О реформировании системы административного права
А.В. КИРИН
Кирин Анатолий Вадимович, главный советник Государственно-правового управления Президента РФ, кандидат юридических наук.
Статья посвящена анализу проблем и направлений реформирования системы и внутренней организации содержания современного административного права Российской Федерации.
Ключевые слова: система российского административного права, проблемы развития теории российского административного права, реформирование внутриотраслевой системы административного права.
On reforming of administrative law system
A.V. Kirin
The article is devoted the analysis of problems and directions of reforming of system and the internal organization of the maintenance of modern administrative law of the Russian Federation.
Key words: system of Russian administrative law, problems of theoretical development of modern Russian administrative law, reformation of internal-branch system.
Административное право было и продолжает оставаться одной из важнейших публично-правовых отраслей отечественной правовой системы, причем по-своему уникальной. Как известно, в системе российского права именно административное право отличается наиболее обширным кругом регулируемых отношений. Поэтому административное законодательство традиционно содержит самый большой массив нормативных правовых актов. Административное право является также наиболее сложно организованной отраслью российского права, отражая многообразие нуждающихся в правовом регулировании отношений в условиях постоянно развивающихся системы, задач, функций и содержания государственного управления.
Административно-правовые отношения и нормативно-правовая база их регулирования за последние 20 лет подверглись самым радикальным изменениям в ходе реализуемых в этот период и продолжающихся до сих пор реформ в политической, экономической и административной сферах. Не случайно поэтому в процессе формирования современной системы законодательства Российской Федерации основной массив из числа принимаемых федеральных законов относится именно к сфере административно-правового регулирования. Обусловлено это прежде всего продолжающейся концептуальной трансформацией правовых основ и механизма регулирования отношений власти и граждан, государства и субъектов хозяйствования и т.д.
Столь масштабные изменения в правовой основе регулирования жизни общества и государства способствовали активному развитию новых теоретико-правовых и законодательных инструментов регулирования не известных советскому праву отношений, появлению новых отраслей, подотраслей и институтов правовой системы, что нуждается в научном осмыслении и теоретическом обосновании.
В том, что назрели концептуальные преобразования сферы административно-правового регулирования, сходятся практически все ведущие представители этой отрасли правоведения. Для изменения глубинных характеристик права, преодоления привычных и простейших старых (считай - традиционных советских) догм система административного права нуждается в реформе. Новые административно-правовые традиции должны базироваться на современных идеях. В качестве доктрины развития административного права выступает совокупность теоретических идей и взглядов на цели, задачи, принципы, составные части и главные направления развития административного права и его подотраслей и институтов. Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов констатируют, что в настоящее время административное право России не в полной мере соответствует стандартам правового государства и гражданского общества. В связи с этим в ближайшие годы ученым-административистам предстоит работа по реформированию административного права и созданию его современной теории, уточнению и корректировке его понятий и институтов, выделению новых подотраслей административного права и уточнению его системы и структуры <1>.
<1> Подробнее об этом см.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. 4-е изд. М., 2009. С. 17.
Определяющей для выбора конкретных направлений содержательного развития теории современного административного права является задача концептуального реформирования внутренней организации отрасли, доставшейся России еще от дореволюционного полицейского права и лишь косметически подправленной в советский период с учетом идеологии марксизма-ленинизма.
Несмотря на свою кажущуюся парадоксальность, озвученный нами порядок зависимости содержания отраслевой теории от формы ее изложения вполне обоснован. Давно уже не соответствующая реалиям устаревшая система российского административного права (т.е. форма отрасли) является главным тормозом, препятствующим поступательному развитию отраслевой теории (т.е. содержания отрасли).
Прежде всего в связи с этим речь идет о традиционном делении содержания административно-правовой отрасли на общую и особенную части, которые формально и методологически объединяют (и одновременно разделяют) классические общетеоретические институты административного права <2> и систему правового регулирования по конкретным направлениям государственного управления <3>.
<2> Наряду с общетеоретическими характеристиками государственного управления, а также предмета и системы административного права имеются в виду классические составляющие общей части - институты административно-правовых норм, административно-правовых отношений, субъектов административного права, форм государственного управления и методов государственного управления, контроля и надзора в государственном управлении.
<3> Имеются в виду управление экономикой (в дореволюционной и советской терминологии - "народным хозяйством"), управление в административно-политической сфере, управление в социально-культурной сфере и межотраслевое государственное управление (уже в советский период).
В условиях доминирования полицейской деятельности в сфере внутреннего государственного управления Российской империи второй половины XIX в., а затем в условиях организованной большевиками и жестко контролируемой ими вплоть до середины 80-х гг. XX в. относительно стабильной административно-командной системы такое деление административного права на общую и особенную части себя оправдывало и было вполне логичным. Общая часть объединяла важнейшие теоретические институты отрасли, а особенная (в полном соответствии со своим наименованием) отражала особенности применения общих положений этих институтов в рамках конкретных областей и сфер внутреннего государственного управления. Основан такой подход был в обоих случаях (и до революции, и в СССР) на тотальном превалировании интересов государства над личными и общественными интересами.
Однако за прошедшие десятилетия административно-правовые отношения и нормативно-правовая база их регулирования подверглись кардинальным изменениям в ходе политической, экономической и административной реформ. Эти изменения в жизни общества и государства привели к развитию новых законодательных инструментов регулирования отношений, появлению новых отраслей, подотраслей и институтов правовой системы.
Вместе с тем сохраняющийся до сих пор советский догматизм теории административного права и привычная косность подхода к ее структурированию стали реальным тормозом в научном осмыслении этих процессов и выработке новых направлений и форм развития отрасли. Деление на общую и особенную части содержания административного права уже много лет затрудняет методологическое проектирование его новой внутренней организации.
Принятие Конституции РФ, формирование современной системы исполнительной власти и нового административного законодательства уже с середины 1990-х гг. отразились на содержании и структурировании учебных курсов российского административного права. Одним из первых таких примеров стал учебник А.П. Алехина и Ю.М. Козлова, в котором авторы решили не использовать в названии составных частей отрасли термины "общая" и "особенная", заменив эти традиционные наименования нейтральной арифметической нумерацией частей и разделов <4>.
<4> См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1995.
Гораздо дальше пошел Ю.А. Тихомиров, который впервые предложил при определении предмета и системы административного права вообще отказаться от его деления на общую и особенную части в силу их слабой нормативной структурированности. Вместо этого система административного права в названном курсе была представлена в составе следующих восьми разделов:
1) нормативно-регулятивный, объединяющий вопросы о предмете административного права, сферах и принципах управления, административно-правовых нормах и отношениях, административных правонарушениях;
2) органы исполнительной власти;
3) государственная служба;
4) административно-правовые режимы;
5) административный процесс и законность в управлении;
6) организация государственного управления;
7) информационное право;
8) правовое регулирование нормативов <5>.
<5> См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.
Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский предложили свою трактовку системы административного права, в которой наряду с привычными общей и особенной частями дополнительно выделили в самостоятельную третью часть административно-процессуальное право, исключив соответствующие разделы из содержания общей части отраслевого курса <6>.
<6> См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации: Учебник для вузов: В 3 ч. М., 2003.
В отличие от такого близкого к традиционному видения системы административного права Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов в своем учебнике также отказались от структурирования отрасли на общую и особенную части, изложив систему административного права в виде семи разделов:
1) государственное управление, исполнительная власть, административное право;
2) субъекты административного права;
3) формы управленческих действий;
4) методы управленческих действий;
5) административное принуждение, административное правонарушение и административная ответственность;
6) административно-процессуальное право, производство по делам об административных правонарушениях;
7) обеспечение законности в государственном управлении <7>.
<7> См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч.
Как видим, и Ю.А. Тихомиров, и Б.В. Россинский с Ю.Н. Стариловым не ограничились отказом от терминологических характеристик составных частей системы административного права, а намеренно пошли по пути уже полного исключения из содержания отраслевого учебного курса классического советского квартета сфер государственного управления: административно-политической, экономической, социально-культурной и межотраслевой.
Аналогичный подход характерен и для творчества Д.Н. Бахраха в последнее десятилетие, что в развитии можно проиллюстрировать на примерах двух его монографических курсов административного права 2000 и 2011 гг.
В первой из этих работ автор еще не отказался от деления отрасли на общую и особенную части, хотя методология изложения их содержания уже тогда отличалась от традиционной. Так, все административно-правовые нормы им были классифицированы на регулятивные и охранительные. В общую часть Д.Н. Бахрах объединил две соответствующие группы норм общего характера:
1) общие регулятивные - в составе статусных административно-правовых институтов индивидуальных субъектов права, государственной администрации, государственных и негосударственных организаций, а также общих институтов форм, методов и способов деятельности государственной администрации;
2) общие охранительные - в составе институтов, обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти и регламентирующих все административно-правовые меры принудительного характера.
Особенная часть в рассматриваемом учебнике состояла из специальных регулятивных и охранительных норм, сгруппированных по четырем традиционным сферам исполнительно-распорядительной деятельности <8>.
<8> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000.
Однако за последние десять лет позиция Д.Н. Бахраха существенно трансформировалась в сторону окончательного отказа от дублирования и конкретизации норм общих институтов административного права в устаревших рамках четырех классических разделов особенной части, излагающих специфику отражения общих норм и институтов в конкретных областях и сферах исполнительно-распорядительной деятельности. В итоге к 2011 г. у этого автора содержание отраслевого курса составили три части: 1) вводная (общетеоретическая); 2) административно-регулятивное право; 3) административно-деликтное право.
При всех различиях и спорности конкретных подходов к структурированию нового содержания теории современного административного права у цитируемых авторов и других ведущих российских ученых общая тенденция, ориентированная на отказ от дореволюционной и советской традиций в делении теоретических положений и массива правовых норм отрасли на общие и особенные, вполне закономерна и обусловлена многими причинами.
Важнейшая из них, на наш взгляд, та, что после своей реанимации в СССР с начала 1940-х гг. наука административного права (теория и система которой базировались на догмах полицейского права Пруссии и России середины XIX в.) была, в свою очередь, на долгие десятилетия законсервирована еще и советскими идеологическими догмами, вследствие чего она не только оказалась отгорожена от юридической науки и развивавшейся практики государственного управления и правового регулирования в европейских и других странах, но и отстала от реальностей развития системы исполнительной власти, административного законодательства и практики государственного управления в собственной стране.
Особенно это стало заметно с начала 1990-х гг. после принятия Конституции РФ в условиях кардинального реформирования экономики, системы и функционального содержания деятельности органов исполнительной власти. За прошедшие годы задачи государственного управления принципиально изменились, следствием чего стала переориентация его субъектов с непосредственного властно-распорядительного воздействия на регулятивную и контрольную деятельность в отношении как государственных, так и негосударственных объектов управления. Кроме того, в условиях перманентной административной реформы система органов исполнительной власти и их конкретные полномочия постоянно и существенно менялись и продолжают меняться.
В таких условиях при наличии концептуально устаревших подходов науки административного права к определению, статусу и властной роли органов государственного управления сохранение в неизменном виде содержания особенной части отраслевой науки и учебного курса стало рудиментарным и изжило себя.
Оценивая реальное состояние теории административного права, с сожалением следует признать, что реформирование этой важной комплексной отрасли российского правоведения до сих пор находится на начальном этапе. Но это не является препятствием для поступательного развития административного права, современная доктрина которого "должна строиться с учетом уже достигнутого в теории и практике" <9>. Поэтому, как нам представляется, концептуальная задача адекватной сегодняшним реалиям структурной трансформации содержания отрасли может быть осуществлена на основе объединения ее институциональных составляющих по следующим направлениям и критериям.
<9> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 133.
Во-первых, в рамках внутренней организации науки современного российского административного права должна сохраниться общетеоретическая часть, объединяющая важнейшие отраслевые понятия, категории и институты, методологически значимые для всей сферы исполнительно-распорядительной деятельности: понятие, признаки, задачи и функции государственного управления и исполнительной власти; предмет и система административного права; субъекты административного права; формы и методы управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности. При этом не имеет принципиального значения, сохранит эта общетеоретическая часть старое традиционное наименование или нет.
Во-вторых, в соответствии с явно наметившимися за последнее десятилетие тенденциями формирования и характерными чертами новой общей концепции развития отраслевой науки представляется необходимым исключить из содержания современного административного права устаревшую особенную часть. Причем исключить не по причине субъективных научных предпочтений отдельных ученых, а как устаревшую, объективно ставшую избыточной и чрезмерно перегружающей содержание отрасли детальными подробностями правового регулирования деятельности лишь одной из разновидностей субъектов административного права в виде конкретных органов исполнительной власти. При этом в случае необходимости для узконаправленных профильных научных или учебных целей особенности исполнительно-распорядительной деятельности в отдельных отраслях управления можно подробно рассматривать в рамках предметных научных исследований или специальных учебных курсов.
В-третьих, давно ожидаемой и актуальной заменой рудиментарной особенной части может стать включение в структуру административного права (с сохранением наименования или нет) перечня реально сложившихся в теории и законодательной практике современных административно-правовых подотраслей и институтов: административно-деликтного права, служебного права, таможенного права, миграционного права, информационного права, лицензионного и регистрационного (или разрешительного) права, особых административно-правовых режимов и т.д. Тем более, что опыт такого подхода к структурированию содержания отрасли уже имеется.
Задача скорейшей разработки и обоснования адекватной современным условиям общей концепции развития административного права Российской Федерации, включая реформирование внутренней организации отрасли, представляется сложной, но вполне выполнимой. Для этого необходимо объединение усилий всех ведущих ученых-административистов, заинтересованных в ускорении поступательного движения нашей страны к стандартам правового государства и гражданского общества.
Библиографический список
Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1995.
Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000.
Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации: Учебник для вузов: В 3 ч. М., 2003.
Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. 4-е изд. М., 2009.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.