Нормативно-правовое регулирование малого предпринимательства по современному российскому законодательству

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА ПО СОВРЕМЕННОМУ РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

С. А. КОНОПЛЕВ

С. А. Коноплев, президент НП "Московская юридическая палата".

Общественно-политическая роль малого бизнеса в России признана государством. На необходимость развития малого бизнеса в стране указано в послании Президента РФ В. В. Путина Федеральному собранию, а именно: "Малый бизнес важен для страны в целом. В этой связи хочу обратиться к региональным властям. Ваша поддержка малому бизнесу сегодня абсолютна необходима. Решения федеральных властей по-настоящему заработают лишь при наличии реальных действий на территориях России" <1>. -------------------------------- <1> Деловая Москва (спец. выпуск). Москва. 2004.

Государственная поддержка и регулирование малого бизнеса - необходимый и неизбежный процесс, задачами которого в развитых рыночных экономиках являются поддержание и обеспечение равного доступа субъектов малого предпринимательства к необходимой им инфраструктуре, защита конкуренции от попыток монополизации и потребителя - от недобросовестных продавцов или поставщиков товаров и услуг. Для того чтобы такое регулирование было эффективным и не сопровождалось негативными явлениями, необходимо наличие факторов, сдерживающих неизбежные тенденции к бюрократизации всякого государственного регулирования и превращению его из эффективного элемента государственной политики в чиновничью "кормушку". Малые предприятия объективно существуют и развиваются как относительно самостоятельный сектор современной рыночной экономики и имеют важное социально-экономическое значение, так как обеспечивают социальную и политическую стабильность, способны смягчать последствия структурных изменений, быстрее адаптируются к меняющимся потребностям рынка, вносят значительный вклад в региональное развитие, конструируют и используют технические и организационные нововведения <2>. -------------------------------- <2> Лапуста М. Г., Старостин Ю. Л. Малое предпринимательство. М., 1997.

Главным в правовом регулировании малого бизнеса является полнота, всесторонность и эффективность правового регулирования, что в настоящее время практически отсутствует. Предпринимательство в целом (и малое в том числе) регулируется различными отраслями права. При этом упоминание о малом предпринимательстве встречается только в ст. 59 Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ) и в ст. 18 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ). Федеральный закон "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" - базовый нормативный акт для развития в России малого предпринимательства, который служит основой при принятии субъектами Федерации региональных нормативных актов по вопросам малого бизнеса, не является достаточной и бесспорной правовой базой для поддержки малого бизнеса по целому ряду причин. После принятия вышеуказанного Закона прошло около десяти лет. За это время стали видны его недостатки и просчеты, появились новые реалии. Многие нормы Закона носят так называемый рамочный, или отсылочный, характер. Они не имеют прямого действия, образуя лишь правовую основу для разработки положения о том, что те или иные вопросы регулируются "в порядке, установленном действующим законодательством". Для реализации норм Закона органами исполнительной власти разрабатывается множество подзаконных актов (инструкций, приказов, писем, указаний), которые систематически изменяются, уточняются, дополняются, и предпринимателям, особенно начинающим, трудно в них разобраться, а тем более руководствоваться ими <3>. -------------------------------- <3> Нормативно-правовое регулирование деятельности субъектов малого предпринимательства в Москве: Информационно-справочное пособие. Серия "Бизнес Тезариус". М., 2002.

Ряд положений Закона противоречит Гражданскому, Бюджетному и Налоговому кодексам. В Законе не определены виды и формы государственной поддержки малых предприятий, не установлен правовой механизм оказания им финансовой, имущественной и информационной помощи, поддержки их внешнеэкономической деятельности и межрегионального сотрудничества. Не предусмотрен механизм участия субъектов малого предпринимательства в поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд. Отсутствуют понятия организации инфраструктуры поддержки предпринимательства, не предусмотрены меры, направленные на развитие системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров субъектов малого предпринимательства - начинающих предпринимателей, а также государственных служащих, отвечающих за поддержку, развитие и регулирование деятельности малого предпринимательства. Наконец, вызывают много вопросов критерии отнесения юридических лиц к субъектам малого предпринимательства. Критерии отнесения субъектов хозяйствования к малому предпринимательству содержатся в Законе о поддержке малого предпринимательства, который к таковым относит индивидуальных предпринимателей и коммерческие организации, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, ее субъектов, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов не превышает 25%; доля, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого предпринимательства, не превышает 25% и в которых средняя численность работников за отчетный период не превышает определенных предельных уровней в зависимости от сферы деятельности организаций. Таким образом, для отнесения коммерческих организаций к числу малых предприятий применяются два критерия: 1) экономическая независимость от других лиц - Российской Федерации, субъектов Федерации, общественных организаций, юридических лиц, не являющихся малыми предпринимателями; 2) численность работников в зависимости от сферы предпринимательской деятельности. Исходя из формального осмысления Закона о поддержке малого предпринимательства к числу малых предприятий могут относиться только акционерные общества с ограниченной и дополнительной ответственностью, поскольку только эти коммерческие организации имеют уставные капиталы. В товариществах, как известно, - складочные капиталы, а в производственных кооперативах - паевые фонды <4>. К числу малых Закон не относит государственные и муниципальные предприятия, так как они находятся в 100%-ной государственной или муниципальной собственности. Поскольку в Законе речь идет только о коммерческих организациях, к субъектам малого предпринимательства, соответственно, не относятся все некоммерческие организации, также имеющие право осуществлять предпринимательскую деятельность, в том числе потребительские кооперативы, многие из которых функционируют в сельском хозяйстве. -------------------------------- <4> Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть I // Российская газета. 1994. N 238, 239.

Наличие в Законе некоторых из перечисленных выше ограничений для отнесения малых форм организаций к субъектам малого предпринимательства является обоснованным. В частности, это касается унитарных государственных и муниципальных предприятий. Бесспорным является обстоятельство, что здесь велика доля зависимости от собственника, который может способствовать эффективной деятельности предприятия с привлечением мер государственной поддержки (например, разместить государственный заказ и проч., используя административный ресурс). К тому же в унитарных предприятиях отсутствует элемент личного участия, самостоятельного риска предпринимателя, зачастую объединяющего в малых предприятиях функции управленца и собственника. Другие хозяйствующие субъекты (товарищества и производственные кооперативы) целесообразно признавать субъектами малого предпринимательства, если они соответствуют критериям Закона для их отнесения к числу малых предприятий. Еще в 2000 - 2001 гг. при разработке Федеральной программы поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации была предусмотрена необходимость внесения изменений и дополнений в Закон о поддержке малого предпринимательства в целях приведения его в соответствие с Гражданским кодексом РФ (далее - ГК РФ) и другими федеральными законами, уточнения критериев отнесения предприятий к субъектам малого предпринимательства (п. 1.3.3 Основных мероприятий, предусмотренных в качестве приложения к указанной Федеральной программе) <5>. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2982.

Таким образом, мы видим, что Закон требует новой редакции. Однако достаточно странной явилась инициатива Правительства РФ наряду с отменой ряда законов отменить и Закон о государственной поддержке малого предпринимательства. В результате отмены Закона малое предпринимательство лишится законодательного регулирования. Это может привести к прекращению государственной поддержки малых предприятий (выделение средств на поддержку малых предприятий, создание элементов инфраструктуры - фондов, технопарков и т. д.). В конце концов отмена Федерального закона может повлечь отмену регионального законодательства, регулирующего этот сектор экономики. Аналогичная точка зрения была высказана на экстренном заседании Комитета по развитию частного предпринимательства, малого и среднего бизнеса Торгово-промышленной палаты РФ: "Отмена данного Закона недопустима, это разрушит созданную в регионах России систему государственной поддержки малого предпринимательства, затормозит дальнейшее развитие этого важного сектора экономики. Как показывает международный опыт, положительные результаты в борьбе с бедностью и становление среднего класса достигаются благодаря вниманию и серьезным усилиям со стороны государства по поддержке развития малого бизнеса" <6>. -------------------------------- <6> Бизнес для всех. 2004. N 23. С. 3.

Лишившись поддержки государства, малый бизнес попадет в условия монополизации рынков, а значит, в условия ограничения конкуренции, которая является сущностью частного предпринимательства. Только полная и свободная конкуренция может гарантировать свободный рынок, свободный доступ к предпринимательству, возможности для проявления и развития личной инициативы и индивидуальных взглядов. Защита и поощрение такой конкуренции составляют основу не только экономического благосостояния, но и безопасности государства. Благосостояние и безопасность не могут быть обеспечены без стимулирования и развития наличных и потенциальных возможностей малого бизнеса. Правительство РФ должно оказывать поддержку предприятиям малого бизнеса, консультировать, помогать и защищать их интересы, с тем чтобы сохранить свободное конкурентное предпринимательство, гарантировать предприятиям малого бизнеса справедливую долю в общем объеме закупок и подрядов или субподрядов, оказании услуг, осуществляемых для государственных органов и организаций, а также справедливую долю в общем объеме продаж государственной собственности. Сектор малого бизнеса должен являться объектом законодательной государственной поддержки, и ее основой должен быть федеральный закон, определяющий малый бизнес как объект правового регулирования. Несовершенный закон о поддержке малого предпринимательства связывает возникновение статуса субъекта малого предпринимательства с моментом подачи им заявления установленного Правительством РФ образца и регистрации в уполномоченных действующим законодательством органах исполнительной власти. Поскольку заявление установленного образца не было утверждено и у исполнительных органов нет соответствующих полномочий на регистрацию субъектов малого предпринимательства, малые предприятия регистрировались в общеустановленном порядке, что следует признать правильным, поскольку нельзя, декларируя устранение административных преград на пути малого предпринимательства, вводить, по сути, "двойную" регистрацию. По мнению автора, специальная регистрация организаций и индивидуальных предпринимателей в качестве субъекта малого предпринимательства или иного подтверждения указанного статуса со стороны государственных или муниципальных органов не требуется. При обращении субъектов малого предпринимательства за оказанием государственной поддержки они должны представить в соответствующие органы или организации, предоставляющие такую поддержку, документы, подтверждающие их соответствие установленным российским законодательством критериям. Целесообразно ведение некоего классификатора субъектов малого предпринимательства уполномоченными органами без привлечения самих предпринимателей к осуществлению этой регистрационной процедуры. Такой реестр может быть составлен исходя из данных государственной регистрации и налогового учета. Включение предпринимателей в реестр должно рассматриваться как юридический факт, с которым связано возникновение правового статуса субъекта малого предпринимательства. Субъекты малого предпринимательства по сравнению с другими хозяйствующими субъектами нуждаются для своего развития в мерах государственной поддержки. Причины их незащищенности заключаются в ограниченных размерах материальных ресурсов, отсутствии достаточного количества квалифицированных кадров, в сложностях привлечения кредитов, а главное - в наличии существенных административных барьеров, пока еще стоящих на пути малого бизнеса <7>. -------------------------------- <7> Анализ финансово-хозяйственной деятельности малых предприятий: Аналитические материалы. М.: Информационно-аналитический центр МЦРП, 2004.

В данной ситуации существенная роль в реализации положений действующего федерального закона принадлежит отдельным субъектам Федерации. К настоящему времени более 55 субъектов приняли свои региональные законы. Наиболее показательный опыт по разработке закона о поддержке малого предпринимательства сложился в Москве. Закон г. Москвы "Об основах малого предпринимательства в Москве" <8> был принят в 1995 г. и установил основные условия деятельности субъектов малого предпринимательства в границах Москвы, определил направления поддержки, оказываемой им органами власти города Москвы за счет городских средств и ресурсов. Он оказался достаточно эффективным. -------------------------------- <8> Вестник мэрии Москвы. 1995. N 15.

В дальнейшем этот Закон подвергся существенным изменениям. Наиболее важные из них коснулись определения критериев отнесения к субъектам малого предпринимательства и условий предоставления органами власти г. Москвы преимуществ при их поддержке. Изменения коснулись также порядка организационного обеспечения поддержки малого бизнеса и финансирования городских программ поддержки и развития предпринимательства. Так, из источников финансового обеспечения исключены средства от приватизации имущества, принадлежащего Москве. Была отменена норма о том, что объем ежегодных бюджетных ассигнований на цели развития и поддержки малого предпринимательства предусматривается на уровне не менее 0,5% от проектируемых доходов городского бюджета. Вместо этого включено положение о том, что объем таких ассигнований устанавливается законом г. Москвы на соответствующий финансовый год. Гарантией стабильности действия Закона г. Москвы является содержащееся в нем положение, согласно которому от введения в действие законодательного или нормативного акта г. Москвы до внесения в него изменений, которые могут создать менее благоприятные условия для деятельности субъектов малого предпринимательства, должно проходить не менее года. В соответствии со ст. 4 Закона государственная политика в области поддержки и развития малого предпринимательства в Москве осуществляется в соответствии с городскими программами развития и поддержки предпринимательства. За период с 1995 по 2005 гг. в Москве было принято и реализовано несколько таких программ. В настоящий момент действует Комплексная программа развития и поддержки предпринимательства в г. Москве на 2004 - 2006 гг., утвержденная Постановлением Правительства Москвы от 1 июля 2003 г. N 510-ПП (с изм. и доп. от 27 апреля 2004 г.) <9>. Традиционно важное место в таких программах уделялось совершенствованию нормативно-правовых условий деятельности малого предпринимательства. -------------------------------- <9> Вестник мэра и Правительства Москвы. 2003. N 44.

В развитие Закона и в соответствии с Комплексными программами были приняты следующие нормативные правовые акты, направленные на развитие отельных положений поддержки малого предпринимательства в г. Москве: - Постановление Правительства Москвы от 20 марта 2001 г. N 271-ПП "О регулировании арендных отношений с субъектами малого предпринимательства" (с изм. от 24 октября 2001 г.); - Постановление Правительства Москвы от 24 октября 2001 г. N 956-ПП "Об имущественной поддержке малого предпринимательства в Москве" (с изм. от 3 сентября 2002 г.) <10>; -------------------------------- <10> Вестник мэрии Москвы. 2001. N 42.

- Постановление Правительства Москвы от 11 июня 2002 г. N 429-ПП "О Концепции и основных направлениях Городской целевой программы по обеспечению субъектов малого предпринимательства нежилыми помещениями на 2002 - 2010 годы" <11>; -------------------------------- <11> Приложение к Вестнику мэрии Москвы. 2002.

- Постановление Правительства Москвы от 6 мая 2003 г. N 342-ПП "О Комиссии Правительства Москвы по финансовой и имущественной поддержке малого предпринимательства" (с изм. от 27 апреля 2004 г.) <12>. -------------------------------- <12> Вестник мэра и Правительства Москвы. 2003. N 29.

В ходе реализации комплексных программ развития и поддержки малого предпринимательства в Москве созданы основные объекты городской и территориальной инфраструктуры поддержки малых предприятий, которые обеспечивают предпринимателей различными видами помощи и услуг. Учитывая опыт работы общегородского центра поддержки малого предпринимательства, в целях дальнейшего развития инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, обеспечения исчерпывающими информационными, консультационными и аналитическими услугами юридических и физических лиц малого предпринимательства в Москве и повышения эффективности управления процессом развития малого предпринимательства на окружном и районном уровнях Правительство Москвы утвердило Постановление от 18 декабря 2001 г. N 1141-ПП "О создании общегородской системы центров развития предпринимательства в г. Москве" <13>. -------------------------------- <13> Вестник мэрии Москвы. 2002. N 3.

Постановлением была утверждена представленная Департаментом поддержки и развития малого предпринимательства Правительства Москвы Концепция создания общегородской системы центров развития предпринимательства в Москве, направленная на интеграцию существующей инфраструктуры поддержки малого предпринимательства на территории города и развитие ее недостающих элементов с учетом как отечественного, так и международного опыта в этой сфере. Отдельным Законом г. Москвы от 16 июня 1999 г. "О ремесленной деятельности в городе Москве" <14> регулируются отношения, возникающие при осуществлении ремесленной деятельности в городе как составной части малого предпринимательства, имеющей приоритетное право на получение поддержки со стороны московских органов власти. -------------------------------- <14> Ведомости Московской Думы. 1999. N 8.

Закон направлен на возрождение традиций ремесленной деятельности, являющейся средством удовлетворения потребностей города в производимых ремесленниками товарах, работах и услугах. Целью Закона является установление правовых основ организации и деятельности ремесленников на территории города Москвы, защита прав потребителей продукции ремесленников. Законодательный опыт Москвы может быть использован другими субъектами Федерации, так как в большинстве случаев региональное законодательство лишь более или менее полно копирует федеральный закон, крайне редко привнося в него какую-либо местную специфику или конкретизируя его положения, а иногда носит вид чисто формального акта. Все сказанное выше свидетельствует о том, что в настоящее время настала острая необходимость внесения существенных изменений в федеральное законодательство о малом предпринимательстве.

------------------------------------------------------------------

Название документа