Актуальные аспекты правопреемства в международном праве (на примере государственной собственности бывшего Союза ССР за рубежом)

АКТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОПРЕЕМСТВА В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ (НА ПРИМЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ БЫВШЕГО СОЮЗА ССР ЗА РУБЕЖОМ)

И. П. МЕЛЬНИЧУК

Мельничук И. П., соискатель кафедры международного права Дипломатической академии МИДа РФ.

Возникновение нового государства или его исчезновение обусловлено политическими, социальными и экономическими факторами, в связи с чем роль международного права состоит в том, что оно определяет значимость происшедших изменений с юридической точки зрения, связывает с ними определенные правовые последствия. Свое концентрированное выражение это получает в институте правопреемства государств <1>. -------------------------------- <1> Международное право / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М., 2001. С. 92.

Для наиболее полного понимания данного института необходимо отметить, что в осуществлении правопреемства вне зависимости от количества государств-участников всегда различимы две стороны: "государство-предшественник", которое было сменено другим государством полностью или в отношении части территории в случае правопреемства, и "государство-преемник", то есть государство, которое сменило другое государство в случае правопреемства. Само же понятие "правопреемство государств" означает смену одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории. Вышеупомянутые определения закреплены в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. и в Венской конвенции о правопреемстве в отношении договоров 1978 г. Однако в 1996 г. вступила в силу только Венская конвенция 1978 г. Следует отметить, что самыми распространенными основаниями возникновения правопреемства являются: объединение государств, разделение государств, отделение от государства части его территории, передача части территории одного государства другому. Правопреемство государств должно осуществляться только в соответствии с принципами и нормами международного права, воплощенными в Уставе ООН. Из этого следует, что в настоящее время не может признаваться в качестве основания для правопреемства государств акт аннексии, агрессии или оккупации. Правопреемство считается древнейшим институтом международного права, который непрерывно развивался соответственно эволюции самого международного права. Именно это и объясняет существование разных теорий правопреемства государств, число которых в дальнейшем увеличивалось в связи с историческими событиями, реалиями международной жизни. Первоначально Г. Гроцием было выдвинуто понятие "универсального" (полного) правопреемства <2>, которое господствовало в науке международного права до первой половины XIX столетия. Согласно данной теории государство представляет собой юридическое лицо, состоящее из единства территории, населения, политической организации, прав и обязанностей, которые переходят к его правопреемнику <3>. Хотя теория универсального правопреемства не нашла подтверждения в практике международных отношений, тем не менее на определенном историческом этапе она сыграла большую роль. Это был первый в доктрине международного права шаг в разрешении вопросов, возникающих при государственно-территориальных изменениях. -------------------------------- <2> См.: Гроций Г. О праве войны и мира. М., 1994. С. 20. <3> Международное публичное право / Отв. ред. К. А. Бекяшев. М., 2005. С. 149.

Во второй половине XIX и начале XX столетия появилась новая теория, известная под названием "негативная". Данная теория является полной противоположностью теории "универсального" правопреемства. В соответствии с новой теорией у государства-преемника не сохраняется никаких обязательств по отношению к государствам-контрагентам государства-предшественника. О'Коннелл охарактеризовал эту теорию так: "Государство-преемник захватывает все, что может, и отвергает все, что хочет". В соответствии с теорией tabula rasa ("чистой доски") новое государство не связанно международными договорами государства-предшественника. Данная теория в дальнейшем была закреплена в части III Венской конвенции 1978 г., согласно которой новое независимое государство не обязано сохранять в силе договор или становиться его участником исключительно в силу того факта, что в момент правопреемства государств этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств. На практике эта теория никогда последовательно не претворялась в жизнь. Теория "континуитета" является полной противоположностью теории tabula rasa и предполагает, что все ранее существовавшие договоры остаются в силе. В случае "континуитета" нет необходимости признания со стороны иностранного государства и международной организации в качестве субъекта международного права. Например, 25 декабря 1991 г. страна - председатель Европейского союза (Нидерланды) опубликовала заявление, в котором констатировалось, что с этого дня Российская Федерация считается имеющей международные права и несущей международные обязанности бывшего СССР, включая вытекающие из Устава ООН <4>. -------------------------------- <4> Международное публичное право / Отв. ред. К. А. Бекяшев. М., 2005. С. 150.

Проблемы правопреемства в международном праве исследовались как в отечественной, так и в зарубежной правовой литературе. В советской международно-правовой науке существует несколько подходов к понятию правопреемства. Одни ученые, такие как С. Б. Крылов, В. Н. Дурденевский, Л. А. Моджорян <5>, определяют правопреемство государства как переход прав и обязанностей от одного субъекта международного права к другому. Другие (Г. В. Игнатенко, Д. И. Фельдман, М. Х. Фарукшин <6>) - под правопреемством понимают преемство определенных прав и обязанностей государством-преемником от государства-предшественника на основании "ясно выраженного волеизъявления государства-преемника о восприятии им таких прав и обязанностей, изложенных в соответствии с нормами международного права в акте правопреемства" <7>. -------------------------------- <5> См.: Дурденевский В. Н. Главные правовые вопросы при образовании нового государства. М., 1959. С. 28; Моджорян Л. А. Идентичность, непрерывность и правопреемство субъектов международного права // Сов. государство и право. 1958. N 9. <6> Игнатенко Г. В. От колониального режима к национальной государственности. М., 1966. С. 121; Фельдман Д. И., Фарукшин М. Х. Крах национальной системы и некоторые вопросы международно-правового правопреемства // Правоведение. 1962. N 2. С. 119. <7> Бараташвили Д. И. Новые государства Азии и Африки и международное право. М., 1968. С. 110.

Однако в вышеуказанных определениях в качестве объекта правопреемства рассматриваются территория, применительно к которой сменяется государство, несущее ответственность за ее международные отношения или же обязательства; таким образом, наиболее точное определение правопреемства предложено В. В. Харченко: "Под правопреемством государств в международном праве понимается переход вещных и иных прав и обязанностей от государства-предшественника к государству-преемнику на основании определенных юридических фактов, связанных с территориальным изменением государства-предшественника, в соответствии с нормами и принципами международного права и на основании соответствующего волеизъявления нового субъекта международного права о принятии этих прав и обязанностей" <8>. -------------------------------- <8> Харченко В. В. Российская собственность за рубежом: правовые вопросы правопреемства и управления. М., 1997. С. 30.

Действующие международно-правовые нормы, относящиеся к правопреемству государств, носят во многом характер норм обычного права или определяются соглашениями заинтересованных государств. В решении вопросов правопреемства большую роль играет международная практика, прецеденты, решения международных органов, а также национально-правовые и другие индивидуальные акты государств. В отношении международно-правового регулирования различаются определенные сферы, в которых осуществляется правопреемство. Речь идет о правопреемстве государств в отношении международных договоров, государственной собственности, государственных архивов, государственных долгов, а также государственной территории, границ государства, членства в международных организациях и органах. Одним из важнейших вопросов, возникающих при правопреемстве государств, является правопреемство в отношении государственной собственности государства-предшественника. Проблема правопреемства государств в отношении государственной собственности не менее важна, чем, например, правопреемство государств в отношении договоров. Государство владеет движимой и недвижимой собственностью, предназначенной для общественных целей и связанной с осуществлением суверенитета государства. Комиссией международного права предложено следующее определение государственной собственности, которое впоследствии было закреплено в ст. 8 Венской конвенции 1983 г.: "...государственная собственность означает имущество, права и интересы, которыми обладает, управляет или иным способом пользуется государство в соответствии со своим внутренним правом" <9>. -------------------------------- <9> Еженедельник комиссии международного права. 1986. Т. 1. ООН. Нью-Йорк, 1988. С. 5.

Немаловажно отметить, что положения о правопреемстве в отношении государственной собственности неприменимы в том, что касается ядерного оружия, также являющегося такого рода собственностью. Согласно Договору о нераспространении ядерного оружия 1968 г., каждая из ядерных держав, будь то Россия, США, Великобритания, Франция или Китай, обязуется не передавать "кому бы то ни было" ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства, а неядерное государство связано встречным обязательством "не принимать от кого бы то ни было" ядерного оружия или ядерных взрывных устройств. При детальном изучении проблем правопреемства в отношении государственной собственности следует уделить особое внимание компенсации за собственность, переходящую к государству-преемнику. В ст. 11 Венской конвенции 1983 г. предусматривается, что такой переход должен происходить без компенсации, если иное не согласовано заинтересованными государствами или не предусмотрено решением соответствующего международного органа. Однако в некоторых статьях Венской конвенции 1983 г. оговорено, что ее положения не наносят ущерба какому-либо вопросу о справедливой компенсации между государством-предшественником и государством-преемником, который может возникнуть в результате правопреемства при разделении государства или отделении от него части территории. 8 декабря 1991 г. главы государств Республики Белоруссии, РСФСР и Украины заявили о распаде СССР и об образовании СНГ. В преамбуле Соглашения о создании СНГ указанно: "Мы, Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина как государства - учредители Союза ССР, подписавшие Союзный договор 1922 года, далее именуемые Высокими Договаривающимися Сторонами, констатируем, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование" <10>. -------------------------------- <10> Международное публичное право / Отв. ред. К. А. Бекяшев. М., 2005. С. 372.

С момента распада СССР остро встал вопрос о распределении государственной собственности бывшего СССР между республиками, входившими в его состав. Из имущества бывшего Союза внутри страны, то есть до его распада, входящие в его состав союзные республики, провозглашая суверенитет, обратили в свою собственность практически все объекты союзного значения, находящиеся на их территории. Таким образом, к моменту прекращения существования Союза ССР его государственная собственность была практически разделена, однако необходимо было договориться о взаимном признании произведенного раздела. Что же касается правопреемства собственности бывшего СССР за рубежом, то данный вопрос и по сей день окончательно не урегулирован. Под собственностью Российской Федерации за рубежом прежде всего подразумевается собственность бывшего Союза ССР, которая в силу правопреемства и договоренностей с другими республиками Союза перешла к Российской Федерации. Некоторое имущество оказалось за границей в 1917 - 1918 гг. в ходе проведенной национализации, некоторое представляет собой полученное в ходе репараций после Второй мировой войны <11>. Следует отметить, что на некоторые объекты собственности Российской Федерации, находящиеся за границей, требуется доказательство и переоформление прав собственника на Российскую Федерацию. Не исключено, что многие объекты собственности могут находиться в розыске или быть оформленными в розыск, а также требовать доказательства из-за неправомерного отчуждения (оформленного или неоформленного) государствами, а также находиться под двойной юрисдикцией: Российской Федерации и иностранного государства. -------------------------------- <11> Международное частное право / Отв. ред. Г. К. Дмитриева. М., 2004. С. 294.

При рассмотрении комплекса вопросов, связанных с правопреемством в отношении имущества бывшего Союза ССР, нельзя не учитывать также обязательность погашения внешнего долга СССР. Таким образом, при правопреемстве государств в случае разделения государства-предшественника прежде всего должен рассматриваться вопрос о правовых основаниях раздела активов и долгов государства-предшественника. Может показаться странным тот факт, что первый Договор о правопреемстве в отношении государственной собственности государства-предшественника был подписан за четыре дня до официального прекращения существования Союза ССР, однако это было необходимо для урегулирования проблем, связанных с имуществом бывшего СССР, между входившими в состав СССР государствами и невозможностью гарантий погашения внешнего долга СССР без решения вопросов по разделу активов СССР. Таким образом, 4 декабря 1991 г. между Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Грузия, Казахской Советской Социалистической Республикой, Республикой Кыргызстан, Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой, Республикой Таджикистан, Украиной был заключен Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР <12>. -------------------------------- <12> Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 476 - 482.

Согласно ст. 3 вышеупомянутого Договора стороны приняли на себя обязательство участвовать в погашении и нести расходы по обслуживанию государственного внешнего долга СССР в долях, согласованных сторонами, и только при условии исполнения вышеуказанного обязательства принимают на себя обязательство гарантировать право собственности каждой из сторон на причитающуюся ей долю активов СССР. Доля каждой из Сторон в задолженности по долгу на 1 января 1991 года в активах на момент правопреемства определяется на основании согласованного сторонами единого агрегированного показателя <13>. -------------------------------- <13> См: Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика - 61,34%; Украина - 16,37%; Республика Беларусь - 4,13%; Республика Узбекистан - 3,27%; Казахская Советская Социалистическая Республика - 3,86%; Республика Грузия - 1,62%; Азербайджанская Республика - 1,64%; Литовская Республика - 1,41%; Республика Молдова - 1,29%; Латвийская Республика - 1,14%; Республика Кыргызстан - 0,95%; Республика Таджикистан - 0,82%; Республика Армения - 0,86%; Туркменистан - 0,70%; Эстонская Республика - 0,62%.

В ст. 24 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. <14> закреплено, что договор вступает в силу в порядке и в дату, предусмотренные в самом договоре или согласованные между участвовавшими в переговорах государствами. При этом согласно ст. 73 данной Конвенции ее положения не предрешают ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении договора из правопреемства государств. В Договоре от 4 декабря 1991 г. предусмотрен порядок и момент вступления в силу. В соответствии со ст. 16 данный Договор вступает в силу с момента его подписания не менее чем двумя государствами-преемниками. Так как в нем четко зафиксированы доли всех республик в активах и долгах СССР, это значит, что положения договора обязательны для всех бывших субъектов СССР, а не только для тех восьми бывших республик Союза ССР, которые его подписали. Только с момента уведомления о выполнении всеми бывшими республиками, входящими в состав СССР, необходимых внутригосударственных процедур, между государствами-преемниками будет решен вопрос о правопреемстве в отношении собственности бывшего Союза ССР за рубежом. -------------------------------- <14> Международное публичное право. Т. I. М., 1996. С. 67 - 87. Данная Конвенция вступила в силу 27 января 1980 г. В ней участвуют 76 государств, в том числе Россия - с 29 апреля 1986 г.

В Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и в Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или международными организациями 1986 г. <15> предусмотрено, что согласие государства на обязательность для него договора выражается путем подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации; принятия; утверждения; присоединения. В Договоре от 4 декабря 1991 г. также содержатся обычные нормы международного права, касающиеся правопреемства государств в отношении государственной собственности, которые были закреплены в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. Таким образом, бывшие союзные республики, которые подписали данный Договор, решали вопросы правопреемства договорным путем и по правилам, действующим в международном праве. -------------------------------- <15> Международное публичное право. Т. I. М., 1996. С. 67 - 87.

Несколько странным покажется то, что Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан и Украина подписали Соглашение о дополнениях к Договору о правопреемстве в отношении внешнего долга и активов бывшего Союза ССР от 4 декабря 1991 г. <16>, так как Договор о правопреемстве от 4 декабря 1991 г. еще не вступил в силу, а уже к нему подписывается дополнительное Соглашение девятью государствами. Из этого можно сделать вывод, что вышеперечисленные государства считали его нормы действующими. -------------------------------- <16> Действующее международное право. Т. I. С. 482 - 483.

30 декабря 1991 г. в Минске было подписано Соглашение глав государств Содружества Независимых Государств о собственности бывшего Союза ССР за рубежом. Государства - участники данного Соглашения признали, что каждое из них имеет право на соответствующую фиксированную справедливую долю в собственности бывшего Союза ССР за рубежом, и будут способствовать реализации этого права. Позднее, 6 июля 1992 г., в Москве было подписано Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом <17>. Данное Соглашение подписали Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Кыргызстан, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Республика Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина. Недвижимая и движимая собственность бывшего Союза ССР за пределами его территории, инвестиции, находящиеся за рубежом, распределялись в соответствии со шкалой фиксированных долей в процентах также на основе указанного выше единого агрегированного показателя. -------------------------------- <17> Бюллетень международных договоров. 1993. N 8. С. 8 - 9.

В соответствии со ст. 2 Соглашения от 6 июля 1992 г. к предмету данного Соглашения относятся: все виды инфраструктур, принадлежавших бывшему Союзу ССР за рубежом, и прибыли от их эксплуатации; доходы от реализации всех видов собственности, принадлежавшей бывшему Союзу ССР за рубежом; собственность и прибыль от деятельности бывшего Союза ССР, а также юридических лиц, находившихся под его юрисдикцией или контролем, включая совзагранбанки; собственность бывшего Союза ССР, общесоюзных ведомств, а также всех неправительственных организаций, имевших общесоюзный статус и выполнявших общегосударственные функции; прибыль, полученная от выполнения всех видов контрактных и других работ в соответствии с двусторонними и многосторонними соглашениями бывшего Союза ССР; космические, воздушные, морские, наземные и другие системы и их инфраструктуры, а также прибыль, полученная от их эксплуатации, а также все другие виды собственности бывшего Союза ССР за рубежом. В Соглашении дополнительно оговорено, что указанная выше шкала относится к недвижимости, используемой дипломатическими, консульскими и иными представительствами бывшего СССР, а также к движимой собственности, связанной с обслуживанием этих представительств, осуществляется в приоритетном порядке. Данные положения предусматривают заключение специальных соглашений. В нем также указанно, что каждая сторона имеет право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение причитающейся и отошедшей к ней фиксированной долей от всей собственности бывшего Союза ССР, а также правом на ее выделение в натуре. 9 октября 1992 г. между государствами - участниками СНГ было подписано Соглашение о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности, в котором говорится, что "стороны взаимно признают осуществленный в соответствии с их национальным законодательством переход в их собственность имущества... бывшего союзного подчинения, расположенного на территориях сторон" <18>, если иное не предусмотрено другими соглашениями сторон. Государства-участники признают права собственности другой стороны, ее граждан и юридических лиц по отношению к расположенным на ее территории предприятиям, учреждениям, организациям и другим объектам (филиалы, доли, акции и иное имущество), находящимся на 1 декабря 1991 г. в ведении органов государственного управления других бывших союзных республик в составе Союза ССР, а также являвшимся собственностью иных юридических и физических лиц, за исключением объектов, построенных в целях ликвидации последствий форс-мажорных обстоятельств. -------------------------------- <18> Международное право / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М., 2001. С. 100 - 101.

В 1992 г. Россия взяла на себя общую ответственность за внешний долг бывшего СССР. Без такого решения было бы невозможно вести с иностранными партнерами какие-либо переговоры в отношении отсрочки выплаты процентов по долгу и самого долга <19>. Именно поэтому предусмотренные многосторонними соглашениями принципы распределения активов и долгов бывшего Союза ССР предлагалось реализовывать путем подписания двусторонних соглашений между Российской Федерацией и другими государствами-преемниками СССР, по которым доля внешнего государственного долга обменивалась бы на долю в зарубежной собственности. Таким образом, республики пошли по пути закрепления фактического владения собственностью Союза ССР за рубежом. Принимая на себя долги других преемников СССР, Российская Федерация должна была получить и соответствующую долю в активах. Российской Федерацией был заключен ряд таких соглашений. В приложении к Постановлению Правительства Российской Федерации от 9 октября 1995 г. N 992 "Об утверждении Соглашений между Российской Федерацией и государствами - участниками Содружества Независимых Государств об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР" дан Перечень утвержденных Правительством Российской Федерации двусторонних соглашений, однако только три из них вступили в силу: Соглашение между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой, подписанное в Москве 7 сентября 1993 г. (вступило в силу 5 декабря 1996 г.) <20>; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Грузия, подписанное в Москве 14 сентября 1993 г. (вступило в силу 1 марта 2001 г.) <21>; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Молдова, подписанное в Москве 19 октября 1993 г. (Россия уведомила Молдавию о выполнении внутригосударственных процедур, однако уведомление от Молдавии не поступило. Соглашение вступило в силу 9 апреля 1997 г.) <22>; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Армения, подписанное в Москве 7 сентября 1993 г.; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан, подписанное в Москве 6 сентября 1993 г.; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан, подписанное в Москве 17 декабря 1993 г.; -------------------------------- <19> Международное право / Отв. ред. Ю. М. Колосов, В. И. Кузнецов. М., 1996. С. 155. <20> Бюллетень международных договоров. 1997. N 7. С. 16 - 18. <21> Бюллетень международных договоров. 2001. N 7. С. 55 - 56. <22> Бюллетень международных договоров. 2005. N 11. С. 47 - 48.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан, подписанное в Москве 2 ноября 1992 г.; Соглашение между Российской Федерацией и Украиной, подписанное в Москве 9 декабря 1994 г. <23> -------------------------------- <23> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 42. С. 3991.

В преамбулах данных двусторонних Соглашений указывается, что стороны основываются на положениях Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 г., Соглашения о дополнении к указанному Договору от 13 марта 1992 г., Соглашения о собственности бывшего СССР за рубежом от 30 декабря 1991 г. и Соглашения о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 г. В 1992 г. были подписаны еще два Соглашения об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР: Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Туркменистан, подписанное в Москве 31 июля 1992 г. <24> и Соглашение между Российской Федерации и Республикой Кыргызстан, подписанное в Москве 25 августа 1992 г. В соответствии со ст. 6 вышеуказанных Соглашений они вступают в силу в день их подписания. -------------------------------- <24> Бюллетень международных договоров. 1993. N 2.

Дополнительно хотелось бы отметить, что вопреки подписанному в 1994 г. Российской Федерации и Украиной межгосударственному Соглашению о правопреемстве Российской Федерации в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего СССР (так называемый нулевой вариант, согласно которому доля Украины составляет 16,7%), Украина направила правительствам двенадцати стран ноты с притязаниями на часть зарубежной недвижимости бывшего Союза ССР, тем самым блокировав переоформление на Российскую Федерацию прав собственности на недвижимое имущество бывшего СССР в этих странах. Притязания Украины существенно усложняют не только процесс перерегистрации прав Российской Федерации, но и проведение в этих странах инвестиционной политики и развитие коммерческой деятельности. Такой важнейший вопрос, как распределение всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом, несомненно, должны были решать все заинтересованные стороны. В настоящее время вопросы, связанные с правопреемством государственной собственности бывшего СССР между государствами-преемниками до конца не урегулированы, тем самым создают почву для возникновения взаимных претензий и отсутствия нормальных межгосударственных отношений.

Название документа