Субъекты конституционного права в частноправовых отношениях

СУБЪЕКТЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА В ЧАСТНОПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЯХ <*>

В. Е. ЧИРКИН

Чиркин В. Е., доктор юридических наук, профессор.

Рецензируемая работа О. Е. Кутафина - новаторское исследование в российской да, пожалуй, и в мировой юридической литературе по вопросу об участии публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях. Нельзя сказать, что это первое исследование, касающееся данной проблематики, вопросы такого рода затрагивались и в дореволюционной российской литературе, и в советский период. Они стали активнее обсуждаться в связи с включением в действующий ГК РФ гл. 5 "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством". Однако такое обсуждение велось преимущественно на уровне журнальных статей или попутно в юридических работах общего характера путем кратких замечаний в учебниках. В последние годы появились специальные монографические исследования, среди которых следует отметить работу Ф. В. Пяткова "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в гражданских правоотношениях" (СПб., 2003). Исследование О. Е. Кутафина выходит за эти рамки. Во-первых, в шести главах работы автор рассматривает участие в гражданских правоотношениях не только трех названных выше публично-правовых образований, но и других субъектов. В первой главе говорится о понятии юридических лиц, их видах и особенностях, она служит базой для дальнейшего развертывания исследования, в последующих главах, кроме участия в гражданских правоотношениях Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, рассматривается также участие в таких отношениях государственных органов РФ и органов ее субъектов (правда, по вопросу о том, являются ли собственные органы субъектов РФ органами государственными, в научной литературе существуют разные мнения, ибо такое признание может привести к выводу о множестве различных государств на территории РФ), говорится об участии в гражданско-правовых отношениях органов муниципальных образований, общественных объединений (как особых образований) и религиозных организаций. В кратком предисловии к работе О. Е. Кутафин констатирует необходимость обобщающего исследования в связи с обширной хозяйственной деятельностью публично-правовых образований, подчеркивает, что конституционно-правовые отношения в определенных случаях сочетаются с гражданско-правовыми и иногда являются условием возникновения последних. "В конституционно-правовой литературе эти вопросы обходятся молчанием", - пишет автор (с. 3). Он делает, в частности, вывод, что классификация юридических лиц в конституционном праве может основываться совсем на других критериях, чем в гражданском праве, но к выводу о необходимости особого понятия юридического лица публичного права он все-таки не приходит. Во-вторых, хотя в заголовках глав работы говорится об участии названных выше публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, автор на деле рассматривает свои проблемы более широко. Он анализирует такое участие также с позиций конституционного права (насколько это необходимо для работы данного профиля). Информативность и научная обоснованность такого исследования велика. По широте обсуждаемых вопросов, объему использованного законодательства (включая акты субъектов РФ и муниципальных образований), привлечению юридической практики, разносторонности и качеству научной дискуссии эта книга занимает выдающееся место в научной юридической литературе. Такого целостного монографического исследования, насколько нам известно, не существует и в зарубежной литературе. Во Франции, судя по доступной литературе, в качестве юридического лица широко исследуется (причем административистами) деятельность публичных учреждений и корпораций, территориальных публичных коллективов, о других публично-правовых образованиях говорится меньше, иногда они только названы среди юридических лиц публичного права. В Германии (опять же с оговорками о доступности сведений) шире всего с этих позиций изучается деятельность государственных учреждений и общественных объединений (особое внимание уделяется, видимо, общественным фондам, в том числе основанным одним учредителем). В Великобритании, где в законодательстве, как известно, нет понятия юридического лица, чаще всего рассматриваемые явления изучаются с позиций понятия корпорации, хотя в некоторых актах (например, Акт о местном управлении 1972 г.) советы графств и округов названы юридическими лицами. Таким образом, монография О. Е. Кутафина - уникальная комплексная работа, целостное разностороннее исследование, подобного которому нет в юридической литературе. Она богата мыслями, правовым и фактическим материалом. Ее чтение и изучение доставляет подлинное научное удовлетворение. Вместе с тем труд О. Е. Кутафина вызывает разнообразные соображения, становится основой для новых раздумий, базой для дальнейших исследований. 1. О. Е. Кутафин нередко использует термин "юридическое лицо" применительно к рассматриваемым им субъектам права, но использует также словосочетание "субъекты, приравненные к юридическим лицам". Оно содержится и в заголовке работы. Более того, автор книги говорит, что "публично-правовые образования не являются юридическими лицами, можно говорить о целевой гражданской правоспособности этих образований" (с. 48), что наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица (с. 67), что публично-правовые образования (в том числе государственные органы - с. 130) по своему статусу приравниваются к статусу юридических лиц (с. 64). Правда, в других местах своей книги автор все же указывает, что некоторые органы государства являются юридическими лицами, а другие - не являются и не могут являться (с. 174 - 175). Концепция субъектов права, имеющих права юридического лица, но не являющихся ими, а приравненных к ним, вызывает замечания в юридической литературе. Говорится, что, с одной стороны, признание субъектом права и наделение такого субъекта правами юридического лица, а с другой, непризнание его юридическим лицом противоречиво. Автор рецензируемой книги полемизирует с этим, но неясности остаются. Вряд ли можно в одно и то же время быть и не быть, иметь и не иметь, как нельзя быть только немножко беременной. Представляется, что многие заблуждения в отношении публично-правовых образований как юридических лиц связаны с несовершенством определения юридического лица в ст. 48 ГК РФ (а это определение является единственным в российском законодательстве). Оно, что естественно для ГК РФ, сформулировано с цивилистических позиций и по многим параметрам не подходит к субъектам публичных правоотношений. Видимо, необходимо более общее (оно будет и более абстрактным) понятие юридического лица, которое было бы применимо к юридическим лицам и частного, и публичного права. Сделать это возможно. С другой стороны, на базе такого общего понятия можно создать отдельные определения юридического лица частного и публичного права. У них разный порядок образования, ликвидации, ответственности, разное положение имущества, совсем другие задачи в обществе и т. д. Определенные наработки для создания таких новых понятий в науке есть. 2. Словообразование "лица, субъекты права и т. д., приравненные к юридическим лицам" не всегда состыкуется с действующим законодательством. Дело не только в формулировке, а, прежде всего, в том, что многие из "приравненных" (соответствующие примеры относительно некоторых органов государства и муниципальных органов приводит сам О. Е. Кутафин) признаны в нормативных актах юридическими лицами. Если же приравненными считать только Российскую Федерацию, ее субъекты и муниципальные образования, то государство еще со времен Г. Ф. Шершеневича рассматривалось в российской литературе как юридическое лицо. К тому же публично-правовыми образованиями являются общественные объединения, которые законом признаны юридическими лицами (религиозные организации, на наш взгляд, публично-правовыми образованиями не являются, хотя в науке имеются и другие взгляды). Но вернемся к органам государства (по российскому законодательству это органы РФ и субъектов Федерации). В большом количестве положений о федеральных министерствах, ведомствах, агентствах, утвержденных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, они прямо названы юридическими лицами. В типовых положениях о различных органах министерств, утвержденных приказами министров, юридическими лицами названы главные управления и управления министерств в субъектах РФ, военкоматы, горрайотделы милиции и т. д., юридическими лицами названы аппараты некоторых государственных органов. Уставы муниципальных образований объявляют юридическими лицами отделы местной администрации, и они, ссылаясь на это, не только требуют кредиты в банках от своего имени, но даже затевают судебные тяжбы между собой. О. Е. Кутафин прав, что несовершенство в законодательстве надо исправлять (с. 175), но, на мой взгляд, это можно сделать не через концепцию "приравненных лиц", а путем разработки новых понятий юридического лица. 3. Много проблем связано с вопросами ответственности. Известно, что субъекты публичного права несут такие формы ответственности, которые невозможны для юридических лиц частного права (назовем лишь федеральное принуждение по отношению к субъектам РФ в предусмотренных законом случаях или введение "сверху" временного финансового управления в муниципальном образовании). Наряду с этими различиями те и другие несут материальную ответственность. Здесь много неясностей. Получается, что министерство или военкомат, признанные юридическими лицами, скажем, в случае, если они не возместят причиненный вред, могут подвергнуться банкротству. Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" 2002 г. говорит, что "все (именно все! - В. Ч.) юридические лица" могут быть подвергнуты этому. Исключение сделано только для четырех их видов: казенных предприятий, политических партий (другие общественные объединения почему-то не названы), учреждений и религиозных организаций (этот перечень был сохранен, когда в 2006 г. по данному вопросу вносились поправки в ГК РФ). Государственных органов - юридических лиц в этом перечне нет. Так, может быть, попробовать обанкротить Министерство обороны (его должностные лица причинили ущерб - побили коров и попортили насаждения во время маневров), у которого по смете нет денег на такие выплаты, и вручить руководство временному управляющему, назначенному арбитражным судом?.. Этот вопрос наконец решен постановлением Правительства РФ: отвечает публично-правовое образование, казна, а иски надо предъявлять к Министерству финансов, но нормы закона остаются. Разделение юридических лиц на две категории может помочь в решении таких вопросов. 4. Исследование О. Е. Кутафина свидетельствует, что, с одной стороны, субъекты публичного права, участвуя в гражданских правоотношениях, не утрачивают свою сущность юридических лиц публичного права, с другой стороны, показывает, что нет непреодолимых границ между теми и другими. Встает вопрос: до какой степени они преодолимы? Государственные органы участвуют в гражданском обороте (пусть как представители, а иногда и не только), а до какой степени юридические лица частного права могут выполнять и могут ли выполнять функции юридических лиц - государственных органов? Ведь есть же, например, частные охранные агентства, выполняющие задачи, которые всегда считались государственными задачами. Во многих странах широкое развитие получили публичные корпорации, выполняющие общественные задачи, например, снабжение населения водой или электричеством, они создаются и в России, а государственные органы оказывают гражданам государственные услуги, по существу, персонального характера. Разработка новых понятий юридического лица, возможно, поможет решить некоторые вопросы и в этой сфере. 5. В труде О. Е. Кутафина нет отдельной главы о государственных и муниципальных учреждениях (с частными - ясно, это регулируется ГК РФ). Между тем такие учреждения не реже, а, пожалуй, чаще, чем государственные и муниципальные органы, вступают в частноправовые отношения. Присутствие такой главы сделало бы работу более завершенной. К тому же в науке административного права существуют разные взгляды по вопросу: обладают ли публичные учреждения государственной или муниципальной властью, поскольку их дело - сфера социальных услуг. Концептуальный подход О. Е. Кутафина правомерен, его положения обоснованны. Мы предлагаем иные взгляды. Решать - законодателю и практике, а в конечном счете свой вердикт вынесет история. Закрывая замечательную книгу О. Е. Кутафина, еще долго остаешься под впечатлением прочитанного. Она отвечает на многие вопросы, но, может быть, еще большая заслуга автора в том, что такой труд намечает новые вехи в правовых исследованиях, открывает дальнейшие горизонты для юридической мысли.

Название документа