О конкуренции гражданского и жилищного кодексов

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 марта 2012 года

А.М. ЭРДЕЛЕВСКИЙ

Александр Эрделевский, профессор МГЮА, доктор юридических наук.

В правоприменительной практике немало сложностей вызывают вопросы, связанные с разрешением коллизий между Гражданским кодексом РФ (далее - ГК) и принятыми после его введения в действие другими федеральными законами, содержащими нормы, регулирующие гражданско-правовые либо сходные с ними отношения. Одним из таких федеральных законов является Жилищный кодекс РФ (далее - ЖК).

Пунктом 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон) установлено, что впредь до приведения в соответствие с ЖК законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории РФ, они применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК и Вводному закону. Оба кодекса, ГК и ЖК, являются федеральными законами, то есть актами равной юридической силы. Согласно общепризнанному принципу преимущества более позднего нормативного акта, а также в силу прямого указания п. 1 ст. 4 Вводного закона в случае противоречия между правилами ЖК и ГК приоритет должен иметь ЖК. С другой стороны, п. 2 ч. 2 ст. 3 ГК устанавливает, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК. Какому же из вышеназванных кодексов, в случае коллизии между ними, должно быть отдано предпочтение?

Сначала представляется целесообразным обратить внимание на то, что регулируемые ЖК отношения (жилищные отношения) имеют неоднородный характер. Часть их является разновидностью отношений административно-правового характера, например, отношения по учету жилищного фонда, отнесению помещений к числу жилых, получению разрешения на их переустройство и перепланировку, и др. Другие отношения по своему существу имеют гражданско-правовой характер, например, отношения между собственниками жилых помещений по поводу пользования общим имуществом и управления многоквартирными домами.

Общая характеристика гражданско-правовых отношений дается в п. 1 ст. 2 ГК - это имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Отношения собственников жилых помещений многоквартирного дома по поводу пользования и распоряжения общим имуществом обладают всеми перечисленными признаками. В силу гражданско-правового характера этих отношений к ним применимы, в частности, нормы главы 16 ГК об общей собственности, а также ст. 290 ГК, в которой определен состав общего имущества собственников квартир в многоквартирном доме.

Итак, некоторые жилищные отношения оказываются одновременно и гражданско-правовыми отношениями, и в этом случае возникает вопрос о том, нормы какого законодательства - гражданского или жилищного - должны применяться для регулирования таких отношений. В силу принципа приоритета более позднего нормативного акта, а также правила п. 1 ст. 7 ЖК, предусматривающего применение к жилищным отношениям в первую очередь именно жилищного законодательства, и упомянутого выше п. 1 ст. 4 Вводного закона возможные коллизии между нормами ГК и ЖК следовало бы разрешать в пользу последнего.

Однако в п. 2 ч. 2 ст. 3 ГК установлено правило (аналогичного которому в ЖК нет), согласно которому нормы гражданского права, содержащиеся в других законах (следовательно, и в ЖК), должны соответствовать ГК. Возможности отступления от этого правила в каких-либо случаях нормы ГК не предусматривают. Таким образом, в силу правила п. 2 ч. 2 ст. 3 ГК коллизии между нормами ГК и ЖК в случаях, когда речь идет о нормах, регулирующих отношения гражданско-правового характера, должны были бы решаться в пользу ГК. Но такой вывод имеет право на существование лишь в том случае, если считать это правило установленным для правоприменителя способом разрешения коллизий между ГК и другими законами. Поскольку вопрос об адресате правила п. 2 ч. 2 ст. 3 ГК имеет самостоятельное и весьма важное значение, остановимся на нем более подробно, начав с небольшого исторического экскурса.

Как известно, период разработки ГК пришелся на начало 1990-х годов. Это было время многочисленных наивных ожиданий позитивных перемен, связанных с такими радикальными преобразованиями в политической и экономической сфере как изменение общественного строя в СССР и упразднение этого союзного государства, приобретением Российской Федерацией независимости, и т.д. Такие перемены ожидались во всех областях жизни российского общества, и сфера гражданского права в этом отношении не являлась исключением.

Гражданское законодательство советского периода считалось чрезмерно усложненным и противоречивым. В определенной мере это соответствовало действительности, хотя, справедливости ради необходимо отметить, что по сложности и противоречивости законодательство периода СССР значительно уступает современному российскому законодательству. Исправить эту неблагоприятную ситуацию в сфере гражданско-правового регулирования должен был новый Гражданский кодекс, который, как часто говорили в своих многочисленных выступлениях в средствах массовой информации причастные к его разработке лица, станет своего рода "экономической конституцией" российского общества. Однако нормативным порождением этой "горы" деклараций оказалась "мышь" в виде п. 2 ч. 2 ст. 3 ГК.

Уже вскоре после вступления в силу первой части ГК, то есть после 1 января 1995 г., в юридической литературе стал проскальзывать вопрос - кому же адресовано правило п. 2 ч. 2 ст. 3 ГК - законодателю или правоприменителю? Судя по упоминавшимся выше декларациям, по замыслу законодателя оно должно было стать адресованным именно правоприменителю, иначе ГК не мог бы стать "экономической конституцией", но таковым, с позиций буквального и логического толкования закона, не оказалось. Фраза "Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу" выглядит то ли повелением, то ли пожеланием, адресованным законодателем самому себе. Но, может быть, законодатель просто неудачно или неумело сформулировал свою мысль, а процитированное правило он все же адресовал правоприменителю?

Однако последующее содержание самой ст. 3 ГК сразу же показывает, что такого упрека законодатель не заслужил - он хорошо умеет формулировать правила разрешения коллизий между нормативными актами. Для этого достаточно прочесть п. 5 ст. 3 ГК: "В случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон". Такое правило законодатель устанавливает непосредственно вслед за положениями п. п. 3 и 4 ст. 3 ГК, согласно которым указы Президента РФ, регулирующие гражданско-правовые отношения, не должны противоречить ГК и иным законам, а содержащие нормы гражданского права постановления Правительства РФ могут приниматься лишь на основании и во исполнение ГК, иных законов и указов Президента РФ.

Если обратиться к другим федеральным законам, которые законодатель именует кодексами и при этом придает им значение своего рода "конституции" в определенной области общественных отношений, то в качестве примера можно указать на Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. (далее - БК), в первоначальной редакции ч. 2 ст. 2 которого устанавливалось, что нормативные правовые акты, предусмотренные ч. 1 ст. 2 БК (то есть, в частности, федеральные бюджетные законы) не могут противоречить БК, а в случае противоречия между БК и нормативными правовыми актами, предусмотренными ч. 1 ст. 2 БК, применяется БК. Федеральным законом от 26.04.2007 второе предложение ч. 2 ст. 2 БК, адресованное правоприменителю в качестве принципа разрешения коллизий между БК и иным бюджетным законодательством, было исключено из этой нормы, что лишило БК значения "бюджетной конституции".

Таким образом, правило п. 2 ч. 2 ст. 3 ГК изначально не было адресовано правоприменителю. Следовательно, оно было адресовано законодателем самому себе. В качестве чего - предписания или пожелания? Законодатель не может сам лишить себя конституционного права принимать законы, а также изменять или отменять их (полностью или частично). Поэтому если рассматривать правило п. 2 ч. 2 ст. 3 ГК в качестве адресованного законодателем самому себе запрета принимать законы, противоречащие ГК, то принятием каждого такого закона законодатель частично (то есть применительно к конкретному принимаемому закону) отменяет свой первоначальный запрет. Поэтому юридическая сила п. 2 ч. 2 ст. 3 ГК, по существу, равна юридической силе ни к чему не обязывающего законодателя пожелания.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ (например, Определение 22-О от 3 февраля 2000 г.), противоречия между ГК и другими федеральными законами, регулирующими гражданско-правовые отношения, должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией РФ не определяется (и не может определяться) иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Правильный выбор и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относится к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов, поэтому обратимся к судебному подходу к вопросам взаимодействия ГК и ЖК.

Как указывается в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - Постановление N 14), разрешая споры, возникшие из жилищных отношений, судам необходимо учитывать, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) и включает в себя ЖК, принятые в соответствии с ним другие федеральные законы, а также изданные в соответствии с ними указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 5 ЖК). При этом наибольшую юридическую силу среди актов жилищного законодательства в регулировании жилищных отношений имеет ЖК. В случае выявления судом несоответствия норм иных актов жилищного законодательства положениям ЖК должны применяться нормы ЖК (ч. 8 ст. 5 ЖК).

Далее в п. 4 Постановления N 14 обращается внимание на то, что жилое помещение может выступать объектом как гражданских, так и жилищных правоотношений. В связи с отмеченным судам предлагается исходить из того, что гражданское законодательство, в отличие от жилищного, регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилым помещением как объектом экономического оборота, например, сделки с жилыми помещениями, включая передачу в коммерческий наем жилых помещений (выделено мной - А.Э.). Предложенный Верховным Судом РФ подход представляется вполне обоснованным.

В заключение остановимся на одном весьма значимом противоречии между ГК и ЖК. Начнем с того, что в числе отношений, регулируемых жилищным законодательством, в п. 3 ч. 1 ст. 4 ЖК названы отношения собственников помещений по поводу пользования общим имуществом. Отношения по поводу распоряжения таким имуществом законодатель в ст. 4 ЖК не упоминает. Следовательно, поскольку этим отношениям присущи все признаки отношений, регулируемых гражданским законодательством, приоритет в регулировании отношений собственников помещений по поводу пользования общим имуществом в случае коллизии между нормами ЖК и ГК должен быть отдан ГК как специальному закону.

Согласно п. 1 ст. 246 ГК распоряжение имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляется по соглашению всех ее участников. Каких-либо изъятий из этого правила, в том числе в отношении распоряжения общим имуществом собственников жилых помещений в многоквартирном доме, ГК не предусматривает. В соответствии с п. 1 ст. 290 ГК собственникам квартир в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности общие помещения дома, несущие конструкции дома, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование за пределами или внутри квартиры, обслуживающее более одной квартиры.

Таким образом, согласно п. 1 ст. 246 ГК для распоряжения общим имуществом собственников жилых помещений в многоквартирном доме, в том числе для распоряжения общими помещениями такого дома, необходимо согласие всех собственников жилых помещений. Как отмечается в п. 7 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 23 июля 2009 г. N 64 "О некоторых вопросах практики рассмотрения споров о правах собственников помещений на общее имущество здания" (далее - Постановление N 64), передача отдельных частей здания в пользование допускается по соглашению сособственников общего имущества (собственников помещений в здании), а стороной соответствующего договора о передаче имущества в пользование признаются все сособственники общего имущества здания, которые образуют множественность лиц в соответствии с действующим законодательством.

В то же время в п. 4 ст. 36 ЖК устанавливается, что объекты общего имущества в многоквартирном доме могут быть переданы в пользование иным лицам по решению собственников помещений в многоквартирном доме, принятому на общем собрании таких собственников. Согласно п. 1 ст. 46 и п. 3 ч. 2 ст. 44 ЖК решение по вопросу о пользовании общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме иными лицами (в первоначальной редакции ст. 44 ЖК - по вопросу о передаче такого имущества в пользование) принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме. Между тем, передача имущества в пользование представляет собой сделку по распоряжению имуществом. Косметическая правка п. 3 ч. 2 ст. 44 ЖК Федеральным законом от 27.09.2009, в результате которой из него было стыдливо исключено слово "передача", нисколько не меняет характер совершаемых по такому решению собрания сделок, поскольку для того, чтобы иные лица приобрели возможность пользования общим имуществом, оно должно быть предоставлено (передано) им в пользование.

Таким образом, ЖК, в отличие от ГК, допускает возможность совершения сделок по распоряжению общим имуществом многоквартирного дома в отсутствие согласия всех сособственников, что противоречит п. 1 ст. 246 ГК. Как было показано выше, безусловный приоритет при разрешении возникающей коллизии, в том числе с учетом Постановления N 14 и Постановлении N 64, должен быть отдан ГК. Сказанное означает, что все сделки по передаче в пользование иным лицам общего имущества собственников жилых помещений в многоквартирном доме, совершенные в отсутствие согласия всех сособственников такого имущества, то есть всех собственников жилых помещений в многоквартирном доме, противоречат закону и являются ничтожными в силу ст. 168 ГК.