Совершенствование Гражданского кодекса и развитие гражданского законодательства в современной России

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА И РАЗВИТИЕ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Е. А. СУХАНОВ

Е. А. Суханов, докт. юрид. наук, профессор.

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК) призван возглавить систему гражданского законодательства России, будучи в ней, по выражению проф. М. И. Брагинского, "первым среди равных" <*> (primus inter pares). Следует иметь в виду, что формально Гражданский кодекс, как и другие принимаемые в России кодексы, к сожалению, не имеет никаких преимуществ в юридической силе по сравнению с другими (обычными, не конституционными) законами. -------------------------------- <*> Научно-практический комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. 2-е изд. М., 1999. С. 42.

Однако фактически такие преимущества имеют место. Во-первых, ГК в своих нормах устанавливает необходимость принятия ряда отдельных законов (около 40), заранее определяя сферу их действия и подчиняя их действию своих общих правил (например, Законы об отдельных видах хозяйственных обществ, о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, о государственных контрактах на поставку товаров для государственных нужд и т. д.). Во-вторых, ст. 3 ГК в п. 2 прямо говорит о том, что гражданское законодательство "состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов". Более того, тут же указано, что "нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу". Таким образом, закреплен принцип соответствия ГК содержанию других гражданско-правовых законов, что и подчеркивает системообразующую роль Кодекса. В теоретической литературе и в законотворческой практике с этим правилом нередко не считаются, указывая на то, что коль скоро ГК является обычным, рядовым законом, то любой новый закон в сфере гражданского права вполне может содержать отличные от него правила, поскольку позднейший закон всегда имеет преимущество в сравнении с ранее принятым, и нельзя закрывать законодателю путь к улучшению и совершенствованию гражданско-правового регулирования. При этом, однако, не учитывается воля самого законодателя, пожелавшего в ст. 3 ГК определенным образом ограничить содержание своего нормотворчества (следует напомнить, что при принятии I части ГК в 1995 г. текст ст. 3 был сформулирован даже не его разработчиками, а членами комитета по законодательству Государственной Думы РФ и голосовался отдельно от всего остального текста Кодекса, что ясно свидетельствует о намерениях законодателя) <*>. Разумеется, законодателю никто не вправе воспрепятствовать в принятии новых правил, отличных от ранее действовавших, но при этом очевидна необходимость либо отменить, либо внести изменения в последние, чего отечественный законодатель обычно не делает. -------------------------------- <*> Интересно, что такой законодательный прием в дальнейшем стал использоваться практически во всех других кодексах и обобщающих законах, а в ч. 4 и 5 ст. 5 Трудового кодекса РФ 2001 г. даже указано, что в случае противоречий между ТК и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяются правила Кодекса, а вновь принятый закон, противоречащий ТК, может применяться только при условии внесения в ТК необходимых изменений и дополнений.

Наконец, "ничем не ограниченное отступление от правил ГК в новых законах приведет лишь к тому, что принципиальные положения гражданского права перестанут влиять на содержание текущего законодательства и гражданское право из системы согласованных норм быстро превратится в набор разрозненных правил, содержание которых определяется исключительно потребностями конкретной ситуации, а не проверенными многовековой практикой подходами" <*>. Именно поэтому, например, Президент РФ нередко применяет свое "право вето", отказывая в подписании принятых парламентом гражданско-правовых законов по причине их противоречия Гражданскому кодексу. -------------------------------- <*> Маковский А. Л. ГК РФ действует. Что дальше? // ЭЖ-Юрист. 2003. N 46.

Вместе с тем крайне низкий уровень российского законотворчества последнего времени, а также наличие большого числа "лоббистских" законов, которые обычно готовятся крайне узким кругом неизвестных людей, наспех и неквалифицированно, а после их принятия никак не вписываются в систему действующего законодательства, привели к тому, что на практике соблюдение требований ст. 3 ГК стало скорее исключением, чем правилом. Сейчас трудно назвать закон, содержащий гражданско-правовые нормы и не расходящийся хоть в чем-то с общими правилами ГК. Таковы, например, даже некоторые важнейшие Федеральные законы: об акционерных обществах (хотя расхождение его правил с ГК в результате многочисленных поправок сведено к минимуму), о рынке ценных бумаг, о банках и банковской деятельности и многие другие. Ряд законов бюджетного характера (Бюджетный кодекс, ежегодные законы о государственном бюджете) намеренно принимается с целью парализовать действие некоторых норм Гражданского кодекса: об ответственности государства (публично-правовых образований) по своим обязательствам или по обязательствам своих учреждений, о правомочиях госбюджетных учреждений по распоряжению имуществом, полученным ими в результате разрешенной им коммерческой деятельности и т. п. Следует также упомянуть о расхождениях Гражданского и Земельного кодексов, возникших в результате того, что последним урегулирован ряд важнейших гражданско-правовых, а вовсе не земельных отношений (о собственности и иных вещных правах на землю, об аренде земельных участков и др.). Земельный кодекс 2001 г. в п. 3 ст. 3 исходит из того, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, включая совершение с ними сделок, "регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным" и природоресурсным законодательством. Иначе говоря, он прямо вторгается в закрепленный ст. 2 ГК предмет гражданско-правового регулирования и пытается регулировать частноправовые (гражданские) отношения нормами публичного (земельного) права. 2. Ясно, что такое состояние законодательства порождает достаточно многочисленные коллизии в правоприменительной практике. Поэтому и возникает вопрос о преодолении и разрешении таких законодательных коллизий. Важную роль в этом играет практика высших судебных инстанций, в частности постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, в том числе совместные, принятые по вопросам применения институтов и норм Гражданского кодекса, а также регулярно публикуемые для всеобщего сведения обзоры их практики, информационные письма и решения их президиумов. Подготовка проектов постановлений пленумов высших судебных органов и обзоров практики применения законодательства по отдельным категориям дел обычно проводится при активном участии созданных при них научно-консультативных советов. В работе данных советов принимают участие высококвалифицированные специалисты и ученые, а также судьи, что обычно позволяет в конце концов принимать весьма глубоко продуманные решения, ориентирующие судебную (а фактически - и всякую другую) правоприменительную практику на единообразное понимание и применение действующего законодательства, включая случаи возможных противоречий или пробелов. Указом Президента РФ от 5 октября 1999 г. N 1338 образован Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. В его задачи входит подготовка предложений об основных направлениях совершенствования гражданского законодательства, экспертиза проектов федеральных законов в этой сфере, включая законопроекты о внесении изменений и дополнений в ГК, а также анализ практики применения ГК и подготовка предложений о внесении в него необходимых изменений и дополнений. Указом Президента РФ от 29 октября 2003 г. N 1267 установлено, что проекты федеральных законов в сфере гражданского права, подготовленные федеральными министерствами и другими органами исполнительной власти, до их представления в Правительство направляются на экспертизу в названный Совет. Совет функционирует на базе Исследовательского центра частного права при Президенте РФ, в котором работают члены рабочей группы по разработке Гражданского кодекса. Кроме того, в состав Совета входят другие известные ученые-цивилисты, а также руководители и судьи высших судебных органов, представители законодательных органов и ряда высших органов исполнительной власти (всего около 30 человек). За время своей работы он рассмотрел уже несколько сот законопроектов. По подавляющему большинству из них принимались либо отрицательные решения, либо решения о необходимости их переработки и дальнейшего обсуждения. Вместе с тем в последнее время качество законопроектов несколько улучшилось. В любом случае деятельность Совета достаточно эффективно способствует повышению уровня законотворчества и устранению разногласий и противоречий в актах гражданского законодательства. Однако деятельность Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства охватывает лишь законопроекты, исходящие от исполнительной власти. Что касается законотворчества парламента, то можно отметить работу аналогичного по задачам и во многом даже по составу участников Совета по гражданскому законодательству и смежным с ним отраслям законодательства при Председателе Государственной Думы РФ. В задачи этого Совета входит экспертная оценка законопроектов, представляемых комитетами и отдельными депутатами Государственной Думы. С помощью этого Совета также во многих случаях (хотя, к сожалению, и не всегда) удается навести известный порядок в содержании законопроектов в области гражданского права и поддержать его соответствие общей системе законодательства и ее основополагающим принципам. Следуя своим основным задачам, Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства не ограничивает свою деятельность экспертизой законопроектов. Он формулирует и определяет основные направления совершенствования гражданского законодательства. С этой целью Совет формирует рабочие группы для подготовки и обсуждения концепций развития гражданского законодательства в отдельных, наиболее важных сферах его действия. В настоящее время подготовлена, обсуждена и утверждена Концепция развития законодательства о недвижимости, опубликованная для всеобщего сведения <*>. Ряд положений этой Концепции уже отражен в отдельных законопроектах. Готовится к обсуждению аналогичная концепция развития законодательства о юридических лицах, а в перспективе намечена разработка концепции развития общих положений обязательственного права. -------------------------------- <*> См.: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. М., 2003.

В таких концепциях предложен критический анализ действующего законодательства и сформулированы общие, принципиальные предложения по его развитию и совершенствованию, включая необходимость согласованного изменения отдельных норм Гражданского кодекса и принятия некоторых новых федеральных законов и иных нормативных актов. В конечном счете вся эта деятельность также нацелена на создание продуманной и внутренне согласованной системы актов гражданского законодательства во главе с Гражданским кодексом. 3. Сегодня можно сказать о том, что процесс кодификации гражданского законодательства в России еще не завершен, так как даже после принятия III части ГК за его рамками осталась так называемая интеллектуальная собственность: авторское право и смежные права, патентное право и другие институты "промышленной собственности", а также имеющиеся в этой сфере договорные отношения (лицензионные и авторские договоры, договоры о передаче ноу-хау и т. п.). Едва ли необходимо специально доказывать бурно возрастающее значение этой сферы гражданско-правового регулирования и превращения прав на результаты творческой деятельности (по сложившейся терминологии - исключительных, или интеллектуальных прав) в один из трех основополагающих видов гражданских прав (наряду с традиционными вещными и обязательственными правами). В связи с этим остается актуальной подготовка IV части ГК, посвященной регулированию этих отношений. При этом подготовленный рабочей группой Исследовательского центра частного права законопроект исходит из предложенного проф. В. А. Дозорцевым понятия "интеллектуальные права" <*>, которое охватывает три группы таких гражданских прав: исключительные (имущественные) права, личные неимущественные права и иные права (смешанного характера, например, право следования, право доступа к произведениям изобразительного искусства и т. п.). -------------------------------- <*> См.: Дозорцев В. А. Интеллектуальные права. Понятие. Система. Задачи кодификации: Сборник статей. М., 2003.

Предполагается, что IV часть ГК охватит в систематизированном виде все законодательные нормы об "интеллектуальной собственности", что повлечет полную отмену по крайней мере шести действующих в данной области Законов (нормы которых в настоящее время плохо согласованы друг с другом и не только противоречивы, но и далеко не во всем отвечают современным потребностям): об авторском праве и смежных правах; о правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных; о правовой охране топологий интегральных микросхем; Патентный закон; Закон о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров; о селекционных достижениях. После ее принятия кодификацию российского гражданского законодательства можно будет считать не только полностью завершенной, но и имеющей вполне современный вид, ибо тогда она охватит действительно все основные институты и подотрасли гражданского права. Нельзя не сказать и о развитии законодательства о юридических лицах. Несмотря на то, что его базу действительно составили соответствующие общие нормы ГК, в настоящее время невозможно говорить о его удовлетворительном состоянии. Так, в сфере акционерного законодательства все еще неоправданно велико влияние американских образцов, чуждых российскому праву как одной из ветвей европейского континентального права. Вместе с тем наш законодатель по разным причинам не хочет развивать акционерный закон, наполняя его специальными главами и нормами, например, об особенностях правового статуса акционерных обществ с государственным участием, материнских и "дочерних" обществ, акционерных обществ с участием работников в управлении их деятельностью и т. д. С другой стороны, в Законах об акционерных обществах и об обществах с ограниченной ответственностью имеется довольно большое количество общих норм. Все это наводит на мысль о целесообразности инкорпорирования всех законодательных норм о хозяйственных обществах непосредственно в ГК (разумеется, при некоторой их корректировке), как это уже было сделано в отношении норм о статусе хозяйственных товариществ (и как это давно было закреплено в Гражданском кодексе Швейцарии, а теперь - в Торговом кодексе Франции, в Гражданском кодексе Нидерландов). При этом можно было бы также прямо отказаться от дальнейшего использования конструкции закрытых акционерных обществ, которая лишь искажает природу акционерных обществ и самих акций, а при наличии организационно-правовой формы обществ с ограниченной ответственностью является просто излишней. В области законодательства о некоммерческих организациях принято явно чрезмерное количество во многом противоречивых законов (около 30), без какой-либо особой нужды наплодившее огромное число самостоятельных организационно-правовых форм (разновидностей) таких юридических лиц: от жилищных накопительных кооперативов (существующих наряду с обычными жилищными и жилищно-строительными кооперативами) и "садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан" до "некоммерческих партнерств", лишенных членства "государственных корпораций" (из которых на сегодняшний день существует лишь одна) и даже "общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока". Совершенно очевидно, что необходимо закрепление непосредственно в ГК закрытого, исчерпывающего перечня таких организаций, который должен состоять максимум из 10 - 12 их разновидностей. Большую остроту приобрела проблема правового режима "бездокументарных ценных бумаг", главным образом, акций акционерных обществ, которые в соответствии с законодательством могут существовать лишь в форме записей в реестрах, как правило, компьютерных. По своей природе это уже не традиционные ценные бумаги - документы (т. е. вещи), а совокупность некоторых гражданских прав (корпоративных и обязательственных), или способ их фиксации (как квалифицирует их ст. 149 ГК). Между тем в предпринимательской и судебной практике на них пытаются распространить действие традиционных правил о ценных бумагах, объявляя их объектами права собственности (или других вещных прав) и применяя для их защиты даже виндикационный (вещно-правовой) иск. Этому способствуют правила Закона о рынке ценных бумаг, который был полностью заимствован из американского права, вообще не знакомого с категорией вещных прав и вещно-правовых способов их защиты. Очевидно, что в действительности речь должна идти о совершенно новых правоотношениях, требующих разработки особых гражданско-правовых форм и способов их защиты. В частности, акционеры в такой ситуации по сути перестают находиться в давно известных отношениях членства со "своим" акционерным обществом - фактически они находятся в чисто обязательственных отношениях с "держателем реестра" (или с "номинальным держателем", по терминологии действующего Закона), в роли которых обычно выступают банки и другие кредитные организации <*>. "Принадлежащие" им (а точнее - числящиеся за ними в компьютерном реестре) "акции" на самом деле становятся некими особыми "финансовыми инструментами", выполняющими во многом иные функции, нежели обычные акции и уж во всяком случае - нежели обычные ценные бумаги. С учетом этого, видимо, следует думать о соответствующих изменениях статуса акционеров и далее - правового положения самого акционерного общества. -------------------------------- <*> Как отмечают современные зарубежные исследователи, такая "ценная бумага" превращается в фикцию, а выполнявшиеся ею ранее (в форме документа) традиционные функции становятся просто излишними (см., например: Roth G. Grundriss des osterreichischen Wertpapierrechts. 2. Aufl. Wien, 1999. S. 145).

Конечно, здесь обозначены далеко не все общие проблемы совершенствования гражданского законодательства, в том числе касающегося статуса юридических лиц. В частности, важное значение приобретает развитие законодательства о реорганизации юридических лиц, в том числе о допустимости и границах их возможных преобразований из одних организационно-правовых форм в другие, об их слияниях и разделениях с точки зрения гарантий прав и интересов их кредиторов и меньшинства участников (акционеров) и т. д. Все это и должно составить предмет будущей концепции развития законодательства о юридических лицах, положения которой, в свою очередь, найдут отражение в нормах Гражданского кодекса и принятых на его основе других федеральных законов.

Название документа