К вопросу о государственной регистрации некоммерческих организаций в России на современном этапе

К ВОПРОСУ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Е. В. ШАКЛЕИНА

Шаклеина Е. В., преподаватель кафедры гражданского права и процесса Кировского филиала Московского гуманитарно-экономического института.

В 90-е годы XX в. в России начались масштабные реформы, страна вступила в совершенно новый этап своего социально-экономического, государственно-правового формирования, где приоритетными направлениями стали разгосударствление экономики, возрождение частной собственности, переход к активной предпринимательской деятельности. Эти преобразования коснулись института юридических лиц. Если процесс акционирования стал способом развития ряда коллективных субъектов и возможностью активного участия в предпринимательстве, то для организаций, где основная цель связана с общеполезными благими намерениями, процесс перехода к рыночной экономике явился сложной процедурой выживания. Различные разновидности некоммерческих организаций имеют богатую и насыщенную историю, но в целом юридическая категория "некоммерческая организация" является достаточно молодой и прогрессирующей для российского гражданского права. Это связано с тем, что впервые термин "некоммерческие" получил свое закрепление в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. (далее по тексту - Основы). Дальнейшее формирование подынститута некоммерческих организаций и создание механизмов его правового регулирования закреплено в первой части Гражданского кодекса РФ, где ст. 50 практически полностью воспроизводит нормы ст. 18 Основ. Некоммерческая организация как юридическое лицо должна обладать всеми обязательными признаками любого юридического лица, а соответственно: организационным единством, имущественной обособленностью, самостоятельной имущественной ответственностью, самостоятельным выступлением в гражданском обороте от своего имени. В отличие от общих подходов к существу юридического лица, установленных в ст. 48 Гражданского кодекса РФ, гражданско-правовой статус некоммерческой организации, как указано в абз. 1 п. 1 ст. 3 Федерального закона "О некоммерческих организациях", возникает с момента государственной регистрации в установленном порядке. Внимание акту государственной регистрации некоммерческих организаций уделяется в связи с возможностью существования некоммерческих образований без статуса юридического лица, что не допускается в отношении коммерческих организаций. В частности, к таким некоммерческим конструкциям относятся: - профсоюзы, объединения (ассоциации) профсоюзов, первичная профсоюзная организация (абз. 9 п. 1 ст. 8 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"); - общественные организации и государственно-общественные объединения в системе высшего и послевузовского профессионального образования типа учебно-методических объединений высших учебных заведений, научно-методических, научно-технических и других советов и комиссий (п. 3 ст. 15 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"); - религиозная группа (п. 1 ст. 7 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях"); - общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности (абз. 4 ст. 3 Федерального закона "Об общественных объединениях"). В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О национально-культурной автономии" национально-культурная автономия является формой национально-культурного самоопределения и представляет собой общественное объединение граждан Российской Федерации. В данном случае положение о деятельности общественных объединений должно распространяться на национально-культурную автономию. По нашему мнению, национально-культурная автономия как разновидность общественного объединения граждан может существовать без государственной регистрации и приобретения статуса юридического лица. Вышеназванные субъекты являются полноправными участниками гражданского оборота, они действуют как коллективные образования, но при этом не приобретают статуса юридического лица. Наличие таких некоммерческих образований следует считать исключением из общих правил, так как для каждого конкретного субъекта законодателем оговаривается возможность существования без статуса юридического лица. В данных конструкциях из всего необходимого набора признаков юридического лица фактически присутствует один - организационное единство. Например, в религиозной группе, профсоюзе, общественном учреждении, общественном движении наблюдается четкая иерархия и распределение обязанностей между участниками, имеются лидер и сопутствующее ему окружение, определяющие основные направления деятельности организации. Поскольку такие некоммерческие образования не приобретают статуса юридического лица, они не могут иметь в собственности, на праве оперативного управления обособленное имущество, нести самостоятельную имущественную ответственность и выступать самостоятельно в гражданском обороте. Тем не менее данные конструкции обладают некоторыми правами, обязанностями и ответственностью, что подтверждается положениями гражданского законодательства. В качестве иллюстрации можно привести пример. Общественные объединения следует признавать субъектами исключительного характера, поскольку ст. 15 Федерального закона "Об общественных объединениях" уравнивает права общественных объединений независимо от их вида и наличия государственной регистрации. Так, деятельность любых общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Права общественного объединения, без какой-либо дискриминации, основанной на наличии или отсутствии государственной регистрации, перечислены в ст. 27 вышеназванного Федерального закона. Обязанностей у общественного объединения, не прошедшего государственную регистрацию, в соответствии со ст. 29 Федерального закона "Об общественных объединениях" значительно меньше, чем у общественного объединения, обладающего статусом юридического лица. По-иному решается вопрос об ответственности общественного объединения, не прошедшего государственную регистрацию в установленном порядке. Согласно ст. 41 Федерального закона "Об общественных объединениях" в случае нарушения законодательства Российской Федерации общественными объединениями, не обладающими правами юридического лица, ответственность за данные нарушения несут лица, входящие в состав руководящих органов этих объединений. Таким образом, права, обязанности и ответственность некоммерческих конструкций, не обладающих статусом юридического лица, реализуются посредством действий участников этих объединений, то есть принцип "самостоятельности" участия коллективного субъекта исключен. Учитывая все вышесказанное, акт государственной регистрации можно рассматривать как формальное закрепление гражданско-правового статуса некоммерческой организации, что становится особенно актуальным в связи с реформированием системы регистрации некоммерческих организаций в свете редакций от 10 января 2006 г. Законов "О некоммерческих организациях" и "Об общественных объединениях". Факт государственной регистрации имеет немаловажное значение для некоторых некоммерческих организаций. В ряде случаев государственная регистрация просто необходима для того, чтобы иметь возможность получить какие-либо льготы, субсидии. На уровне Кировской области, например, действует Закон "О государственной поддержке детских общественных объединений Кировской области", в соответствии с которым органы государственной власти области принимают меры по поддержке детских общественных объединений в целях создания и обеспечения правовых, экономических и организационных условий, охраны и защиты их прав и т. д. Но любые действия по реализации государственной поддержки возможны, если детское объединение зарегистрировано в установленном порядке (п. 2 ст. 3 Закона Кировской области "О государственной поддержке детских общественных объединений Кировской области"). Институт государственной регистрации юридических лиц не является новеллой современного гражданского законодательства. Еще в дореволюционном праве Д. И. Мейер определял юридическое лицо как "субъект права только по исключению" <1> и делал вывод о том, что юридическое лицо "нуждается в признании со стороны общественной власти" <2>. Впрочем, Д. И. Мейер допускал деятельность организаций независимо от факта признания обществом: "Во всяком случае, общим правилом для нас должно служить то положение, что юридическая личность возможна не иначе как по признанию общественной власти" <3>. -------------------------------- <1> См.: Мейер Д. И. Русское гражданское право. В 2 ч. По испр. и доп. 8-му изд. 1902. Изд. 2-е, испр. М., 2000. С. 138. <2> Мейер Д. И. Указ. соч. С. 138. <3> Мейер Д. И. Указ. соч. С. 139.

По мнению Ю. А. Тихомирова, государственная регистрация - это институт публичной власти для обеспечения публичных интересов и охраны законности на экономическом поле, регулируемый нормами административного и гражданского права <4>. -------------------------------- <4> Подробнее см.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр, 1998. С. 419 - 431; Комментарий к Федеральному закону "Об акционерных обществах". Изд. 2-е. М.: Юринформцентр, 1999. С. 79 - 84; Тихомиров Ю. А. Государственная регистрация статусов юридических и физических лиц, их юридических действий и актов // Право и экономика. 2000. N 1.

Отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией всех юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы и при ведении Единого государственного реестра юридических лиц, закреплены в Федеральном законе "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". За недолгое время существования система государственной регистрации уже претерпела некоторые изменения. С 1 июля 2002 г. государственная регистрация юридических лиц была возложена на Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, в последующем преобразованное в Федеральную налоговую службу при Министерстве финансов РФ, являющуюся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц. Принятие решения о регистрации общественных организаций и объединений, политических партий осуществляла Федеральная регистрационная служба в составе Министерства юстиции Российской Федерации. С 18 апреля 2006 г. процедура регистрации некоммерческих организаций осуществляется по новым правилам, установленным Федеральным законом от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Цель реформирования системы государственной регистрации некоммерческих организаций видна из пояснительной записки к проекту N 233364-4. Разработка проекта Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" вызвана необходимостью комплексной корректировки подходов к правовому регулированию порядка государственной регистрации некоммерческих организаций (за исключением организаций, учредителями которых являются органы государственной власти и органы местного самоуправления) в связи с отсутствием в законодательстве о некоммерческих организациях механизма контроля за их деятельностью. В целом, анализируя действующую сегодня систему регистрации, можно выделить три режима. Общий режим: документы, необходимые для регистрации, предоставляются непосредственно в регистрирующие органы, то есть Федеральную налоговую службу РФ или территориальное управление, которые в течение пяти рабочих дней регистрируют организацию и вносят сведения в Единый государственный реестр юридических лиц. Из некоммерческих организаций по такому пути регистрируются те, на деятельность которых не распространяется действие Федерального закона "О некоммерческих организациях". В эту группу входят все потребительские кооперативы, государственные и муниципальные учреждения. Второй режим можно охарактеризовать как специальный, поскольку документы представляются уполномоченному органу (Федеральная регистрационная служба) или его территориальным органам, и данные субъекты в течение 14 рабочих дней принимают решение о регистрации, о чем делают заявление налоговым органам, а те, в свою очередь, по общим правилам вносят сведения в Реестр. В отношении структурного подразделения - отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации, признанной в соответствии с новой редакцией Федерального закона от 10 января 2006 г. "О некоммерческих организациях" отдельной формой некоммерческой организации, установлен исключительный режим регистрации, поскольку в соответствии с п. 6 ст. 13.1 Закона "О некоммерческих организациях" решение принимается только уполномоченным органом, коим является Федеральная регистрационная служба. То есть на региональном уровне регистрация отделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций недопустима. Таким образом, в отношении государственной регистрации некоммерческих организаций нормативно закреплено три отдельных режима. При этом возникают следующие практические казусы, которые не устранены новой редакцией Закона от 10 января 2006 г. "О некоммерческих организациях". Так, для ряда некоммерческих организаций, чья деятельность регулируется одним нормативным актом и цель создания идентична, установлены разные режимы регистрации. В качестве примера можно назвать товарищества собственников жилья (специальный режим регистрации), жилищные, жилищно-строительные кооперативы (общий порядок регистрации), при этом деятельность тех и других регулируется Жилищным кодексом РФ. По общим правилам регистрируются садоводческие, огороднические и дачные потребительские кооперативы, а специальный порядок распространяется на остальные формы объединений граждан, предусмотренные Федеральным законом "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", то есть садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества и партнерства. Аналогичные правила будут иметь место при регистрации публичных и частных образовательных учреждений. Учитывая общественную значимость некоммерческих организаций, цели создания, как-то: достижение социально полезных благ, на наш взгляд, система регистрации должна быть единообразной для всех организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Оптимальным решением следует признать установление специального порядка регистрации для абсолютно всех форм некоммерческих организаций. Действующая система регистрации может быть расценена как промежуточный этап к установлению единой системы государственной регистрации некоммерческих организаций. В целом акт государственной регистрации можно рассматривать как формальное закрепление гражданско-правового статуса некоммерческой организации, государственная регистрация придает статусу некоммерческой организации легитимность, свидетельствует о признании последней в качестве самостоятельного и независимого участника гражданского оборота.

Правовые акты

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 10 января 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301. 2. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. Федерального закона от 2 февраля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 21. Ст. 1930. 3. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. Федерального закона от 2 февраля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145. 4. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (в ред. Федерального закона от 9 мая 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 148. 5. Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" (в ред. Федерального закона от 30 ноября 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2965. 6. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 35. Ст. 4135. 7. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29 июня 2004 г.) "О свободе совести и о религиозных объединениях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 39. Ст. 4465. 8. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ (в ред. Федерального закона от 2 ноября 2004 г.) "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 16. Ст. 1801. 9. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ (в ред. Федерального закона от 2 июля 2005 г.) "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431; 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5037. 10. Закон Кировской области от 10 марта 1998 г. N 36-ЗО "О государственной поддержке детских общественных объединений Кировской области" (в ред. Закона от 3 июня 2003 г.) // Вятский край. 1998. 18 марта; 2003. 24 июня.

Название документа