Некоторые вопросы правового режима доходов бюджетных учреждений

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ДОХОДОВ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Н. Н. БОЙКО

Бойко Н. Н., соискатель кафедры финансового права Института экономики, управления и права (г. Казань).

Одним из критериев, определяющих принадлежность организации к бюджетным учреждениям, является то, что они созданы для выполнения функций некоммерческого характера. Наряду с финансированием из федерального бюджета, источником доходов бюджетного учреждения могут быть доходы от предпринимательской деятельности. Действующее законодательство, в частности Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ), закрепило юридические характеристики предпринимательской деятельности, выделив в качестве определяющих самостоятельность ее осуществления, рисковый характер, направленность на систематическое извлечение прибыли (ст. 2). Легальное определение предпринимательской деятельности содержит и четвертый ее признак - обязательность регистрации лиц, занимающихся такой деятельностью в установленном законом порядке, но этот признак не является сущностным, а лишь придает такой деятельности законный статус, легализует ее <1>. -------------------------------- <1> См.: Ершова И. В., Иванова Т. М. Предпринимательское право. М., 1999. С. 5.

В связи с этим закрепленное в ГК РФ правовое понятие предпринимательской деятельности достаточно определенно отражает юридическую сущность, содержание рыночных отношений, осуществляемых систематически, профессионально, с целью неоднократного извлечения прибыли. При этом прибыль рассматривается как превышение получаемых доходов над издержками. За последние годы предпринимательская деятельность бюджетных учреждений получила довольно широкое развитие. Это приносит дополнительные налоговые поступления в бюджет и внебюджетные фонды, позволяет этим учреждениям закупать современное оборудование, медикаменты и необходимые пособия для целей образования, решать многие социальные вопросы, улучшить качество работы и обслуживания населения. В соответствии со ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям. Расходование прибыли, полученной от предпринимательской деятельности, бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с утвержденной распорядителем бюджетных средств сметой. Как правило, это руководитель бюджетного учреждения, который отвечает за его работу, за его основную уставную деятельность. В связи с этим основная часть указанной прибыли реинвестируется в основную уставную деятельность, замещая недостающие бюджетные средства <2>. -------------------------------- <2> См.: Чемерицкий Л. К. Бюджетным учреждениям нужны налоговые льготы // Бухгалтерский учет и налоги. 2004. N 4. С. 24.

Таким образом, бюджетные учреждения, как правило, не имеют достаточных средств на расширение и совершенствование работы в рамках предпринимательской деятельности и находятся в менее выгодных условиях по сравнению с коммерческими организациями. По мнению В. В. Кваниной, предоставив учреждению право на занятие предпринимательской деятельностью, законодатель не определил правовую природу доходов, полученных учреждением от занятия такой деятельностью и приобретенных за счет этих доходов имущества <3>. -------------------------------- <3> См.: Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. М., 2005. С. 247 - 248.

Правовое закрепление указанных доходов и имущества бюджетных учреждений впервые было закреплено в Положении о внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР <4>. Данным Положением допускалась самостоятельная хозяйственная деятельность учреждений при наличии разрешения, выдаваемого в зависимости от источника финансирования Минфином СССР или Советами Министров союзных республик (п. 5). Бюджетные учреждения могли расходовать заработанные средства в пределах утвержденных смет и фактического поступления доходов по каждому виду специальных средств. Передвижение сметных назначений из сметы одного вида специальных средств в смету другого вида специальных средств не допускалось. Установленные по утвержденным сметам специальных средств суммы превышения доходов над расходами должны были вноситься бюджетными учреждениями в доход соответствующего бюджета, если законодательством СССР не было установлено иное направление этих сумм (п. 9). На смену жестким установкам Законом "О собственности в РСФСР" были введены либеральные правила, согласно которым учреждения, осуществляющие с согласия собственника предпринимательскую деятельность, в случаях, предусмотренных законодательством РСФСР, приобретали право на самостоятельное распоряжение доходами от такой деятельности и имуществом, приобретенным за счет этих доходов (п. 4 ст. 5). -------------------------------- <4> Постановление Совета Министров СССР от 26 июня 1980 г. N 527 "О внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР".

Гражданский кодекс Российской Федерации 1994 г. повторил положение Закона "О собственности в РСФСР" - право самостоятельного распоряжения, но, как считают специалисты, не раскрыл природу этого права, что привело к различному его толкованию. В настоящее время деятельность бюджетных учреждений, приносящая внебюджетные доходы, регулируется как гражданским, так и бюджетным законодательством, ключевые принципы которых относительно статуса внебюджетных средств принципиально противоположны. Согласно Гражданскому кодексу РФ учреждение - это организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (ст. 298 ГК РФ). Собственник учреждения не вправе изымать такое имущество и такие доходы учреждения. С другой стороны, Бюджетный кодекс трактует эту проблему так: доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг (ст. 42). Позиция, зафиксированная в Бюджетном кодексе РФ, нам представляется более обоснованной: любые доходы бюджетных учреждений должны считаться доходами собственника организации, т. е. доходами учредителя, и должны в полном объеме учитываться в смете доходов и расходов. При этом занятие предпринимательской деятельностью, т. е. деятельностью, предпринимаемой на свой страх и риск, бюджетным учреждениям должно быть запрещено, поскольку риск в конечном итоге возлагается на учредителя. В исследованиях, посвященных институту права собственности, отмечают, что доходы и имущество, полученные учреждением за счет осуществления разрешенной предпринимательской деятельности, закрепляются за ним на праве собственности. Так, например, М. В. Токмовцева свой вывод основывает на анализе п. 3 ст. 120 ГК РФ. Данная норма позволяет отступать от тех характеристик имущественных прав образовательных учреждений, которые даны в ст. ст. 296 и 298 ГК РФ. Более того, автор полагает, что на праве собственности у учреждения находятся также и денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом деятельности высшего учебного заведения <5>. -------------------------------- <5> См.: Токмовцева М. В. Указ. соч. С. 22 - 23.

Касаясь вопроса об объеме полномочий бюджетного учреждения в отношении доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, предусмотренной его учредительными документами, а также приобретенного за счет этих доходов имущества, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 <6> суд разъяснил следующее. Гражданский кодекс РФ, не регламентируя содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, определяет, что учреждение в силу ст. ст. 120, 296, 298 ГК РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности. Также было отмечено, что учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, по долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. -------------------------------- <6> Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2006. 17 августа.

В. П. Мозолин считает, что правовой режим доходов и имущества, приобретенного учреждением за счет осуществления разрешенной предпринимательской деятельности, значительно приближен к режиму, свойственному праву собственности. Вместе с тем, анализируя п. 2 ст. 299 ГК РФ, приходит к выводу, что учреждения лишены права быть собственниками какого-либо имущества, находящегося в их владении, пользовании и распоряжении <7>. -------------------------------- <7> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. проф. Т. Е. Абовой и А. Ю. Кабалкина. М., 2002. С. 646 - 647.

В. В. Кванина полагает, что вопрос о режиме доходов и имущества, приобретенных учреждением в результате осуществления разрешенной предпринимательской деятельности, имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение. От того, какой режим будет установлен на данное имущество и доходы, будет и решаться вопрос об ответственности учреждения по его обязательствам. Данный вопрос в настоящий момент приобретает политический характер: законодательные предложения о замене учреждения на иные организационно-правовые формы в том числе обосновываются и нежеланием государства отвечать по предпринимательским обязательствам учреждений. Для самосохранения и дальнейшего развития учреждения вынуждены вступать в несвойственные им отношения. В то же время, осуществляя предпринимательскую деятельность, учреждение должно понимать всю меру ответственности за свои действия. В этой ситуации наиболее правильным решением будет распространить на доходы и имущество, приобретенные учреждением за счет разрешенной предпринимательской деятельности, режим права хозяйственного ведения. Так как именно при таком режиме вещного права учреждения смогут самостоятельно распоряжаться этим имуществом (за исключением недвижимого имущества) и денежными средствами и, кроме того, нести самостоятельную имущественную ответственность по своим предпринимательским обязательствам. При подобном решении проблемы совершенно нет необходимости придумывать новые организационно-правовые формы организаций взамен учреждений <8>. -------------------------------- <8> См.: Кванина В. В. Указ. соч. С. 250 - 251.

Предложение об установлении режима права хозяйственного ведения на доходы и имущество, приобретенные бюджетным учреждением от разрешенной предпринимательской деятельности, так же как и другие, подвергается в юридической литературе критике. В частности, И. В. Ершова указывает, что данный подход неверен, так как законодательством точно определены субъектный состав и содержание права хозяйственного ведения. Субъектами такого права выступают государственные и муниципальные унитарные предприятия, которые не только распоряжаются, но и владеют, пользуются имуществом в пределах, определяемых Гражданским кодексом РФ <9>. -------------------------------- <9> См.: Ершова И. В. Хозяйственная деятельность государственных учреждений: проблемы теории и практики // Юрист. 2001. N 5. С. 27 - 28.

Как известно, ряд положений Бюджетного кодекса РФ, определяющих правовой режим средств, получаемых бюджетным учреждением от собственной экономической деятельности, жестко ограничивает их самостоятельность по использованию и распоряжению данными средствами. В п. 3 ст. 161 БК РФ закрепляется, что в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности. Заметим, что в этом определении речь идет о единственной смете, отражающей все доходы бюджетного учреждения. Действующее законодательство не содержит определения термина "смета", хотя само понятие используется очень широко. Тем не менее смета бюджетного учреждения является основным плановый документом для финансирования учреждений, организаций непроизводственной сферы из государственного бюджета; определяет объем, целевое назначение и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения. В отличие от других финансовых планов, составляемых в форме баланса доходов и расходов, смета представляет собой план расходов и отражает односторонний характер отношений с бюджетом учреждений, состоящих на сметном финансировании. Расходы бюджетных учреждений определяются исходя из оперативно-производственных показателей их деятельности (сеть учреждений и обслуживаемые ими контингенты), основанных на показателях плана экономического и социального развития административно-территориальной единицы, и нормативов расходов, устанавливаемых на расчетную единицу или по элементам затрат. В смету бюджетных учреждений не могут включаться затраты на мероприятия, не предусмотренные планом. Расходы в смете группируются по целевому назначению в соответствии со статьями, разделами, параграфами бюджетной классификации <10>. -------------------------------- <10> См.: Финансово-кредитный словарь в трех томах. М.: Финансы и статистика, 1988.

Судя по определению бюджетного учреждения, которое дано в Бюджетном кодексе РФ, смета бюджетного учреждения должна включать не только расходы, но и доходы такого учреждения. Согласно п. 4 ст. 254 БК РФ средства от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности бюджетного учреждения зачисляются на единый счет федерального бюджета в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства. Территориальный орган Федерального казначейства обязан отразить указанные средства на лицевом счете бюджетного учреждения не позднее дня, следующего за днем зачисления их на единый счет федерального бюджета. И лишь с этого момента бюджетное учреждение вправе распоряжаться этими средствами. Исключение составляет приобретенное за счет доходов от предпринимательской деятельности недвижимое имущество, распоряжаться которым учреждение в соответствии с требованиями п. 2 ст. 295 ГК РФ может только с согласия собственника. В связи с этим доходы и приобретенное на эти доходы имущество, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у учреждений по решениям комитетов по управлению имуществом или других государственных и муниципальных органов, в том числе и в тех случаях, когда они не используются или используются не по целевому назначению. Вместе с тем следует обратить внимание на п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", согласно которому организации, в отношении которых предусмотрена специальная правоспособность по использованию имущества (в частности, оперативное управление), не вправе совершать сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенные законом или иными правовыми актами. Такие сделки являются ничтожными на основании ст. 168 ГК РФ. Следовательно, в целях снижения рисков применения к учреждению различных санкций при использовании имущества, которым учреждение владеет на основе права хозяйственного ведения, учреждению целесообразно заручиться согласием вышестоящего распорядителя бюджетных средств. Фактически делегированная учреждению ст. 298 ГК РФ, а также п. 6 ст. 161 БК РФ самостоятельность в распоряжении движимым имуществом, приобретенным за счет доходов от предпринимательской деятельности, все равно предполагает согласование операций по его отчуждению с уполномоченным государственным (муниципальным) органом. Таким образом, учреждение в общем случае может заключать договоры на сдачу в аренду состоящего на его балансе оборудования только при условии, если данное имущество было приобретено за счет средств от разрешенной учреждению предпринимательской деятельности, и наличии согласия собственника имущества. Если же данное движимое имущество было передано этому учреждению собственником или приобретено за счет бюджетных средств, то право заключать арендные договоры однозначно принадлежит представителю собственника данного имущества. Таким образом, собственные средства бюджетного учреждения фактически приравниваются по режиму их использования к бюджетным средствам. Следует согласиться с выводами В. В. Насонкина, который отмечает, что, во-первых, имущественная самостоятельность бюджетного учреждения ограничивается основной целью, устанавливаемой как законом, так и учредителем; во-вторых, учредитель бюджетного учреждения, исходя из принципа субсидиарной ответственности, ограничивает объемы, содержание самостоятельной экономической деятельности, снижая тем самым риск своей ответственности по обязательствам бюджетного учреждения; в-третьих, свойство систематического извлечения прибыли не является присущим бюджетному учреждению как юридическому лицу, а полученный доход не распределяется (во всяком случае, в соответствии с законодательством не должен распределяться) между учредителями <11>. Таким образом, неправомерно применение понятия предпринимательской деятельности к самостоятельной экономической деятельности некоммерческих организаций, применяемого в Гражданском кодексе РФ, в Федеральном законе "О некоммерческих организациях". Бюджетные учреждения осуществляют в силу своего предназначения ряд самостоятельных, целевых, но между тем взаимосвязанных функций, которые подпадают под определение экономической деятельности и могут быть объединены в определенные группы. К таковым следует отнести: первая группа - основная деятельность, в том числе на платной основе, которая обладает признаками частично общественных благ и услуг и имеет определенную самостоятельную ценность (образовательные, медицинские услуги); вторая группа - прикладные научные исследования, опытно-конструкторские разработки, создание новых технологий; третья группа - осуществление работ и услуг по направлению (профилю) основной деятельности (подготовки специалистов) учреждения. Это оказание медицинских, ветеринарных услуг, производство продукции в соответствующих подразделениях учреждения, производство книжной продукции соответствующей направленности и т. п.; четвертую группу составляют виды деятельности, непосредственно не связанные с основной, но входящие в современную инфраструктуру, - так называемые бизнес-инкубаторы, технопарки, венчурные фирмы, реализующие инновационные проекты, консалтинговые центры, негосударственные образовательные учреждения, создаваемые вузом и, как правило, при нем; в пятую группу входят такие виды деятельности, как законное использование имущества, закрепленного за учреждением его учредителем (в частности, государством), но не в соответствии с основной целью деятельности - производство непрофильной продукции, например организация производства и продажи продуктов питания, оказание услуг общественного питания собственными силами, выращивание сельскохозяйственной продукции. -------------------------------- <11> См.: Насонкин В. В. Гражданско-правовое регулирование экономической деятельности высших учебных заведений // www. lexed. ru.

Таким образом, следует, во-первых, законодательно закрепить конкретные критерии, определяющие границы самостоятельности экономической деятельности бюджетного учреждения и защищающие учредителя, прежде всего государство, а через него и налогоплательщиков от неразумной, чрезмерно рисковой, приносящей ущерб экономической деятельности учреждений, осуществляемой их руководителями. Во-вторых, необходимо юридически закрепить процедуры контроля со стороны учредителя за экономической деятельностью учреждения, включая все его виды, а также процедуры блокировки такой деятельности. В-третьих, и это, пожалуй, главное, следует достаточно четко определить, в какой степени бюджетное учреждение вправе распоряжаться полученными доходами от своей предпринимательской деятельности <12>, поскольку у некоторых получателей средств федерального бюджета доходы из внебюджетных источников превосходят бюджетное финансирование. Централизация этих доходов в бюджете позволила бы их перераспределять и, таким образом, выравнивать финансовое положение различных бюджетополучателей. -------------------------------- <12> Там же.

------------------------------------------------------------------

Название документа