Понятие и отличительные признаки административно-правового договора по обеспечению безопасности
(Стахов А. И.)
("Административное право и процесс", 2007, N 1)
Текст документа
ПОНЯТИЕ И ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
ДОГОВОРА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТИ
А. И. СТАХОВ
Стахов А. И., кандидат юридических наук, доцент.
Понятие административно-правового договора в нормах действующего законодательства не закреплено. В административно-правовой литературе данная категория имеет место, хотя вопрос о признании административно-правового договора в качестве самостоятельной административно-правовой формы является дискуссионным.
Чаще всего авторы констатируют факт наличия горизонтальных договорных отношений, связанных с ограничением или делегированием полномочий, а также с координацией деятельности равнозначных субъектов в определенных сферах и отраслях деятельности (1).
Вместе с тем в административно-правовой литературе можно обнаружить достаточно аргументированные позиции ученых, которые позволяют признать административно-правовой договор самостоятельной административно-правовой формой. С этой точки зрения под административно-правовым договором в литературе понимается "основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (или более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников" (2).
При таком подходе природа административно-правового договора раскрывается через призму сущностных, характерных признаков, а также при помощи классификаций, позволяющих акцентировать внимание на его отдельных особенностях.
Так, например, сущностными признаками административного договора Д. Н. Бахрах справедливо считает следующие:
1) административные договоры имеют, как правило, организационное содержание, их целью является достижение общественно значимых результатов;
2) административный договор всегда выступает как правовая форма деятельности субъектов, которые обладают определенной степенью самостоятельности в решении соответствующих вопросов, хотя права и обязанности сторон, даже если они не находятся в отношении "власть - подчинение", не равны, поскольку речь идет об управленческих, а не имущественных отношениях. Одной из сторон отношений является участник административного управления, а заключаются они между субъектами административного права;
3) административный договор не является совершенно самостоятельной формой управления, но непосредственно связан с административным актом;
4) нормативной базой административно-договорной практики являются нормы административного, а не гражданского права, при этом общие правила еще не разработаны, а частные нормы содержатся как в законах, так и в подзаконных актах;
5) административный договор во многих случаях может заменить административный акт;
6) за нарушение договора возможно применение мер различных видов ответственности: общественной, дисциплинарной, политической, материальной, финансовой; не исключено применение и других видов принуждения (3).
Из анализа более поздних работ Д. Н. Бахраха к перечисленным выше признакам административного договора можно добавить следующее:
1) многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются одновременно нормами нескольких отраслей;
2) участвуя в административном договоре, государственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется его компетенцией. А если он становится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случае государственный орган подчиняется запретительному типу правового регулирования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором - общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом);
3) административные договоры, как правило, являются формальными, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения. В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действительности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах;
4) автономия воли сторон административного договора не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Заключение административного договора не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права;
5) административный договор может заключаться непосредственно на основе норм действующего законодательства либо на основе нормативных и индивидуальных административных актов (4).
Исходя из перечисленных сущностных признаков административных договоров, в литературе проводится их классификация по ряду специальных критериев.
По предметному критерию: договор о компетенции; договоры в сфере управления государственной собственности; договоры, обеспечивающие государственные нужды; договоры о взаимодействии, сотрудничестве; контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб; различного рода концессии и инвестиционные соглашения и др.
2) по общепринятым критериям: дву - и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и т. д.
3) по содержанию: организационные соглашения и договоры смешанного типа, в которых организационные вопросы, связанные с трудовыми, имущественными (5).
С точки зрения Ю. Н. Старилова, административно-правовой договор является особым видом публично-правовых договоров, которые имеют следующие специфические особенности.
Во-первых, в административном договоре противоположной стороной по отношению к его постоянному участнику - органам, обладающим властными полномочиями, - могут выступать и субъекты, которые в публично-правовой сфере не являются носителями властно-регулирующих функций (например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане).
Во-вторых, административно-правовые договоры в качестве обязательных условий их заключения могут содержать: удовлетворение общественного, публичного либо государственного интереса; определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной принятых обязательств; установление возможности разрешения возникших споров в органах административной юстиции и в судебных органах (6).
С изложенными подходами к пониманию административно-правового договора как самостоятельной категории административного права можно согласиться, но применительно к сфере административно-правового регулирования безопасности представляется необходимым привести ряд уточнений. Так, на основании ст. 18 Конституции РФ логично думать, что целевая направленность административно-правового договора, обязательной стороной которого выступает орган государственной власти, орган местного самоуправления, их системные образования и должностные лица, определяется из соотношения конституционных и иных законных интересов личности - частных интересов, опосредованных правом, с конституционными и иными законными интересами общества, государства и нации - публичными интересами, опосредованными правом.
При таком подходе данный административно-правовой договор следует рассматривать в качестве специального юридического средства, направленного на обеспечение исполнения общеобязательных условий и правил, предусмотренных законодательством, которое применяется государственными органами, органами местного самоуправления, их системными образованиями и должностными лицами в целях установления равновесия (баланса) публичных и частных интересов, опосредованных правом, и поэтому призванного, с одной стороны, регламентировать (детализировать и конкретизировать) конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства и нации, с другой стороны, обеспечить защищенность данных интересов, т. е. охранять и защищать их.
Обобщая изложенное, административно-правовой договор такого рода можно определить как формально определенное многостороннее соглашение, выработанное органами государственной власти и органами местного самоуправления, их системными образованиями и должностными лицами в целях установления равновесия (баланса) публичных и частных интересов, опосредованных правом, и поэтому призванное регламентировать (детализировать и конкретизировать) конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства и нации, а также обеспечить защищенность данных интересов, т. е. охранять и защищать их.
С этой точки зрения административно-правовые договоры, заключаемые государственными органами и органами местного самоуправления, будет логичным подразделить на отдельные виды в зависимости от характера воздействия на конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства и нации. По данному критерию административно-правовые договоры следует подразделить на регламентирующие и охранительные договоры.
Регламентирующие административно-правовые договоры, по нашему мнению, призваны детализировать и конкретизировать блага и ценности, составляющие конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства и нации. Регламентирующими административно-правовыми договорами следует считать, например, государственный контракт по оказанию услуг в сфере образования гражданам и организациям, заключаемый Федеральным агентством по образованию; служебный контракт, заключаемый с гражданином РФ при поступлении на государственную службу, и т. д.
Охранительные административно-правовые договоры, на наш взгляд, призваны охранять и защищать блага и ценности, составляющие конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства и нации, от социальных, техногенных и природных факторов и условий окружающей среды, способных причинить (причиняющих либо причинивших) вред. Охранительными административно-правовыми договорами являются, например, соглашение о создании подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел на объектах, Перечень которых предусмотрен Постановлением Правительства РФ (7); соглашение о создании подразделений пожарной охраны МЧС России на особо важных объектах, перечень которых предусмотрен распоряжением Правительства РФ, и т. д.
На основании предлагаемого подхода регламентирующие административно-правовые договоры, в свою очередь, можно подразделить на отдельные виды в зависимости от целевой направленности, которая обусловлена однородными благами и ценностями, составляющими конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства и нации. По данному критерию логично выделить, например, административно-правовые договоры по оказанию государственных услуг, административно-правовые договоры по предоставлению государственных гарантий, административно-правовые договоры по предоставлению государственных льгот и т. д.
Охранительные административно-правовые договоры, в свою очередь, можно подразделить на отдельные виды в зависимости от целевой направленности, обусловленной однородными факторами и условиями (ситуациями) окружающей среды, способными причинить (причинившими либо причиняющими) вред благам и ценностям, составляющим конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства и нации.
В рамках исследования специфики административно-правового регулирования в сфере безопасности представляют научный и практический интерес административно-правовые договоры, призванные охранять и защищать конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства и нации от факторов и условий (ситуаций) окружающей среды, которые не в полной мере подвержены воздействию административного права и, следовательно, создают высокую вероятность причинения вреда конституционным и иным законным интересам в сфере административно-правового регулирования.
По данному критерию видится обоснованным выделить в самостоятельную группу административно-правовые договоры, заключаемые между органами административно-публичного обеспечения безопасности и иными субъектами административного права в целях охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации от вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с административно-санкционируемым и контролируемым государством использованием физическими и юридическими лицами предметов, явлений и процессов - техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам, а также в целях охраны и защиты конституционных и иных законных интересов от административных правонарушений и административно-правовых казусов, способствующих возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды.
Обязательной стороной такого охранительного административно-правового договора выступают органы исполнительной власти, а также исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, их системные образования и должностные лица, наделяемые специальными полномочиями по обеспечению исполнения общеобязательных условий и требований безопасности - органы административно-публичного обеспечения безопасности.
Данные административно-правовые договоры заключаются на основании и во исполнение общеобязательных условий и требований безопасности и влекут непосредственное вмешательство органов административно-публичного обеспечения безопасности в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц, которые не находятся в организационном подчинении данных органов. В силу специфики охранительного содержания выделяемые договоры можно назвать административно-правовыми договорами по обеспечению безопасности.
На основании изложенного под административно-правовым договором по обеспечению безопасности, по нашему мнению, следует понимать формально определенное многостороннее соглашение между органами административно-публичного обеспечения безопасности и иными субъектами административного права, которое выработано на основании и во исполнение общеобязательных условий и требований безопасности и которое влечет непосредственное вмешательство органов административно-публичного обеспечения безопасности в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц, организационно не подчиненных данным органам, в целях охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации от вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с административно-санкционируемыми и контролируемыми государством правомерными действиями (деятельностью) физических и юридических лиц по использованию предметов, явлений и процессов - природных и техногенных источников опасности конституционным и иным законным интересам, а также в целях охраны и защиты конституционных и иных законных интересов от административных правонарушений и административно-правовых казусов, способствующих возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды.
Из анализа данного определения можно сформулировать сущностные, характерные признаки административно-правового договора по обеспечению безопасности.
Во-первых, обязательной стороной административно-правового договора по обеспечению безопасности выступают специализированные государственные органы и органы местного самоуправления - органы административно-публичного обеспечения безопасности.
Во-вторых, административно-правовой договор по обеспечению безопасности является специфическим многосторонним соглашением, в котором выражена согласованная воля органов административно-публичного обеспечения безопасности и иных субъектов административного права.
В-третьих, административно-правовой договор по обеспечению безопасности имеет формально определенную целевую направленность. Данный административно-правовой договор направлен на обеспечение исполнения физическими и юридическими лицами общеобязательных условий и требований безопасности, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами, в целях охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации от вредоносных факторов и условий (ситуаций) окружающей среды, которые подвержены воздействию административного права не в полной мере и, следовательно, создают высокую вероятность причинения вреда данным интересам в сфере административно-правового регулирования.
В-четвертых, административно-правовой договор по обеспечению безопасности имеет специфическое охранительное содержание. Выделяемый административно-правовой договор устанавливает, изменяет и прекращает взаимные права и обязанности персонифицированных органов административно-публичного обеспечения безопасности, граждан и организаций по предупреждению, выявлению и нейтрализации вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с административно-санкционируемыми правомерными действиями (деятельностью) физических и юридических лиц по использованию под контролем государства предметов, явлений и процессов - природных и техногенных источников опасности конституционным и иным законным интересам, а также по предупреждению, выявлению и нейтрализации административных правонарушений и административно-правовых казусов, способствующих возникновению и (или) развитию данных факторов.
В-пятых, административно-правовой договор по обеспечению безопасности заключается на основании специальных правовых актов. Данные договоры заключаются на основании административно-правовых норм законов, принятых по вопросам обеспечения безопасности, а также на основании подзаконных нормативных правовых актов по обеспечению безопасности.
В-шестых, административно-правовой договор по обеспечению безопасности вызывает специфические административно-правовые последствия. Выделяемый административно-правовой договор вызывает конкретные административные правоотношения между органами административно-публичного обеспечения безопасности, физическими и юридическими лицами, обусловленные вредоносными природными и техногенными факторами окружающей среды, а также типизированными ситуациями, способствующими возникновению и развитию данных факторов. Такие административные правоотношения складываются по поводу предупреждения, выявления и нейтрализации вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с правомерным поведением физических и юридических лиц по использованию предметов, явлений и процессов - природных и техногенных источников опасности конституционным и иным законным интересам, которое требует официальной оценки со стороны государства, а также по поводу предупреждения, выявления и нейтрализации административных правонарушений и административно-правовых казусов, способствующих возникновению или развитию данных факторов окружающей среды.
Список литературы
1. Алехин А. Л., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996. С. 244 - 248.
2. Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 340.
3. Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 132 - 139.
4. Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 341 - 347.
5. Там же. С. 341.
6. Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Книга вторая: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001. С. 290.
7. Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. N 587 "Вопросы негосударственной (частной) и охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности" // САПП. 1992. N 8. Ст. 506.
Название документа