О некоторых актуальных проблемах реализации действующего законодательства Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) (на примере Волгоградской области)

О НЕКОТОРЫХ АКТУАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМАХ РЕАЛИЗАЦИИ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ) (НА ПРИМЕРЕ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ)

А. И. БОРТЕНЕВ, О. А. БОРТЕНЕВА

Бортенев А. И., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин ФГОУ ВПО "Волгоградская академия государственной службы", член Общественно-консультативного и научного совета при территориальных органах Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области.

Бортенева О. А., аспирант 2-го года очной формы обучения кафедры гражданского права и процесса Волгоградского государственного университета.

Формирование и практика реализации законодательства России о несостоятельности (банкротстве) имеет уже определенную историческую традицию. В этом смысле Российская Федерация обладает не только правовым опытом, вполне достаточным для серьезных научных обобщений в этой области на основе дореволюционных разработок (достаточно вспомнить, например, "Конкурсный процесс" Г. Н. Шершеневича <1>), но и правовым потенциалом эффективного урегулирования имущественных отношений между должником и кредитором с учетом современных мировых тенденций. -------------------------------- <1> Шершеневич Г. Ф. Конкурсный процесс. М.: Статут, 2000. 477 с. (Классика российской цивилистики.)

Действующий Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", хотя и не свободен от недостатков, все же может служить хорошей основой для обсуждения и выработки дальнейших шагов по оптимизации процедур взаимодействия между всеми участниками правоотношений в процедурах банкротства. Обсуждение проблем в реализации действующего в сфере несостоятельности (банкротства) законодательства, уточнение и сближение позиций всех заинтересованных лиц на основе принципа единства законности ведет к устранению препятствий в правореализационном и правоприменительном процессах, существенно снижает их конфликтность. Уже в содержании процедур несостоятельности (банкротства) заложена определенная, требующая практического разрешения, коллизия. Действительно, с одной стороны, процедура банкротства для рыночной экономики - это имплементированный, внутренне присущий ей механизм, необходимый для ее постоянного оздоровления. Конечно, при условии, что экономика не деформирована, а наоборот, сбалансирована, в достаточной степени прозрачна. С другой стороны, банкротство не должно быть исключительно формальной процедурой, позволяющей применять его как инструмент для достижения политических и (или) корыстных целей, его использование не должно приводить к снижению экономической активности. Известно, что практика реализации мирового законодательства о банкротстве развивалась в этом отношении в двух основных направлениях: - по "британской модели", когда банкротство используется как способ возврата долгов кредиторам. Итогом такой процедуры является ликвидация должника; - по "американской модели", которая отдает приоритет процедурам, предусматривающим возможность восстановления платежеспособности компании, что обеспечивает и ее расчет с кредиторами, и продолжение работы на соответствующем рынке. Практика реализации действующего законодательства о несостоятельности (банкротстве) в Российской Федерации характеризуется общей тенденцией к тому, чтобы в условиях продолжающейся борьбы за устранение препятствий на пути рыночных преобразований (коррупция, непрофессиональная бюрократия, слабость общественных институтов, несбалансированность экономики) минимизировать возможный ущерб экономике в рамках этих процедур, сформировать надежную экономическую и правовую основу для свободной и добросовестной конкуренции. В ходе проходившей летом 2006 г. серии семинаров-совещаний в различных регионах Российской Федерации, организованных Федеральной регистрационной службой совместно с ее территориальными органами, рассматривались наиболее существенные правовые и организационные проблемы по реализации действующего законодательства Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве). Некоторые из этих проблем характерны и для современной юридической практики Волгоградской области, что, в свою очередь, вызывает необходимость в их обобщении и анализе. 1. Проблема эффективного взаимодействия государства с саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих. Действующий с февраля 2003 г. Российский союз саморегулируемых организаций арбитражных управляющих объединяет в настоящее время 23 таких организации, задачами которых является качественный подбор арбитражных управляющих, контроль над их деятельностью, а также обучение, повышение их квалификации. В рамках сложившейся практики и в соответствии с п. 4 ст. 29 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" и Указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 ("О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"), от 13 октября 2004 г. N 1315 ("Вопросы Федеральной регистрационной службы") Федеральная регистрационная служба осуществляет контроль деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, является регулирующим органом. Определенные в Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве)" (п. 5, 6 ст. 21, п. 3 ст. 22, п. 4 ст. 29) направления взаимодействия ФРС с саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих реализуются в Волгоградской области Главным управлением Федеральной регистрационной службы. Кроме того, в структуре Российского союза саморегулируемые организации арбитражных управляющих взаимодействуют и с другими федеральными органами исполнительной власти (Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральной налоговой службой), а в рамках арбитражного процесса - с системой арбитражных судов Российской Федерации. Говоря о процедурах взаимодействия уполномоченных, регулирующих государственных органов с саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих, следует признать, что роль этих организаций и их руководящих органов, на наш взгляд, не всегда оценивается по достоинству (хотя некоторые претензии к ним, безусловно, справедливы). Саморегулируемая организация - это корпоративное образование, создаваемое не только для защиты интересов арбитражных управляющих, но и для формирования коллектива профессионально подготовленных добропорядочных людей, на которых государство, а также кредиторы при защите своих интересов могли бы положиться. Думается, что активное распространение успешного опыта функционирования саморегулируемых организаций, их руководящих органов в средствах массовой информации находится и в сфере интересов государства, позволяет более справедливо и точно определить их место в структуре взаимодействия всех участников отношений в процедуре банкротства. В ходе осуществления такого взаимодействия речь в основном идет о требованиях к саморегулируемым организациям со стороны государственных органов, а не проблемах функционирования СРО в рамках правового взаимодействия с ними. Между тем саморегулируемые организации должны стать полноправными участниками отношений, вмешательство государства в их деятельность должно быть ограничено рамками его компетенции. Например, в адрес саморегулируемых организаций звучит критика, указывая на низкую эффективность используемых в их практике таких мер дисциплинарной ответственности, как предупреждение и выговор, определяя использование подобных мер как формальность. Возможно, что подобная критика на этапе становления саморегулируемых организаций справедлива, но вмешательство государства в исключительную прерогативу самой саморегулируемой организации не может быть оправданной. Иное дело, что саморегулируемые организации должны вести учет дисциплинарной практики, поставив участие арбитражного управляющего в саморегулируемой организации в зависимости от его реакции на дисциплинарные взыскания, а также учитывать наличие и характер дисциплинарных взысканий при переходе арбитражного управляющего из одной организации в другую. Имеют место случаи, когда уполномоченные органы, используя правовой статус представителя государства и пробелы в законодательстве, требуют от арбитражных управляющих представления в их адрес документов, не предусмотренных действующими нормативно-правовыми актами. Эта проблема требует своего разрешения путем совершенствования законодательства о несостоятельности (банкротстве). Анализ практики взаимодействия саморегулируемых организаций с уполномоченным органом показывает, что серьезной проблемой является проблема отсутствия в законодательстве формализованных оснований для принятия решения о неучете саморегулируемой организации, а также отсутствие исчерпывающего перечня документов, необходимых для подтверждения фактов нарушений со стороны арбитражных управляющих, а также со стороны саморегулируемой организации. Это приводит к тому, что у саморегулируемых организаций отсутствует доступная им информация о действиях, послуживших основанием для принятия решения о неучете СРО. Кроме того, отсутствие открытой, прозрачной процедуры рассмотрения уполномоченным органом совместно с саморегулируемой организацией информации о допущенных арбитражными управляющими или саморегулируемой организацией арбитражных управляющих нарушениях до принятия решения о их неучете также является серьезной организационно-правовой проблемой. Ее наличие не позволяет саморегулируемым организациям арбитражных управляющих оперативно принимать меры по устранению выявленных нарушений и обеспечить эффективность мер по их предупреждению <2>. -------------------------------- <2> См.: Нефедов А. А. О задачах и мерах, принимаемых Российским союзом саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в период становления института саморегулирования в России // Практика применения законодательства о несостоятельности (банкротстве). Информационный бюллетень по итогам совещания-семинара. Волгоград, 2006. С. 22 - 23.

Решающее значение в успешной реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) имеет подбор кадров арбитражных управляющих, повседневная работа с ними. В этом процессе участвует и государство в лице регулирующего и уполномоченного органов, саморегулируемые организации арбитражных управляющих. Однако роль в этом саморегулируемых организаций особенно велика. При этом, на наш взгляд, уделяя внимание профессиональным качествам арбитражных управляющих, следует больше учитывать и их психологические, нравственные качества. Действительно, известно, что в основе коррупционных явлений лежит нравственная деформация личности, которую раньше могут отметить профессионалы-психологи, а также структуры профессиональной корпорации. Поэтому можно было бы рассмотреть вопросы психологического сопровождения кадровой политики в саморегулируемых организациях, возможно, даже ввести должности психологов. Анализ практики реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) в Волгоградской области <3> показывает, что налаженное взаимодействие между государственными органами, решающими задачи в этой сфере (ГУВД Волгоградской области, Управление Федеральной налоговой службы по Волгоградской области, Главное управление Федеральной службы судебных приставов, Прокуратура Волгоградской области, Управление Федеральной службы безопасности, Арбитражный суд Волгоградской области), позволяет делать это более эффективно. -------------------------------- <3> Клейн В. Р. Практика реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) в Волгоградской области // Практика применения законодательства о несостоятельности (банкротстве). Информационный бюллетень по итогам совещания-семинара. Волгоград, 2006. С. 36 - 39.

Кроме того, по инициативе Главного управления Федеральной регистрационной службы по Волгоградской области создан и эффективно функционирует при нем в качестве совещательного органа Общественно-консультативный и научный совет, позволяющий привлечь к участию в обсуждении наиболее важных вопросов и специалистов, и представителей научного сообщества, общественности. Иными словами, заслуживает внимания сам подход к решению стоящих перед Федеральной регистрационной службой по Волгоградской области актуальных проблем: он позволяет обеспечить принятие решений, основанных на наиболее широком, открытом, и в то же время профессионально выверенном, компетентном обмене мнениями. Думается, что такая практика заслуживает внимания и распространения по всей Российской Федерации. В этом контексте значительно более эффективной становится координация усилий, налаживание взаимодействия между Главным управлением Федеральной регистрационной службы по Волгоградской области с саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих, изучение практики Арбитражного суда Волгоградской области, уполномоченных органов по реализации действующего законодательства Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве). В то же время регулирующий орган в своей деятельности по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) в Волгоградской области сталкивается с проблемой отсутствия у него процессуальных прав при рассмотрении мировыми судьями дел об административных правонарушениях в отношении арбитражных управляющих, а арбитражные управляющие, как правило, несвоевременно исполняют судебные акты о наложении административных штрафов. Имеются и некоторые проблемы во взаимодействии арбитражных управляющих с собственниками имущества должника - унитарного предприятия. Например, такие процедуры банкротства, как внешнее управление или финансовое оздоровление, целью которых является сохранение имущественного комплекса должника и восстановление его платежеспособности, применяются крайне редко. Обращает на себя внимание низкое качество отчетов об оценке рыночной стоимости имущества. В частности, с января по август 2006 г. в Территориальное управление Росимущества поступило 27 таких отчетов, из них по 14 (более 50%) были вынесены отрицательные заключения. Основным нарушением является определение в отчетах стоимости, отличной от рыночной, например, ликвидационной, утилизационной, в то время как в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)" начальная цена продажи предприятия, выставляемого на торги, устанавливается решением собрания кредиторов или комитета кредиторов на основании рыночной стоимости имущества <4>. -------------------------------- <4> Ракова В. Н. О взаимодействии арбитражных управляющих с собственниками имущества должника - унитарного предприятия // Практика применения законодательства о несостоятельности (банкротстве). Информационный бюллетень по итогам совещания-семинара. Волгоград, 2006. С. 49, 52 - 53.

Волгоградская область на протяжении нескольких лет являлась одним лидером по количеству рассмотренных дел о несостоятельности (банкротстве), хотя в последнее время тенденция к увеличению количества рассматриваемых дел обнаруживается не так явно, причем большинство заявлений (76%) составляют заявления уполномоченного органа о признании несостоятельным (банкротом) отсутствующего должника. Практика рассмотрения дел о несостоятельности (банкротстве) указывает на большое количество обоснованных жалоб на действия арбитражных управляющих. В частности, по данным судьи Арбитражного суда Волгоградской области Н. И. Прудниковой <5>, в первом полугодии 2006 г. каждая четвертая жалоба кредиторов и уполномоченных органов была удовлетворена судом (9 из 40). -------------------------------- <5> Прудникова Н. И. Некоторые проблемы, возникающие в судебной практике при рассмотрении дел о несостоятельности (банкротстве) // Там же. С. 61.

Необходимо решать проблему и несвоевременного рассмотрения в суде отчетов о результатах конкурсного производства, которая возникает обычно в результате бездействия арбитражных управляющих при отсутствии у предприятия-должника имущества. 2. Деятельность всех лиц, участвующих в реализации законодательства Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве), должна быть построена на конституционном требовании о приоритете соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Это направление требует пристального внимания и государственных органов, и саморегулируемых организаций. Не случайно, что на семинаре-совещании, проходившем в Волгограде 10 - 11 августа 2006 г., с докладом выступил Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области М. А. Таранцов <6>. -------------------------------- <6> Таранцов М. А. Выступление на совещании-семинаре по вопросам совершенствования административной практики в сфере несостоятельности (банкротства) // Там же. С. 69.

Он выделил три основные проблемы, с которыми сталкиваются граждане в ходе реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве). 1. Отсутствие в действующем законодательстве достаточных гарантий, обеспечивающих погашение задолженности предприятий, находящихся в рамках процедуры банкротства, по уплате заработной платы, страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, по возмещению вреда здоровью и выплате капитализированных платежей. 2. Отсутствие у кредиторов первой и второй очередей правовой возможности полноценно представлять и защищать свои интересы в ходе процедур банкротства как непосредственно, так и через своих представителей. 3. Отказ государства от контроля за деятельностью арбитражных управляющих и возложение этих функций на саморегулируемые организации арбитражных управляющих. Автор, однако, считает, что с введением саморегулируемых организаций государство не только не отказывается от функции контроля, но и усиливает ее. С остальным можно безоговорочно согласиться. Данные, опубликованные в Информационном бюллетене о деятельности Главного управления Федеральной регистрационной службы по Волгоградской области от 10 августа 2006 г., свидетельствуют, что общее количество жалоб, обращений и заявлений на действия (бездействие) арбитражных управляющих выросло в 2006 г. по сравнению с аналогичным периодом 2005 г. с 69 до 80 прежде всего за счет обращений граждан. Из 80 жалоб и заявлений Главным управлением ФРС по Волгоградской области было удовлетворено 4, то есть 5% от общего количества. В то же время практика Арбитражного суда Волгоградской области показывает, что в результате рассмотрения подобных заявлений и жалоб удовлетворяется 25% от их общего количества, то есть в 5 раз больше. Причины наличия таких существенных расхождений требуют дополнительного анализа. Саморегулируемые организации не всегда своевременно представляют отчеты о работе с письмами и обращениями граждан, в некоторых случаях не реагируют на них, ссылаясь на формальные поводы. Это недопустимо и является проблемой, требующей скорейшего разрешения. Взаимодействуя с саморегулируемой организацией арбитражных управляющих, государство в лице компетентных органов должно в этом случае использовать все имеющиеся в его распоряжении меры административного воздействия по отношению к руководителям саморегулируемых организаций за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на саморегулируемую организацию обязанностей. Это важно, поскольку саморегулируемая организация арбитражных управляющих создавалась и как организация, выполняющая функцию общественного контроля над деятельностью арбитражных управляющих. По сути, это организация, стоящая на страже не только узкокорпоративных интересов, но и общества в целом. Таким образом, опыт Волгоградской области по реализации действующего законодательства Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) свидетельствует о наличии проблем правового и организационного характера, однако следует заключить, что динамика их решения позитивна и основана на тесном взаимодействии всех субъектов, участвующих в процедурах банкротства (несостоятельности) в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

------------------------------------------------------------------

Название документа