Правовая ответственность государства, органов и должностных лиц исполнительной власти России за экологические правонарушения

ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА, ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ ЗА ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ

К. Х. ИБРАГИМОВ

Ибрагимов Кюри Хамзатович, заместитель директора Комплексного НИИ имени Х. И. Ибрагимова Российской академии наук, доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются некоторые актуальные проблемы правовой ответственности государства, органов и служащих системы органов исполнительной власти России за экологические правонарушения. Отмечается, что в юридической науке недостаточно разработана теория юридической ответственности государства перед обществом за экологические правонарушения, совершаемые его государственными органами, должностными лицами и служащими. Предлагаются некоторые элементы механизма возмещения чиновником экологического вреда. Обсуждаются примеры из судебной практики по возмещению экологического вреда. Предлагается ввести в практику деятельности органов исполнительной власти экологическое страхование чиновников, а также исходный и систематический контроль качества предоставляемого в собственность или пользование природного объекта.

Ключевые слова: должностные лица, природная среда, экологическая безопасность, возмещение экологического вреда, систематический экологический контроль.

Legal responsibility of the state, agencies and officials of executive power in Russia for environmental crimes K. Kh. Ibragimov

The article considers some topical problems of legal responsibility of the state, agencies of executive power and officials of the system of agencies of executive power in Russia for environmental crimes. The author notes that the theory of juridical responsibility of the state before the society for environmental crimes committed by its state agencies, officials and employees is not sufficiently elaborated; proposes some elements of the mechanism of compensation by the official of environmental harm; discusses the examples from judicial practice on compensation of environmental harm; proposes to introduce environmental insurance of officials as well as original and systematic control of the quality of the natural object provided for ownership or use.

Key words: officials, environment, environmental security, compensation of environmental harm, systematic environmental control.

В самом начале статьи хотелось бы оговориться, что поводом к разработке данной темы явилось желание автора акцентировать внимание на проблеме привлечения к юридической ответственности таких особых субъектов права, как государственные органы и должностные лица, облеченных властью и действующих от имени государства в весьма хрупкой сфере жизни общества - экологической. Дело в том, что современное человечество переживает, быть может, самую драматическую страницу своей истории с вполне вероятной трагической развязкой. Демократия в своем стремлении максимально угодить человеку безгранично разнуздала его стремление удовлетворять разнообразные потребности, в основном за счет даров природы. ООН, которая была обязана удерживать аппетиты народов в рамках дозволенного и устойчивого, со всей очевидностью не справляется с этой задачей. В этой связи инициативу по обеспечению экологической безопасности своих народов должны взять на себя руководители государств, ориентируя министерства и ведомства на формирование умной "зеленой" экономики, т. е. такого народного хозяйства, которое могло бы удовлетворить оптимальные потребности населения без нанесения вреда природе и, соответственно, интересам будущих поколений граждан. Это хотя и поздновато, но вполне подъемная задача, и особенно для Российской Федерации, располагающей всеми необходимыми ресурсами, а главное, сравнительно молодым и дальновидным ученым составом своих руководителей. Естественно, что главную скрипку в этом должно сыграть право, предложив эффективный правовой механизм привлечения к ответственности чиновников за экологические правонарушения. Каждый чиновник должен четко осознавать, что посягательство на природную среду представляет собой самый вирулентный, самый опасный вид преступного поведения человека, поскольку масштабы его непредсказуемых последствий могут остро испытывать на себе не только современники, но и многие будущие поколения граждан страны или даже планеты в целом. В отечественной юридической науке недостаточно разработана теория юридической ответственности государства перед обществом за экологические правонарушения, совершаемые его государственными органами, должностными лицами и служащими. Причем не только за совершение экологических правонарушений. Отсутствие сколь-нибудь эффективного механизма возмещения вреда, причиненного организациям неправомерными действиями государства и органов местного самоуправления, по справедливому мнению И. В. Цветкова, является одним из слабых мест отечественной правовой системы <1>. Причем эта проблема обсуждается не один год. Так, проблеме "Правовая ответственности государства, его органов и служащих" был посвящен специальный круглый стол журнала "Государство и право" <2>. -------------------------------- <1> Шиняева Н. Что есть возмещение вреда? (интервью с И. В. Цветковым, доктором юридических наук, профессором кафедры коммерческого права и основ правоведения МГУ им. М. В. Ломоносова) // ЭЖ-Юрист. 2008. N 25. <2> Государство и право. 2000. N 3. С. 20 - 36.

Отсутствие механизма возмещения экологического вреда чиновником не только наносит колоссальный ущерб состоянию окружающей природной среды, но и здоровью населения, серьезно подрывая основы его экологической безопасности. Более того, это и дискредитирует нашу страну в глазах мирового сообщества, поскольку экологический вред зачастую наносится не только нашей стране, но и планете в целом. Однако, по-видимому, на повестке дня у высших органов публичной власти сегодня пока еще актуальны взаимоотношения чиновника и бизнеса. Так, на встрече с руководством Российского союза промышленников и предпринимателей Д. А. Медведев в 2008 г. заявил: "Чиновники должны нести ответственность, если своими действиями они наносят ущерб бизнесу" <3>. -------------------------------- <3> URL: http://www. konkurent-krsk. ru/index. php? id=1297.

Вполне понятно, что российскому государству в период, переходный от тоталитарного к свободному гражданскому обществу, нередко приходилось осуществлять экологическое управление "на ощупь", зачастую методом проб и ошибок. Одним из неопровержимых подтверждений тому является частая сменяемость статуса и наименований главного органа охраны окружающей среды страны и его руководителей. И поэтому пробелов в деятельности специального природоохранного органа просто не могло не быть. Но вместе с тем наряду со случайными ошибками и объективными просчетами в экологических правонарушениях этих органов и их должностных лиц и служащих имел место целый массив просчетов, вызванный злоупотреблением служебным положением либо халатным отношением к исполнению своих функциональных обязанностей. В результате никто не понес правовую и юридическую ответственность за негативные последствия непродуманных земельной и аграрной реформ, за чудовищные размеры потери почвенного плодородия и выбытие из сельскохозяйственного оборота десятков миллионов гектаров земель сельхозназначения или гибели лесов от лесных пожаров на сотнях миллионов гектаров с безвозвратной потерей множества видов биологического разнообразия с чудовищным загрязнением атмосферного воздуха продуктами лесного горения, повлекшим серьезное усугубление планетарного парникового эффекта, за обвальное загрязнение питьевых источников и многих тысяч гектаров земель отходами производства и потребления, за множество аварий разного рода нефтяного транспорта и загрязнение вод морей и океанов нефтепродуктами с гибелью водных биоресурсов и птиц и т. д. Такое равнодушное отношение к природе явилось следствием того, что должностные лица, ответственные за состояние окружающей среды, не уделяют должного внимания тем негативам, которые систематически проявляются в разных регионах страны, и не проводят соответствующую профилактическую работу по их предупреждению. По-видимому, негативно сказывается и то, что при формировании федеральной системы и структуры органов власти руководителями природоохранных или смежных с ними органов исполнительной власти назначают лиц, не являющихся специалистами в конкретных сложных отраслях экологических и близких к ним знаний. Более того, в стране осуществляются частые реорганизации природоохранных служб с распылением, а иногда и дублированием функций государственного экологического управления. Уже само название "Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации" таит в себе противоречивость возложенных на него задач - с одной стороны, оно ревностно должно охранять природу и окружающую среду в целом, с другой же - не менее активно управлять эксплуатацией природных ресурсов. Только непонятно одно: как оно при таком противоречивом раздвоении юридически несовместимых функций будет решать третью возложенную на него задачу - обеспечение экологической безопасности населения. Для того чтобы облегчить игнорирование принципа "запрещения совмещения функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов", его попросту изъяли из ФЗ "Об охране окружающей среды" (п. 6 ст. 65). Поэтому считаем необходимым вернуть данный принцип, но не в ст. 65, а в ст. 3 данного Закона, устанавливающую перечень экологических принципов. А названное выше Министерство должно быть разделено на два - на Министерство Российской Федерации по обеспечению экологической безопасности и Министерство рационального использования и охраны природных ресурсов. Это в современных условиях прогрессирования непредсказуемых по видам и масштабам экологических катаклизмов является крайне важным. В условиях, когда экологические факторы напрямую лимитируют состояние здоровья населения (а оно также находится в кризисе и в дальнейшем, к сожалению, будет значительно ухудшаться), когда негативные последствия изменения климата опровергают всякие наши ожидания к лучшему, к кандидатам на данные должности должны предъявляться иные, более серьезные требования. Они должны иметь ученую степень не ниже кандидата соответственно биологических, медицинских, сельскохозяйственных и т. д. наук в зависимости от специфики органа (Минприроды, Минздрав, Минсельхоз и т. д.), иметь опыт работы в данной области не менее трех лет. Даже при соответствии претендентов этим критериям они и их программы действий должны пройти жесткую процедуру отбора на заседании Высшего экологического совета (ВЭС) при Правительстве Российской Федерации (если такового нет, его необходимо создать на сугубо общественных началах с обязательным привлечением представителей общественных экологических организаций, ученых НИИ экологического, промышленного и аграрного профиля и т. д.). Более того, руководители экологических и смежных с ними органов власти должны в конце каждого года отчитываться на заседании ВЭС о результатах работы своих министерств и ведомств. Экологическая сфера жизни современного общества, устойчиво вступившего, на наш взгляд, в фазу своего напряженного выживания, диктует необходимость соблюдения другого важнейшего принципа - взаимной правовой и юридической ответственности государства и личности, паритетных начал в их взаимоотношениях по поводу охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Между тем данный принцип не соблюдается, точнее, соблюдается в однобоком измерении. Если гражданин нарушил экологическое законодательство, совершил даже незначительное экологическое правонарушение, то он в соответствии с нормами действующего законодательства привлекается к юридической ответственности. А если экологическое правонарушение совершило должностное лицо по причине, например, непринятия соответствующих профилактических мер и при этом нанесен огромный экологический вред (например, лесные пожары, эрозия почв, загрязнение нефтью на больших площадях, незаконная массовая вырубка деревьев и др.), то оно, как правило, ответственности не несет. Судебная практика России не представляет ни одного резонансного разбирательства по такому поводу. Например, Министерство по природопользованию и экологии Республики Карелия (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с иском к обществу с ограниченной ответственностью "Севпромресурс" (далее - Общество) о взыскании 4 066 068 руб. 04 коп. в возмещение ущерба, причиненного лесам. По факту незаконной порубки деревьев лесничим составлен протокол о лесонарушении от 18 ноября 2010 г. N 2, согласно которому порубка 1363 деревьев совершена в сентябре - октябре 2010 г., определена общая сумма ущерба, составившая 4 066 511 руб. 04 коп. Полно и всесторонне исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности истцом факта причинения ущерба лесному фонду виновными действиями ответчика, с чем согласился и суд апелляционной инстанции. Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа на основании того, что нормы материального и процессуального права применены судами правильно, не нашел оснований для иной оценки обстоятельств дела и отмены обжалуемых судебных актов <4>. -------------------------------- <4> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 мая 2012 г. N Ф07-3015/12 по делу N А26-5773/2011 // Система "Гарант".

Не будем сейчас комментировать решения судов, пусть их вердикты останутся на их совести. Это отдельная тема для исследований, вернее, природа в их решениях всегда остается ущемленной, поскольку у нее, как представляется большинству судей, нет осязаемого серьезного защитника. Хотя, к сожалению, и не в лице государства он, конечно, есть и весьма сурово мстит за вероломное вторжение в созданную им природу, например, современные негативные последствия изменения климата, но это уже из области теологии. Одним из недостатков закона является несоразмерность действующих правовых мер принуждения и причиняемых экологическим правонарушением общественно опасных последствий. Санкции за указанные противоправные деяния - в сопоставлении с характером и размером наносимого вреда - представляются незначительными. Неудивительно, что они не помогают решить задачи уголовного и административного права в области охраны окружающей среды <5>. В этой связи представляется крайне необходимым серьезно ужесточить нормы законодательных актов, устанавливающих юридическую ответственность за посягательство на природу и ее отдельные объекты. -------------------------------- <5> Артамонова М. А. Об объекте экологических преступлений и проступков // Законодательство. 2009. N 4. С. 67.

В настоящее время в Высшем Арбитражном Суде РФ на рассмотрении находится проект Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, в котором поднимаются вопросы компенсации ущерба, причиненного чиновниками. Данный проект имеет своей целью снять накопившиеся в вопросах возмещения вреда проблемы и сделать российское арбитражное правосудие действительно эффективным и справедливым. В п. 18 проекта Постановления сказано: "В соответствии с частью 2 статьи 120 Конституции Российской Федерации суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Из данной статьи следует, что иск о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, подлежит удовлетворению независимо от признания соответствующих действий (бездействия) незаконными в судебном акте по другому делу или предъявления заявления о признании соответствующих действий (бездействия) незаконными" <6>. Хотя данный проект не получил своего дальнейшего развития, однако уже имеется прецедент, когда российское государство возместило ущерб, нанесенный чиновником. -------------------------------- <6> Нам К. Через тернии к государству за убытками // ЭЖ-Юрист. 2008. N 40 // Система "Гарант".

Так, общество обратилось в суд с иском к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного в результате незаконного бездействия судебного пристава-исполнителя: постановлением пристава исполнительный лист на взыскание в пользу общества определенной суммы был возвращен, а исполнительное производство окончено в связи с невозможностью исполнения ввиду отсутствия у должника денежных средств и иного имущества. При этом в период исполнительного производства на банковском счете должника имелись денежные средства, на которые возможно было обратить взыскание. Однако арест на денежные средства приставом наложен не был. Как ни странно, суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования. Апелляционная инстанция не согласилась с судебным актом и отменила его, частично удовлетворив требование общества. Президиум ВАС РФ поддержал апелляционную инстанцию, отметив, что требование о возмещении вреда удовлетворено правомерно, поскольку в результате незаконных действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя имевшаяся возможность взыскания долга с должника была утрачена <7>. -------------------------------- <7> Пункт 11 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. N 145 // Система "Гарант".

Вместе с тем ВАС РФ отметил, что Российская Федерация, возместившая причиненный судебным приставом-исполнителем вред и тем самым частично исполнившая обязательство должника, не лишена возможности потребовать от неосновательно обогатившегося за счет ее казны должника возврата соответствующей суммы <8>. -------------------------------- <8> Абзац 10 п. 11 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. N 145 // Система "Гарант".

Из приведенного выше судебного дела о незаконной порубке леса возникает вопрос, почему государственными инспекторами Министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия не были приняты своевременные меры по предотвращению этой массовой порубки. Тогда дело до 1363 срубленных деревьев не дошло бы. Было ли проведено с участием Министерства открытое судебное разбирательство по аналогичному или другим случаям браконьерства с трансляцией по ТВ, проводится ли Министерством экологическое воспитание населения с тщательным разбором многофункционального значения лесов для природы и человека, для климата, для будущих поколений людей, агитируются ли жители Карелии на участие в субботниках по озеленению территории региона, очистке лесов от мусора, уходу за деревьями и кустарниками и т. д.? Естественно, что большинства перечисленных мероприятий нет, как нет и возможности привлечь к юридической ответственности и соответствующего министра. Имеет ли Минприроды моральное право требовать от частных организаций и лиц осуществления рационального природопользования и воспроизводства природных ресурсов, когда оно само не является в этом положительным примером? И кто же должен предъявлять иск к министерствам и ведомствам, виновным в совершении экологических правонарушений, имеется ли механизм привлечения их к юридической ответственности, к обязательности возмещения ущерба, зачастую очень крупного и совокупного, нанесенного природе противоправными действиями или бездействием? Ведь ст. 2, 42, 53 Конституции РФ предполагают это. Так, согласно ст. 53 Конституции "каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц". В соответствии со ст. 1069 ГК вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Приведенные выше статьи законов провозглашают, но не располагают механизмом реализации данных норм, отчего последние остаются декларативными. Например, перечисленные выше виды казны не предполагают в своих бюджетах денежные средства на достижение указанных целей. В таком случае дело охраны окружающей среды в России будет продолжать идти на самотек, а соответственно, будет возрастать и угроза причинения вреда природе и здоровью человека. Вопрос этот далеко не праздный, если учесть, что страна занимает восьмую часть планеты и ее природа серьезно влияет на качество биосферы Земли. Согласно информационному письму Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. N 99 требование о признании ненормативного правового акта недействительным и требование о возмещении вреда, основанное на ст. 1069 ГК РФ, могут быть соединены в одном исковом заявлении, если они связаны между собой по основаниям возникновения или представленным доказательствам, и к участию в деле привлечены соответственно государственный орган или орган местного самоуправления, должностное лицо этих органов, а также публично-правовое образование, ответственное за возмещение вреда <9>. -------------------------------- <9> Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 декабря 2005 г. N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Система "Гарант".

Однако в судебной практике мы не находим ни одного дела, касающегося экологии, в котором требование о признании ненормативного правового акта недействительным и требование о возмещении вреда были бы соединены в одном исковом заявлении. Все примеры из арбитражной практики, как правило, имеют имущественно-правовое содержание. Жертв неэкологичных действий (или бездействия) чиновников, получивших из-за этого заболевания разной тяжести, в первую очередь интересует защита их экологических прав, возмещение ущерба, причиненного их здоровью заведомо неправомерными, неэкологичными действиями, решениями чиновников или их бездействием, а не привлечение последних к уголовной или дисциплинарной ответственности. Поэтому наряду с уголовным правом необходимо широко использовать и правовые средства административного и гражданского права. Только такой комплексный междисциплинарный подход, на наш взгляд, даст возможность не только эффективно поднять ответственность того или иного чиновника за принимаемые им решения экологического характера, но и постепенно сформировать в стране на всех уровнях публичной власти экологизацию функционирования всей системы органов власти. Представляется, что высокую эффективность в предупреждении экологических правонарушений со стороны чиновников будет обеспечивать введение обязательного страхования госслужащих. Парадоксально, но факт: водителя любого транспортного средства заставляют оформлять автостраховку, в то время как от чиновника, от экологических решений которого зависят судьбы многих тысяч и даже миллионов людей, страхового обязательства не требуется. Действительно, почему же за виновность чиновника должно платить государство, как в вышеописанном примере с судебным приставом, т. е. мы налогоплательщики, а он сам отделывается чисто символическим штрафом? Поэтому любой чиновник должен приниматься на работу по предъявлении в том числе и страхового свидетельства на экологическую безопасность своей деятельности. На каждого чиновника страховая компания должна заводить его личное страховое дело, называемое иначе "страховой историей". Если чиновник в предыдущем году совершил экологическое правонарушение, за что страховщикам пришлось выплатить потерпевшим от чиновничьего произвола страховку, на новый год страховка должна оплачиваться чиновником по более дорогому тарифу. Может произойти так, что чиновнику из-за дороговизны страховки будет невыгодно в следующий год выходить на работу. Следующей новеллой в российском праве могло бы стать введение исходного и систематического контроля состояния природного объекта, предоставляемого субъекту экологического права в пользование или в собственность. Например, до предоставления земельного участка в собственность или пользование районная агрохимлаборатория проводит анализ почвы на содержание гумуса, азота, фосфора, калия, ее механический состав. Затем систематически через каждые три года проводятся повторные аналогичные анализы почвы. В случае истощения и деградации почвенного плодородия собственник или пользователь земельного участка платит соответствующий штраф и под контролем госземинспектора восстанавливает плодородие. В завершение хотелось бы напомнить читателям, что в последние годы экологическая ситуация и в мире, и в России достигла той черты, когда любое непродуманное экологическое решение может оказаться решающим в подрыве экологической безопасности и стоить огромной массе населения горя и мучительных страданий. Предвидеть и предупредить это - долг каждого ученого.

------------------------------------------------------------------

Название документа