Понятие, признаки и правовое регулирование банкротства стратегических предприятий

ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКРОТСТВА СТРАТЕГИЧЕСКИХ ПРЕДПРИЯТИЙ

П. А. МАРКОВ

Марков Павел Алевтинович, судья, председатель судебного состава Арбитражного суда г. Москвы, доцент кафедры гражданского и арбитражного процессуального права РПА Минюста России, кандидат юридических наук. Специалист по гражданскому и арбитражному праву, арбитражному процессу. Автор многочисленных публикаций в юридической печати.

Понятие стратегических предприятий дано в гл. 9 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве). Так, согласно ст. 190 указанного Закона под стратегическими предприятиями и организациями понимаются федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и которые осуществляют производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, организации оборонно-промышленного комплекса - производственные, научно-производственные, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, испытательные и другие, осуществляющие работы по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа <1>. -------------------------------- <1> Свириденко О. М. Особенности банкротства стратегических предприятий и организаций // Арбитражная практика. 2004. N 3.

Перечень стратегических предприятий и организаций, в том числе организаций оборонно-промышленного комплекса, к которым применяются указанные правила, утверждается Правительством РФ и подлежит обязательному опубликованию. В настоящее время действует Перечень стратегических предприятий и организаций, утв. распоряжением Правительства РФ от 9 января 2004 г. N 22-р (с изм. и доп.), а также Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утв. Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 (с послед. изм.), подлежащий включению в вышеуказанный Перечень. Стратегические предприятия и организации считаются неспособными удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанности не исполнены в течение шести месяцев с указанной даты исполнения. При этом для возбуждения дела о банкротстве стратегических предприятия или организации принимаются во внимание требования об уплате не менее 500000 руб. (в совокупности)<2>. -------------------------------- <2> Свириденко О. М. Система национальной безопасности // Арбитражный управляющий. 2003. N 5(6). С. 29, 30.

Стратегические предприятия составляют ядро оборонного комплекса. Происшедшие в последнее время изменения в законодательстве привели к появлению новых требований к перечням стратегических предприятий и организаций <3>. В настоящий момент требования о создании таких перечней диктуются двумя Федеральными законами. -------------------------------- <3> Комментарий к Федеральному закону о несостоятельности (банкротстве) (постатейный) / Под общей ред. В. В. Витрянского. М.: Статут, 2003.

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" устанавливает, что для реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство РФ представляет Президенту РФ для утверждения предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ (АО). Перечень должен включать в себя федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, чьи акции находятся в федеральной собственности и которые осуществляют производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан. Закон о банкротстве также устанавливает необходимость формирования перечня стратегических предприятий и организаций. Однако в этот перечень, помимо стратегических предприятий и организаций в формулировке Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", включаются организации оборонно-промышленного комплекса - производственные, научно-производственные, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, испытательные и другие организации, осуществляющие работы по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа. Указанный перечень стратегических предприятий и организаций, в том числе организаций оборонно-промышленного комплекса, утверждается правительством. Из сравнения формулировок законов видно, что эти перечни не только утверждаются на различных уровнях, но имеют различный состав и применяются для решения совершенно разных задач. Более широким по составу является перечень для реализации Закона о банкротстве. В него предлагается включить: предприятия, приватизация которых запрещена федеральными законами (известно 9 законов, в которых установлены такие ограничения); предприятия и акционерные общества оборонно-промышленного комплекса, осуществляющие работы по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа, включенные в Реестр предприятий и организаций ОПК; федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности, не вошедшие в предыдущие категории, но осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ; государственные научные центры (ГНЦ) и федеральные центры науки и высоких технологий (ФЦНВТ) - на период действия соответствующего статуса; предприятия и организации - изготовители стратегических материалов. В Правительство РФ внесен перечень организаций оборонно-промышленного комплекса, включенных в Реестр предприятий и организаций ОПК, являющийся одной из составляющих частей сводного перечня. Подготовку сводного перечня стратегических предприятий и организаций, в том числе организаций оборонно-промышленного комплекса, осуществляет Минэкономразвития России. В утверждаемый Президентом РФ Перечень стратегических предприятий и акционерных обществ для реализации Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" предлагается включить предприятия и организации в соответствии со следующими критериями: головные организации интегрированных структур, созданных в соответствии с Федеральной целевой программой "Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002 - 2006 гг.)" (далее - ФЦП); ГНЦ и ФЦНВТ - на период действия соответствующего статуса; головные разработчики и исполнители новых систем вооружений, определенные соответствующими постановлениями правительства; казенные предприятия. В этот Перечень не могут включаться предприятия, приватизация которых запрещена федеральными законами, и акционерные общества, в которых государство обладает долей участия менее 25,5%. Указом главы государства от 21 декабря 2001 г. N 1514 "О взаимодействии Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества" Правительству поручено представить на утверждение Президента проект соответствующего перечня в срок до 1 марта 2002 г. Утверждение перечня не состоялось до сих пор. Особые условия функционирования для предприятий и организаций, включенных в перечни, устанавливаются статусом соответствующего перечня. Для предприятий и организаций из "президентского перечня" определены особые условия решения вопросов о приватизации. Включение в "правительственный перечень" дает возможность предприятиям и организациям пользоваться специальным режимом решения вопросов несостоятельности (банкротства). Если, например, будет разработан порядок введения ограничений по участию в капитале акционерных обществ из "президентского перечня" иностранных инвесторов, то это станет еще одним особым условием их функционирования. Предприятия и акционерные общества, рекомендованные ФЦП к включению в интегрированные структуры, будут включены в "правительственный перечень" в составе Реестра организаций оборонно-промышленного комплекса. В "президентский перечень" из них войдут только отдельные головные разработчики и исполнители в соответствии с предложенными критериями. Отработка указанных перечней принципиально изменит ныне существующую ситуацию в ОПК. Пока же на предприятия и организации оборонно-промышленного комплекса распространяются два действующих перечня. 1. Перечень предприятий оборонного комплекса, приватизация которых запрещена, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 июля 1996 г. N 802. В нем первоначально было 480 предприятий. За прошедшие годы добавилось 2 предприятия, исключено 33. По плану приватизации на 2004 г. из Перечня исключаются еще 70 предприятий. Таким образом, на сегодня в перечне остается 379 предприятий. Статус предприятий, приватизация которых запрещена постановлением Правительства, вероятно, будет заменен на статус стратегических предприятий, судьбу которых определяет Президент РФ. При этом количество таких предприятий предполагается резко сократить. Полный запрет на приватизацию будет в этом случае сохранен только для предприятий, работающих в сферах, оговоренных действующими федеральными законами. 2. Перечень акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленных в федеральной собственности, акции которых не подлежат досрочной продаже, утв. Постановлением Правительства от 17 июля 1998 г. N 784. Упомянутым выше Указом Президента РФ от 21 декабря 2001 г. N 1514 внесение изменений и дополнений в указанный Перечень осуществляется постановлениями Правительства, изданными на основании указов Президента РФ. На сегодняшний день из первоначальных 697 акционерных обществ из Перечня исключено 3. Дополнительно включено в Перечень 28 акционерных обществ. В итоге на сегодняшний день в перечне стало 722 акционерных общества. Все эти акционерные общества реально могут быть включены в правительственный Перечень стратегических АО (по Закону о банкротстве). В "президентский перечень" (по Закону "О приватизации государственного и муниципального имущества") войдет лишь небольшая их часть. Очевидно, что процесс формирования и утверждения перечней, соответствующих требованиям законодательства, необходимо ускорить <4>. Их отсутствие не позволяет применять ряд прогрессивных норм новых законов и, с другой стороны, способствует принятию спорных решений (например, по исключению из числа запрещенных к приватизации сразу 70 предприятий ОПК). -------------------------------- <4> Комментарий к Федеральному закону о несостоятельности (банкротстве) (постатейный) / Под общей ред. В. В. Витрянского. М.: Статут, 2003.

Трудности, возникающие при согласовании позиций министерств и ведомств, могут привести к иным принципам формирования указанных Перечней. Например, внесено предложение просто сохранить действие Постановлений N 802 и 784 и считать их частями правительственного Перечня стратегических предприятий и организаций (с небольшими дополнениями). В условиях, когда согласование перечней недопустимо затягивается, возможны и такие решения. Министерство имущественных отношений РФ совместно с Минэкономразвития РФ и Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО) готовили Указ Президента РФ о создании Единого реестра стратегических предприятий. В Реестре предполагается объединить все критерии стратегичности предприятий. На сегодня существуют пять таких критериев, в том числе и наличие у предприятия государственного оборонного заказа. Предполагается, что этот Реестр будет включать в себя общий список стратегических предприятий. "Важно выработать статус стратегического предприятия и определить, что несет за собой для предприятия попадание в этот список" <5>. -------------------------------- <5> Свириденко О. М. Система национальной безопасности // Арбитражный управляющий. 2003. N 5(6). С. 29, 30.

В то же время отнесение предприятия к стратегическим влечет за собой особенности применения процедуры банкротства <6>. Возможно, создание такого Единого реестра стратегических предприятий положительно скажется и на работе предприятий Российского агентства по обычным вооружениям, поскольку в этой отрасли сложилась весьма невеселая картина. -------------------------------- <6> Свириденко О. М. Особенности банкротства стратегических предприятий и организаций // Арбитражная практика. 2004. N 3.

Так, генеральный директор Российского агентства по вооружениям (РАВ) Александр Ноздрачев высказал мнение <7>, что из 127 предприятий, входящих в структуру Российского агентства по обычным вооружениям, в ближайшем будущем 37% имеют шансы стать банкротами. К тому же еще 32% имеют не очень устойчивое финансовое положение. По словам главы РАВ, кредиторская задолженность всех предприятий агентства на настоящее время достигает около 45 млрд. руб. А это половина от объемов производства. Кстати, по итогам 2003 г. совокупный объем производства товаров и услуг предприятий, входящих в РАВ, составил около 92 млрд. руб. По мнению А. Ноздрачева, причиной такого положения в отрасли является существующая в России налоговая политика, которая не отвечает реалиям и потребностям оборонной промышленности. -------------------------------- <7> Морозова Л. Стратегические предприятия попадут в реестр, для этого они должны получить немного гособоронзаказа // Интернет, дата публикации 10 марта 2004 г.

Действительно, 70 - 80% имущества выводится за пределы предприятия, в том числе это происходит на оборонных и других государственных предприятиях. Имущество уходит, а долги перед государством по налогам остаются. Между тем единственное, что позволяет России сохранить оборонный потенциал в промышленности, - это экспорт вооружений. Российское оружие остается на мировых рынках вполне конкурентоспособным и продается более чем в 25 странах. Однако государственный оборонный заказ не позволяет предприятиям сводить концы с концами. Особенности банкротства стратегических предприятий и организаций в законодательстве о банкротстве регулируются впервые. Предпринимались попытки принять закон об особенностях банкротства предприятий оборонной промышленности, однако они не увенчались успехом. В пункте 1 ст. 190 специально для целей Закона о банкротстве установлено понятие стратегических предприятий и организаций. Законодатель выделяет следующие признаки отнесения предприятий и организаций к стратегическим: осуществление производства продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации <8>. При этом следует руководствоваться также Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. "О мобилизационной подготовке и мобилизации" <9>; Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. <10>; -------------------------------- <8> Комментарий к Федеральному закону о несостоятельности (банкротстве) (постатейный) / Под общей ред. В. В. Витрянского. М.: Статут, 2003. <9> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1014; 1998. N 29. Ст. 3395; 2001. N 53. Ч. I. Ст. 5030; 2002. N 12. Ст. 1093. <10> Ведомости РФ. 1993. N 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1143; 1999. N 51. Ст. 6289; 2000. N 49. Ст. 4740; 2003. N 2. Ст. 167.

осуществление работ по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа. К сожалению, понятие "имеющее стратегическое значение" не нашло разъяснения для целей Закона, а ведь оно должно быть определяющим для отнесения предприятий и организаций к категории стратегических. Практически Закон отнес определение предприятий и организаций по этому признаку на усмотрение Правительства РФ (п. 2 настоящей статьи). Дополнительным признаком отнесения предприятий и организаций к категории "имеющих стратегическое значение" является производство ими продукции (выполнение работ, оказание услуг) для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья и законных интересов граждан Российской Федерации. К стратегическим Закон относит ограниченное число организационно-правовых форм предприятий и организаций. Это федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности <11>. -------------------------------- <11> Комментарий к Федеральному закону о несостоятельности (банкротстве) (постатейный) / Под общей ред. В. В. Витрянского. М.: Статут, 2003.

Закон не определяет, сколько акций должно находиться в собственности государства. Непонятно, можно ли отнести к стратегическим акционерные общества, в которых государство имеет контрольный пакет или иное количество акций. Представляется, что норму следует трактовать буквально - организация может быть отнесена к стратегической, если все акции находятся в федеральной собственности. Следует также отметить, что Закон распространил свое действие только на предприятия, являющиеся федеральной собственностью, и организации, акции которых находятся в федеральной собственности <12>. -------------------------------- <12> Свириденко О. М. Назначение и цели института банкротства в хозяйственном обороте // Право и экономика. 2003. N 3. С. 49, 50.

Несколько неопределенным является и новое понятие "организации оборонно-промышленного комплекса". Не дано разъяснение этого понятия, не установлено, кто осуществляет отнесение организаций к этой категории. Возникает вопрос, следует ли рассматривать указанный комплекс в целом со всеми перечисленными организациями, входящими в него, либо каждую организацию в отдельности по признаку вхождения в указанный комплекс. Возможность двойного толкования преодолевается тем, что согласно п. 2 настоящей статьи Правительство РФ утверждает Перечень стратегических предприятий и организаций. Кроме того, поскольку отнесение таких предприятий к стратегическим связывается с осуществлением ими работ по выполнению государственного оборонного заказа, следует также руководствоваться Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" <13>. -------------------------------- <13> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 6; 1999. N 19. Ст. 2302.

Законом установлена обязанность Правительства РФ утверждать перечень стратегических предприятий и организаций. Для применения особенностей банкротства указанных предприятий и организаций важно, чтобы факт отнесения их к категории стратегических был известен всем лицам, участвующим в процессе. Поэтому предусмотрена обязательная публикация перечня стратегических предприятий и организаций. Установлены признаки банкротства, более благоприятные для стратегических предприятий и организаций по сравнению с установленными п. 2 ст. 3 Закона. При прочих неизменных признаках для указанных должников увеличен срок просроченной задолженности с трех до шести месяцев. Для возбуждения дела о банкротстве стратегических предприятий и организаций совокупность предъявленных к таким должникам требований должна составлять не менее чем 500000, а не 100000 руб., как предусмотрено общим правилом (п. 2 ст. 6 Закона о банкротстве) <14>. -------------------------------- <14> Комментарий к Федеральному закону о несостоятельности (банкротстве) (постатейный) / Под общей ред. В. В. Витрянского. М.: Статут, 2003.

Правительство РФ обязано согласно абз. 5 п. 1 ст. 29 определять порядок проведения учета и анализа платежеспособности стратегических предприятий и организаций. Эта работа необходима прежде всего для того, чтобы, имея информацию о финансовом состоянии должника и его платежеспособности, принимать на ранних стадиях неблагополучия меры, предусмотренные данной статьей. Одной из таких мер является реорганизация стратегических предприятий и организаций, она осуществляется в целях рационализации производства и избежания излишних затрат. Другие меры направлены на стабилизацию финансового состояния организации: Правительство РФ принимает меры по погашению образовавшейся в результате несвоевременной оплаты государственного оборонного заказа задолженности федерального бюджета перед стратегическими предприятиями и организациями, являющимися исполнителями работ по государственному оборонному заказу <15>. Практика банкротств многих предприятий оборонного комплекса неоднократно показывала, что причиной их банкротства являлось неисполнение обязательств государством <16>; -------------------------------- <15> Свириденко О. М. Система национальной безопасности // Арбитражный управляющий. 2003. N 5(6). С. 29, 30. <16> Свириденко О. М. Особенности банкротства стратегических предприятий и организаций // Арбитражная практика. 2004. N 3.

Правительству РФ предоставлено право проведения реструктуризации задолженности (основного долга и процентов, пеней и штрафов) стратегических предприятий и организаций, являющихся исполнителями работ по государственному оборонному заказу, перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами; Правительство РФ вправе предоставлять государственные гарантии при заключении соглашений стратегических предприятий и организаций с кредиторами о реструктуризации их кредиторской задолженности. В соответствии с законодательством Правительство РФ ограничено в возможности предоставления таких гарантий, не связанных с законодательством о банкротстве. Предоставление этих гарантий способствует достижению указанных договоренностей, гарантирует кредиторам их исполнение, а должнику позволяет избежать судебной процедуры банкротства. В целях предупреждения банкротства Правительству РФ предоставлена возможность прямой финансовой помощи в размере, достаточном для погашения денежных обязательств и обязательных платежей и восстановления платежеспособности должника (досудебная санация). В этом случае Правительство РФ должно определить, в какой форме должник примет на себя обязательства по погашению предоставленной финансовой помощи (ст. 31). Выбор способа помощи предприятиям и организациям зависит от финансового состояния должника и его платежеспособности <17>. -------------------------------- <17> Свириденко О. М. Назначение и цели института банкротства в хозяйственном обороте // Право и экономика. 2003. N 3. С. 49, 50.

Право участия в деле о банкротстве, помимо лиц, участвующих в деле (ст. 34 Закона о банкротстве), предоставлено представителю федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой действует стратегическое предприятие или организация. Закон о банкротстве 1998 г., определяя особенности банкротства отдельных категорий должников, предоставлял соответствующим органам только право участия в арбитражном процессе, что не позволяло им пользоваться правами, предусмотренными ст. 41 АПК РФ. Законом повышена роль указанного органа, он теперь является полноправным участником процесса о банкротстве наряду с должником и конкурсными кредиторами <18>. -------------------------------- <18> Свириденко О. М. Особенности банкротства стратегических предприятий и организаций // Арбитражная практика. 2004. N 3.

Правительству РФ предоставлено право установить перечень дополнительных требований <19>, являющихся обязательными при утверждении арбитражным судом кандидатуры арбитражного управляющего в деле о банкротстве стратегических предприятий и организаций <20>. -------------------------------- <19> Постановление Правительства РФ от 19 сентября 2003 г. N 586 "О требованиях к кандидатуре арбитражного управляющего в деле о банкротстве стратегического предприятия или организации"// Российская газета. 2004. 25 сент. <20> Комментарий к Федеральному закону о несостоятельности (банкротстве) (постатейный) / Под общей ред. В. В. Витрянского. М.: Статут, 2003.

Учитывая специфику деятельности таких должников, представляется, что требования к предлагаемым арбитражным управляющим должны быть оговорены специальными условиями. Дополнительно к требованиям, предъявляемым Законом о банкротстве (ст. 20, 23), следует включить следующие требования: наличие опыта работы на руководящих должностях в стратегических организациях; наличие документа о праве управления, выданного федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой действуют стратегические предприятие или организация, а также допуск к секретным материалам.

Название документа