Государство как субъект гражданско-правовых правоотношений при заключении и исполнении договора аренды федерального имущества

ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ ПРИ ЗАКЛЮЧЕНИИ И ИСПОЛНЕНИИ ДОГОВОРА АРЕНДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА

А. В. ТЕРНОВЦОВ

Терновцов А. В., адвокат, Адвокатский кабинет "Терновцов и партнеры".

Государство является полноправным субъектом гражданско-правовых правоотношений и выступает на равных началах в правоотношениях через свои уполномоченные государственные органы (ст. 124 ГК РФ). Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 200 <1> создано Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которое является федеральным органом исполнительной власти (далее по тексту - Росимущество <2>), осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений. Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1492. <2> Сокращенное наименование - распоряжение Администрации Президента РФ от 6 августа 2004 г. N 1363 // Российская газета. 2004. 11 августа.

Ранее до принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре органов исполнительной власти" <3>, в соответствии с которым и было принято Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 200, функции по управлению федеральной собственностью осуществляли Комитеты по управлению имуществом субъектов РФ, которые действовали в рамках полномочий, предоставленных Госкомимуществу России на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1994 г. N 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности". -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

В связи с изменением структуры органов государственной власти и изменением полномочий в сфере управления государственной собственностью в практике судебных инстанций стали появляться дела, касающиеся исполнения Росимуществом и его территориальными органами прав и обязанностей по ранее заключенным и действующим гражданско-правовым договорам. Основные вопросы, возникшие в практике: является ли Росимущество и его территориальные органы правопреемником по заключенным Комитетом по управлению имуществом субъекта РФ договорам и имеет ли право Росимущество предъявлять в рамках заключенных договоров иски. На все эти вопросы мы постараемся ответить в настоящей статье. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" все имущество вне зависимости от балансовой принадлежности распределено между уровнями государственной власти. Так в Российской Федерации появилась федеральная собственность, государственная собственность и муниципальная собственность. В соответствии со ст. 214 ГК государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют уполномоченные органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющим статус этих органов. Статья 114 Конституции РФ определяет, что функции по управлению федеральной собственностью возлагаются на Правительство РФ. Правительство РФ делегировало свои права Росимуществу, которое, в свою очередь, частично ограничив, передало эти права своим территориальным органам. Соответственно изменение органа государственной власти и делегирование полномочий собственника иным органам никоим образом не приводит к изменению собственника, так как собственник может измениться в результате отчуждения имущества, чего не происходит при изменении компетенции органа госвласти. В практике ряда окружных судов стали возникать дела, когда территориальные управления Росимущества начали обращаться в суды с исками к арендаторам по договорам, заключенным Комитетами субъектов РФ. Федеральный суд Поволжского округа <4>, например, отказывал территориальному органу Росимущества в удовлетворении исковых требований в связи с недоказанностью правопреемства Комитетом по управлению имуществом в гражданско-правовых правоотношениях. Данная позиция, по нашему мнению, ошибочна по следующим обстоятельствам. Во-первых, как мы и говорили ранее, собственник имущества, переданного в аренду, не изменился, во-вторых, правопреемство относится только к коммерческим организациям и не может рассматриваться универсально для публично-правовых органов, в-третьих, изменение компетенции происходит в рамках принятия нормативно-правовых актов Правительства РФ, которое, в свою очередь, изменяет компетенцию и переделегирует полномочия. Данная позиция подтверждена ВАС РФ <5>. -------------------------------- <4> Постановление ФАС Поволжского округа от 17 мая 2005 г. <5> Постановление Президиума ВАС РФ от 31 января 2006 г. по делу N 10331/05.

Один из самых противоречивых вопросов возник при рассмотрении споров по вопросу несоответствия условий заключенного договора требованиям Минимущества (Росимущества). Например, по вопросу несоответствия арендной платы установленной минимальной ставке или неприменения в договоре аренды методики расчета арендной платы, установленной Росимуществом (Минимущества). Распоряжением Мингосимущества от 30 апреля 1998 г. N 396-р определен Порядок расчета арендной платы за имущество, находящееся в федеральной собственности. Распоряжением Мингосимущества РФ от 14 мая 1999 г. N 671-р территориальным органам Мингосимущества России и органам по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации при заключении договоров аренды предписано руководствоваться единым порядком определения размера арендной платы. Согласно утвержденному Мингосимуществом Порядку минимальная ставка арендной платы определяется органами государственной власти субъекта РФ. При этом сам расчет включает в себя показатели, при исчислении которых определяется ежемесячная сумма за один квадратный метр. Арендная плата при проведении расчета по методике не может быть ниже минимальной ставки, утвержденной субъектом РФ. Статья 424 ГК устанавливает, что исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т. п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами. В абз. 2 п. 1 данной статьи установлена возможность ограничения свободного определения цены сторонами договора "в предусмотренных законом случаях". Термин "закон" понимается в данном случае в узком, прямом значении этого слова, т. е. как акт, принятый Федеральным Собранием и подписанный Президентом РФ. Так вот, в практике возник вопрос: что, если стороны отошли от порядка расчета арендной платы и (или) установили арендную плату ниже минимальной ставки, утвержденной субъектом РФ? Практика ФАС по данной категории дел складывалась по-разному, например, ФАС Волго-Вятского округа <6>, рассматривая дело по иску прокурора, указал, что арендная плата за пользование объектами федерального недвижимого имущества не может быть установлена ниже минимальной величины, определенной органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. -------------------------------- <6> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19 декабря 2001 г. Дело N А82-155/01-Г/12.

Иное Постановление вынесено ФАС Уральского округа по иску ТУ Минимущества по Пермской области к предпринимателю о взыскании задолженности по арендной плате, отменяя постановление апелляционной инстанции и направляя дело на новое рассмотрение, суд указал, что при расчете арендной платы руководствоваться лишь методикой, утвержденной распоряжением Мингосимущества Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. N 396-р, нельзя, так как рыночная величина арендной платы не может быть установлена без учета конкретных условий, существующих в том или ином регионе. При этом при новом рассмотрении дела ФАС Уральского округа отметил, что предусмотренная сторонами в договоре возможность изменения арендной платы с учетом изменения методики или изменения коэффициентов, используемых при расчете, является основанием для перерасчета арендной платы с соблюдением порядка изменения предусмотренного договора, такой же позиции придерживается ФАС Северо-Западного округа <7>. -------------------------------- <7> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 10 декабря 2003 г. по делу N А26-1730/03-14.

По моему мнению, неприменение в договоре методики Росимущества или (и) установление размера арендной платы ниже минимальной установленной субъектом РФ не является основанием для признания договора незаключенным. Указом Президента РФ от 28 февраля 1995 г. N 221 <8> Правительству Российской Федерации предоставлено право утверждать перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, цены (тарифы) на которые на внутреннем рынке Российской Федерации подлежат государственному регулированию. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 859.

Регулируемые государством цены (тарифы) применяются на внутреннем рынке Российской Федерации всеми предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Во исполнение Указа Президента РФ Правительство РФ Постановлением от 7 марта 1995 г. N 239 <9> утвердило Перечень товаров, продукции и услуг, которые подлежат государственному регулированию Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти. К таким, в частности, относятся услуги в сфере естественных монополий, услуги по перевозке пассажиров и т. д. Услуга по предоставлению федерального недвижимого имущества в аренду в этом перечне отсутствует, что позволяет сделать вывод о нерегулировании данного вида деятельности со стороны государственных органов. Более того, как мы говорили ранее, ст. 424 ГК РФ ограничивает свободу в определении условия о цене при наличии принятого федерального закона. В связи с этим возникает вопрос: является ли распоряжение Минимущества нормативно-правовым актом? Распоряжение Минимущества от 30 апреля 1998 г. N 396-р не является нормативно-правовым актом по следующим обстоятельствам, во-первых, не прошло регистрации в Министерстве юстиции РФ и не было официально опубликовано. В соответствии с п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (ред. от 28 июня 2005 г.) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 1995. N 11. Ст. 997.

Во-вторых, письмом от 31 мая 1999 г. N 4171-ПК Министерство юстиции РФ указало, что распоряжение Мингосимущества от 14 мая 1999 г. N 671-р не является нормативным актом, поскольку носит организационный характер. Хотелось бы также отметить, что на сегодняшний день фактическое применение указанных выше распоряжений Мингосимущества не осуществляется, так как Правительство РФ Постановлением от 23 марта 2006 г. N 156 установило, что заключение договора аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, осуществляется на конкурсной основе с определением в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности стартового размера арендной платы, исчисляемого на основании отчета об оценке объекта, в порядке, установленном МЭРТ РФ. Все изложенное выше позволяет сделать вывод о неприменении при рассмотрении конкретных дел распоряжений Мингосимущества, определяющих обязательные условия в договоре аренды, так как в противном случае частичное изменение установленного порядка расчета, действующего на момент заключения договора, или отмена распоряжения ставили бы волю стороны в зависимость от распорядительно-организационных предписаний государственного органа.

Название документа