Проблемные вопросы законодательного определения понятия "бюджетное учреждение"

ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ "БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ"

Д. П. РОТАР

Ротар Д. П., преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Буковинского университета.

Анализ и изучение какого-либо явления в праве, как и в других науках, начинается с осмысления самого понятия, в нашем случае понятия "бюджетное учреждение", поскольку именно через определение понятия формируется четкое представление об элементах, которые характеризуют явление: предмет, объект и пр. Большинство положений законодательных актов, которые касаются вопросов понятия "бюджетное учреждение", довольно далеки от совершенства. Поэтому применение действующего законодательства выявляет много правовых упущений, практических и теоретических проблем в этой отрасли. Вопросам бюджетного учреждения посвятили свое внимание в разные времена такие ученые, как О. С. Иоффе, С. Н. Братусь, В. В. Безчеревных, М. И. Пискотин, Н. И. Химичева, О. Н. Горбунова, Л. К. Воронова, Д. А. Бекерская, Н. Я. Якимчук, Н. А. Куфакова, С. М. Корнеев, М. Л. Коган и др. Однако сегодня необходимо провести новое научное осмысление всех изменений и проблемных вопросов, сущности и статуса бюджетного учреждения в свете финансово-правового регулирования, в частности и современного закрепленного в финансовом законодательстве Украины понятия "бюджетное учреждение". Термин "бюджетное учреждение" используется в разных аспектах, в разных правовых источниках отраслей законодательства Украины (конституционного, финансового, административного, гражданского, трудового и др.). Вместе с тем основным действующим нормативно-правовым актом, который регулирует деятельность бюджетного учреждения, является Бюджетный кодекс Украины <1>. Именно в нем и закреплена нормативно-правовая дефиниция понятия "бюджетное учреждение". Поэтому считаем нужным начать наше исследование и сделать первоочередной акцент именно на этой дефиниции. -------------------------------- <1> Бюджетний кодекс Украiни вiд 21 червня 2001 року // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2001. N 27 - 38. Ст. 116.

Во-первых, нужно отметить, что Бюджетный кодекс Украины, как и любой другой законодательный акт, никогда не будет эффективным регулятором соответствующих отношений, если его содержание не будет базироваться на соответствующей современной бюджетно-правовой теории <2>, то есть если в нем не будут четко сформулированы основные правовые понятия и т. д. Принятие законодательным органом Бюджетного кодекса Украины является попыткой решения многих проблем в сфере бюджетных отношений. Но стоит также отметить, что даже после его внедрения в практику бюджетного регулирования многочисленные проблемы, которые были в процессе построения Украинского государства, не исчезли. Это связано в первую очередь с тем, что ряд положений и терминов требуют определения или дополнительного толкования, дополнения, анализа, среди которых, в частности, и термин "бюджетное учреждение". -------------------------------- <2> Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. 173 с.

Согласно п. 6 ст. 2 Бюджетного кодекса Украины "бюджетное учреждение - это орган, учреждение или организация, которые определены Конституцией Украины, а также учреждение или организация, которые созданы в определенном порядке органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым или органами местного самоуправления, которые полностью содержатся за счет соответственно государственного бюджета или местных бюджетов. Бюджетные учреждения являются неприбыльными". Данное определение должно было бы дать максимально полное представление о бюджетном учреждении, так как дальше текст Бюджетного кодекса Украины отдельного или особенного внимания бюджетному учреждению не уделяет, хотя и достаточно активно указывает на этот субъект как на участника различных бюджетных правоотношений <3>. Вместе с тем данное законодательное положение требует дополнительного толкования и решения отдельных проблем. -------------------------------- <3> Бюджетний кодекс Украiни вiд 21 червня 2001 року // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2001. N 27 - 38. Ст. 116. П. 3 ст. 21, ст. 22, 26, 82, 87 та iн.

Одной из таких проблем является проблема приоритета правового регулирования отмеченных выше положений, а именно публичными или частными отраслями права, поскольку, несмотря на то что понятие "бюджетное учреждение" и закреплено в Бюджетном кодексе Украины, достаточно много исследователей проблем отрасли гражданского права не признают понятие "бюджетное учреждение" как финансово-правовое <4>. Вместе с тем, по нашему мнению, следует отметить, что бюджетное учреждение в гражданском праве выступает как "участник правоотношений" только в статусе юридического лица публичного права. -------------------------------- <4> Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2002. 361 с.; Грешников И. П. Субъекты гражданского права: юридическое лицо в праве и законодательстве. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2002. 331 с.; Кучеренко I. М. Органiзацiйно-правовi форми юридичних осiб приватного права: Монографiя. К.: Iнститут держави i права iм. В. М. Корецького НАН Украiни, 2004. 328 с.

Еще одной проблемой понятия "бюджетное учреждение" является неопределенность законодательного положения - "бюджетные учреждения являются неприбыльными". Это положение в финансовом праве определяется через Закон Украины "О налогообложении прибыли предприятий" <5>, а в гражданском праве через понятие "непредпринимательские" <6>. Однако большинство бюджетных учреждений предоставляют платные услуги и соответственно получают доход. Кроме того, соответственно с данным определением бюджетные учреждения "полностью содержатся за счет соответственно государственного бюджета или местных бюджетов" <7>. Так, плата за услуги, предоставленные бюджетными учреждениями, вносится в соответствующий бюджет, за счет средств которого финансируется основная деятельность данной организации, однако распоряжается заработанными средствами, хоть и специального фонда бюджета, в рамках полученной суммы именно бюджетное учреждение, которое предоставляет услуги. -------------------------------- <5> Закон Украiни "Про оподаткування прибутку пiдприемств" вiд 28 грудня 1994 року N 334/94-ВР, iз змiнами та доповненнями. <6> Цивiльний кодекс Украiни: Офiцiйний текст. К.: Кондор, 2003. 464 с. <7> Бюджетний кодекс Украiни вiд 21 червня 2001 року // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2001. N 27 - 38. Ст. 116. П. 6 ст. 2.

Исследуя проблемы законодательного определения понятия "бюджетное учреждение", необходимо также отметить, что согласно положению п. 6 ст. 2 Бюджетного кодекса Украины, где указывается, что "бюджетное учреждение - это орган, учреждение или организация", следует, что бюджетные учреждения подразделяются на органы, учреждения и организации. Неточности и проблемные вопросы появляются при попытке осмысления термина "организация" именно в данном контексте, так как возникает вопрос: что именно имел в виду законодатель? Таким образом, термин "организация" является общеисследованным и понятным, что не требует каких-либо комментариев, но без анализа данного понятия сложно понять целесообразность его использования именно в законодательном закреплении понятия термина "бюджетное учреждение" в Бюджетном кодексе Украины, особенно в противопоставлении органу и учреждению. По этому поводу необходимо отметить, что содержание понятия "организация" достаточно широкое. Само по себе оно не содержит ни одной конкретизации. По этому поводу В. Н. Цирульников отмечает, что организации существуют условно в сознании человека как юридические формы <8>. Поэтому, по его мнению, правильно было бы использовать термин "организация" только в теоретическом аспекте, использование же его в законодательстве часто приводит к неточностям, а значит - к проблемным вопросам. -------------------------------- <8> Цирульников В. Н. Определение юридического лица как субъекта гражданского права: Учеб. пособие. Волгоград: ВА ИВД России, 2001. 68 с.

Однако стоит отметить, что согласно теоретическим общим признакам под термином "организация" понимают достаточно разные общественные образования, в том числе и государство <9>. В общем контексте понятие "организация" применяется вместе с понятиями "структура", "система" относительно социальных, экономических и некоторых технических объектов <10>. В понимании объективного явления, которое характерно для всех управляемых объектов, понятие "организация" используется вместе с понятием "управление" как отдельная функция управления и т. д. С точки зрения права организация может выступать как "субъект права", "юридическое лицо" (как публичного, так и частного права), "обособленное лицо без статуса юридического лица", "объединение граждан", "орган" и т. д. -------------------------------- <9> Зинченко С. А. Государственная собственность в СССР: проблемы правового регулирования / Отв. ред. канд. юрид. наук В. Н. Гапеев. Ростов: Издательство Ростовского университета, 1986. 174 с. С. 45 - 88. <10> Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Сов. энциклопедия, 1985. 1600 с.

Согласно общей теории финансового права <11>, и в частности бюджетного права, одним из коллективных субъектов финансового права, одновременно с органами государственной власти, как правило, выделяют также и организации, а именно предприятия и учреждения. Так, И. В. Авилина, считая государственно-бюджетные учреждения организациями, делит их на два вида: сметные и лимитные. К первым она относит административно-управленческие организации (органы), а к лимитным - большую часть социально-культурных организаций (учреждений) <12>. Данное деление проводилось в связи с закреплением особенного правового режима указанных организаций (имущественная обособленность, порядок финансирования, законодательное регулирование). В свою очередь, орган государства - структурно-организованный элемент государственного механизма <13> - можно определить организацией. Так, разнообразные организационно-правовые формы юридических лиц (а также коллективных субъектов без статуса юридического лица), более того - и органы, являются организациями. -------------------------------- <11> Бех Г. В., Дмитрик О. О., Криницький I. Е. Фiнансове право Украiни: Пiдручник / За ред. М. П. Кучерявенка. К.: Юрiнком Iнтер, 2003. 320 с. <12> Авилина И. В. Гражданская правосубъектность организаций, финансируемых в сметном порядке по государственному бюджету: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03 // Всесоюзный ордена "Знак почета" научно-исследовательский институт советского законодательства. М., 1982. 22 с. <13> Юридична енциклопедiя: В 6 т. / Ред. кол.: Ю. С. Шемшученко (вiдп. ред.) та iн. К.: Укр. енцикл., 1998. Т. 4: Н - П. 672 с. С. 286.

Таким образом, в связи с достаточно широким значением понятия "организация" в современных условиях можно утверждать, что организации делятся на публичные и частные, а также на предприятия (общества) и учреждения, которые могут быть как частными, так и общественными. Среди общественных организаций есть государственные органы, предприятия и учреждения, главный их признак - официальное оформление, то есть их создание государством или решением референдума. То есть под термином "общественная организация" (государственная, коммунальная) в качестве субъекта права можно подразумевать не только орган и учреждение, но и предприятие. Итак, в связи с тем что содержание понятия "организация" достаточно широкое, что приводит к его неоднозначному пониманию, использование термина "организация" в определении понятия "бюджетное учреждение" является нецелесообразным, не конкретизирующим особенного субъекта, а искусственно расширяющим круг субъектов, которые якобы являются бюджетными учреждениями. Таким образом, по нашему мнению, при законодательном определении понятия "бюджетное учреждение" использование термина "организация" возможно лишь с конкретизацией черт данной организации.

Название документа