции Российской Федерации). Однако порядок действий органов опеки и попечительства при заключении таких договоров, а также размер и порядок предоставления опекуну вознаграждения субъекты Российской Федерации смогут самостоятельно определить в своих законах. В качестве вознаграждения по договору органы опеки и попечительства смогут не только выплачивать денежные средства, но и разрешать опекуну использовать в течение строго определенного срока в своих целях имущество подопечного, в том числе пользоваться его жилым помещением. При этом прекращение опеки или попечительства будет безусловным основанием "автоматического" прекращения пользования имуществом подопечного. Закон "Об опеке и попечительстве" детализирует положения о порядке совершения действий по управлению, охране и распоряжению имуществом подопечных. Четко разграничивается имущество подопечного и опекуна, в особенности их денежные средства (в том числе пособия и иные социальные выплаты). Определяется порядок принятия имущества подопечного опекунами (попечителями), предоставления ими отчетов, вводятся положения о привлечении опекунов (попечителей) к ответственности за уменьшение стоимости имущества подопечного. Будет, наконец, урегулирован порядок выдачи органами опеки и попечительства разрешений на отчуждение имущества подопечных, необходимость получения которых предусмотрена ст. 37 Гражданского кодекса Российской Федерации. В эту статью также вносятся изменения, позволяющие более точно определить, в каких случаях совершение опекунами и попечителями действий не требует предварительных разрешений, а в каких случаях разрешения необходимы. Вводится предельный срок, в течение которого орган опеки и попечительства обязан рассмотреть вопрос о выдаче разрешения (или отказе в нем) - 15 дней. Закон уточняет и вопросы, связанные с прекращением отношений по опеке и попечительству. Общие нормы о возмещении причиненного вреда в настоящее время позволяют привлекать к гражданско-правовой ответственности как опекунов (попечителей), так и муниципальное образование, органы опеки и попечительства которого ненадлежащим образом исполняют свои обязанности. Однако на практике эта возможность не всегда бывает очевидной. Поэтому законопроект прямо указывает, что опекуны и попечители отвечают за вред, причиненный по их вине личности или имуществу подопечного, по правилам гражданского законодательства об ответственности за причинение вреда. При обнаружении ненадлежащего исполнения опекуном (попечителем) обязанностей по охране и управлению имуществом подопечного (порча имущества, ненадлежащее хранение, расходование не по назначению, совершение действий, повлекших уменьшение имущества подопечного, и другое) орган опеки и попечительства будет обязан составить акт и предъявить требование к опекуну (попечителю) о возмещении убытков, причиненных имуществу подопечного. В то же время предлагается напрямую закрепить и возможность возмещения подопечному вреда, причиненного как действиями, так и бездействием органа опеки и попечительства (несвоевременным назначением опеки и пр.). Правила возмещения вреда в таких случаях заложены в ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации. Помимо норм, регулирующих непосредственно опеку и попечительство, реформа затрагивает также вопросы, связанные с установлением и осуществлением патронажа над дееспособными гражданами. Редакция ст. 41 ГК Российской Федерации будет обновлена. Будут определены обязанности органов опеки и попечительства по оказанию помощи дееспособным совершеннолетним гражданам, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности.

------------------------------------------------------------------

Название документа Интервью: Интервью с Е. Ф. Лаховой и П. В. Крашенинниковым ("Семейное и жилищное право", 2007, N 1) Текст документа

ИНТЕРВЬЮ С Е. Ф. ЛАХОВОЙ И П. В. КРАШЕНИННИКОВЫМ

Председатели комитетов Государственной Думы Российской Федерации Е. Ф. Лахова и П. В. Крашенинников внесли в Думу законопроекты - проект Федерального закона "Об опеке и попечительстве" и проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве". Мы попросили их дать ответы на несколько вопросов в связи с указанными законопроектами. При этом предлагаем вниманию читателей текст основного законопроекта - "Об опеке и попечительстве" <1>. -------------------------------- <1> Не приводится.

Е. Ф. Лахова - Екатерина Филипповна, скажите, пожалуйста, какова цель принятия Федерального закона "Об опеке и попечительстве"? - Необходимость принятия специального закона, посвященного вопросам опеки и попечительства, назрела давно. Действующим законодательством на органы опеки и попечительства возложен целый ряд весьма серьезных обязанностей, однако на практике эти органы не имеют четкого руководства к действию. Прежде всего есть проблемы с выявлением детей и взрослых, нуждающихся в опеке или попечительстве. Нужно организовать работу органов опеки и попечительства так, чтобы ни граждане с психическими расстройствами, ни дети, оставшиеся без попечения родителей, не оставались вне поля их зрения. Другой важный момент - упорядочение назначения опекунов (попечителей). Закон предполагает четко определить, в какие сроки принимается решение о назначении опекуна, какие документы необходимо для этого представить. Впервые предлагается так называемая предварительная опека - упрощенная процедура, позволяющая назначить опекуна немедленно, а необходимые документы собрать потом. Закон решает и другие проблемы - упорядочивает управление имуществом подопечных, регулирует вопросы прекращения опеки, а также ответственности опекунов и органов опеки и попечительства.

- Как, на Ваш взгляд, Екатерина Филипповна, отразится реализация Федерального закона "Об опеке и попечительстве" на положении несовершеннолетних детей? - Мы надеемся, что реализация этой законодательной инициативы на практике прежде всего поможет устроить большее количество детей, оставшихся без попечения родителей, в российские семьи. Закон облегчит принятие детей под опеку. Кроме того, Закон допускает возможность создания нескольких видов, моделей опеки и попечительства. Одной такой моделью является приемная семья, положения о которой будут качественно улучшены Федеральным законом "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве". Другие модели опеки и попечительства смогут создать на своей территории субъекты Российской Федерации. Мы не исключаем, что это будет патронат - форма устройства детей, уже получившая распространение в некоторых регионах.

П. В. Крашенинников - Павел Владимирович, скажите, пожалуйста, чем обусловлено выделение норм об опеке и попечительстве в отдельный нормативный акт и почему, на Ваш взгляд, это должен быть именно федеральный закон? - Положение об органах опеки и попечительства РСФСР от 30 апреля 1986 г. утратило силу в 1996 году. Основные вопросы опеки и попечительства регулируются несколькими статьями Гражданского и Семейного кодексов РФ. Не существует каких-либо подзаконных актов, определяющих порядок деятельности органов опеки и попечительства по охране прав и интересов подопечных. Более того, ни одно из федеральных министерств и ведомств не наделено полномочиями принимать такие подзаконные акты. Необходимо учитывать, что опека и попечительство - комплексный институт законодательства, складывающийся из норм различной отраслевой принадлежности. Мы предлагаем сформировать единую систему законодательства, которое регулировало бы весь спектр отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства. Разрозненные положения об опеке и попечительстве будут аккумулированы в едином акте - Федеральном законе "Об опеке и попечительстве", содержащем все необходимые для комплексного правового регулирования принципы и нормы. При этом большинство вопросов опеки и попечительства (таких как выбор опекуна из нескольких кандидатур, перемена места жительства подопечного, последствия прекращения опеки и попечительства и пр.) заслуживают именно законодательного, а не подзаконного урегулирования, поскольку напрямую связаны с реализацией прав и свобод подопечного.

- Какие изменения вносятся в Гражданский кодекс Российской Федерации в связи с принятием Закона "Об опеке и попечительстве"? - Прежде всего в Гражданском кодексе будет предусмотрено существование Федерального закона об опеке и попечительстве. Будут детализированы действующие положения о распоряжении имуществом подопечных и об освобождении от исполнения обязанностей опекуна (попечителя). Предусматривается также изменение норм о патронаже над дееспособными гражданами, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности. Указанные положения будут приведены в соответствие с нормами об объеме дееспособности физических лиц. Законопроект предлагает впервые ввести в гражданское законодательство нормы о завещательном назначении опекуна. Эти положения разработаны с учетом положительного зарубежного и отечественного законодательного опыта и предполагают возможность назначения родителем опекуна или попечителя детям на случай своей смерти. Выбранные родителем лица могут быть назначены с их согласия опекунами (попечителями) при условии соблюдения требований, установленных законодательством об опеке и попечительстве.

------------------------------------------------------------------

Название документа