Вопросы возмещения перевозчиками расходов, понесенных в связи с предоставлением льготным категориям граждан преимуществ по провозной плате

ВОПРОСЫ ВОЗМЕЩЕНИЯ ПЕРЕВОЗЧИКАМИ РАСХОДОВ, ПОНЕСЕННЫХ В СВЯЗИ С ПРЕДОСТАВЛЕНИЕМ ЛЬГОТНЫМ КАТЕГОРИЯМ ГРАЖДАН ПРЕИМУЩЕСТВ ПО ПРОВОЗНОЙ ПЛАТЕ

С. А. КМИТЬ

С. А. Кмить, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 15 июня 2005 г. по делу N А40-11091/05-37-66, Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда г. Москвы от 17 августа 2005 г. N 09АП-8616/05-ГК и Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 24 ноября 2005 г. N КГ-А40/11477-05

ОАО "Аэрофлот" (далее - Аэрофлот) обратилось с иском к Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) о взыскании 3234565 руб. убытков, составляющих расходы истца за периоды апрель - сентябрь 2004 года, возникшие в связи с предоставлением предусмотренного в 2004 году федеральным законодательством льготного проезда ветеранов и инвалидов (Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" <*> (далее - Закон о социальной защите инвалидов), Федеральный закон от 12 января 1995 г. "О ветеранах" <**> (далее - Закон о ветеранах), ст. 106 Воздушного кодекса РФ). -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563. <**> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 161.

В соответствии с положениями п. 5 ст. 790 ГК РФ данные расходы подлежат возмещению истцу за счет средств соответствующего бюджета. Невозмещение данных расходов за указанный период причинило истцу убытки, которые в соответствии со ст. ст. 16, 1069 и 1071 ГК подлежат, по мнению истца, возмещению Минфином России за счет казны Российской Федерации. Ответчик иск не признал, ссылаясь на то обстоятельство, что в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 <*>, на Минфин России не возложена обязанность по компенсации транспортным организациям расходов, связанных с предоставлением ветеранам и инвалидам льгот по оплате проезда, в связи с чем Минфин России является ненадлежащим ответчиком по данному делу. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.

Данный довод ответчика был судом отклонен. К участию в деле было привлечено третье лицо - Департамент социальной защиты населения г. Москвы. При рассмотрении дела Арбитражным судом г. Москвы было установлено, что Аэрофлот и Департамент социальной защиты населения г. Москвы заключили договор от 19 августа 2003 г. N 193, по которому сторонами производились расчеты по возмещению произведенных истцом расходов на основании представляемых истцом счетов-фактур и реестров перевезенных пассажиров, относящихся к указанным льготным категориям граждан. Данный договор был заключен во исполнение положений указанных Законов, а также Постановлений Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2000 г. N 946 <*> и от 14 июля 2001 г. N 536 <**>, определивших порядок возмещения, согласно которому на органы социальной защиты населения субъектов Российской Федерации (в частности, на Департамент социальной защиты населения г. Москвы) возложена обязанность по распределению и перечислению на договорной основе транспортным организациям, непосредственно осуществившим перевозку ветеранов и инвалидов, средств, выделенных на эти цели Минфином России <***>. За период апрель - сентябрь 2004 г. истец осуществил перевозку указанных льготных категорий граждан, проживающих на территории г. Москвы. Сумма расходов истца по данной перевозке составила 3234565 руб. Однако истец несвоевременно представил в Департамент социальной защиты населения г. Москвы реестры перевезенных пассажиров, а именно 24 декабря 2004 г., т. е. по окончании финансового года. -------------------------------- <*> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2000 г. N 946 "О порядке возмещения в 2000 году транспортным организациям расходов, связанных с реализацией ветеранами льгот по оплате проезда на железнодорожном, воздушном, водном или междугородном автомобильном транспорте межобластных, межкраевых и межреспубликанских маршрутов" // СЗ РФ. 2000. N 51. Ст. 4999. <**> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2001 г. N 536 "О порядке предоставления и расходования в 2001 году средств Фонда компенсаций на реализацию Федеральных законов "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" // СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3167. <***> Срок действия Правил возмещения расходов транспортных организаций, утвержденных указанными Постановлениями Правительства РФ, был продлен на 2004 г. в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2004 г. N 80 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" // СЗ РФ. 2004. N 8. Ст. 665.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 15 июня 2005 г. истцу было полностью отказано в заявленных им исковых требованиях. В обосновании решения судом указано, что истцом просрочено исполнение обязательства по представлению документов и данные расходы не могут быть взысканы как убытки истца, так как отсутствуют доказательства противоправности действий ответчика, размера убытков в виде себестоимости услуг проезда и причинной связи убытков и действий ответчика. Не согласившись с решением суда, Аэрофлот обратился с апелляционной жалобой в Девятый апелляционный арбитражный суд г. Москвы. Истец считал обжалуемое решение принятым с нарушением норм материального права и не соответствующим материалам дела, поскольку необходимые документы были им представлены в Департамент социальной защиты населения г. Москвы в течение срока действия договора, расчет понесенных убытков в виде расходов по осуществленным перевозкам в суд был представлен, ответчик не возместил расходы, подлежащие возмещению в соответствии с п. 5 ст. 790 ГК РФ. Судом апелляционной инстанции было установлено, что согласно п. 3.4 договора оплата расходов истца осуществляется в течение 15 банковских дней с момента представления необходимых документов. При этом в обязанности истца входило представление документов не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным. Указанный срок был истцом нарушен, в связи с чем Постановлением от 17 августа 2005 г. (дело N 09АП-8616/05-ГК) суд апелляционной инстанции оставил без изменений решение суда первой инстанции. Истец обратился в Федеральный арбитражный суд Московского округа с кассационной жалобой, в которой просил отменить указанные судебные акты как незаконные и необоснованные. Изучив материалы дела, суд кассационной инстанции Постановлением от 24 ноября 2005 г. (дело N А40-11091/05-37-66) посчитал жалобу Аэрофлота не подлежащей удовлетворению по следующим мотивам. В соответствии с п. 5 ст. 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета. Заявленные к взысканию расходы истца не могли быть возмещены в связи с отсутствием соответствующих бюджетных средств. Таким образом, единственным основанием для отказа истцу в заявленных требованиях явилось отсутствие на 24 декабря 2004 г. у Департамента социальной защиты населения г. Москвы соответствующих бюджетных средств, вызванное допущенной истцом просрочкой в представлении необходимых документов. При рассмотрении данного дела следует обратить внимание на ряд вопросов, имеющих важное практическое значение. В деле исковые требования основаны, в частности, на положениях п. 5 ст. 790 ГК, согласно которым, как уже говорилось, понесенные истцом расходы подлежат возмещению за счет бюджетных средств. Для правильного разрешения спора прежде всего необходимо выяснить правовую природу отношений между истцом и ответчиком, по поводу которых возник спор. Исходя из этого, следует определить правовой характер заключенного договора, лиц, ответственных за его исполнение, и соответственно круг материально-правовых норм, подлежащих применению в данном случае.

1. Отношения между государством (государственным или муниципальным образованием) и перевозчиком по возмещению расходов перевозчика, понесенных в связи с предоставлением установленных законодательством льгот по провозной плате, являются гражданско-правовыми. Как усматривается из приведенных судебных актов, договор о возмещении расходов, связанных с льготной перевозкой ветеранов и инвалидов, был заключен Аэрофлотом с Департаментом социальной защиты населения г. Москвы во исполнение указанных выше положений законодательства, в частности постановлений Правительства РФ, предписавших для реализации возмещения данных расходов договорную основу. Договор не устанавливал обязанности Аэрофлота применять к перевозке ветеранов и инвалидов льготные тарифы, так как эта обязанность установлена законодательством. Этот договор также не устанавливал обязанности Департамента социальной защиты населения г. Москвы финансировать расходы Аэрофлота по льготной перевозке. Договор определял лишь порядок возмещения расходов, понесенных в связи с исполнением обязанности по льготным перевозкам, который сводился к своевременному представлению в Департамент необходимых документов, подтверждающих их осуществление, к проверке этих документов, по результатам которой Департаментом перечислялись денежные средства, выделенные на эти цели Минфином России. Следовательно, данный договор нельзя считать правоустанавливающим основанием в отношениях государства и Аэрофлота по возмещению расходов, связанных с перевозкой льготных категорий граждан. Такой договор следует рассматривать как соглашение, регулирующее порядок действий сторон по исполнению уже существующих у них прав и обязанностей, т. е. своего рода "расчетный" договор, цель которого - регулирование технических вопросов возмещения понесенных перевозчиком расходов. Фактически обязанности Департамента социальной защиты населения г. Москвы сводятся в данном договоре к роли кассира, оплачивающего представленные ему документы из средств, находящихся в данный момент в кассе. Надлежащим правовым основанием возникновения этих прав и обязанностей в данных отношениях следует считать императивные нормы законодательства, обязывающие перевозчиков применять к определенным категориям граждан льготные тарифы, а государство - возмещать перевозчикам понесенные в связи с этим расходы. Несмотря на то что при разрешении данного дела суды трех инстанций руководствовались нормами гражданского права, в арбитражной практике встречаются случаи, когда правоотношения, которые возникают между лицами, предоставляющими услуги категориям потребителей, пользующихся льготными тарифами, и производящими выплаты уполномоченными органами, признаются судами публичными отношениями <*>. При этом, однако, суды не уточняют, нормы какой именно отрасли публичного права (административного, бюджетного, налогового или иного финансового) должны применяться в этих случаях. Применительно к данной категории дел отношения сторон следует рассматривать в двух аспектах: 1) коммерческая организация и государство, осуществляющее политику в области социальной защиты населения; 2) коммерческая организация и государство в лице определенных органов, исполняющих возложенные на них функции по реализации этой политики. -------------------------------- <*> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 ноября 2005 г. N А05-2448/05-3.

В первом качестве государство проводит определенную социальную политику путем издания соответствующих нормативных правовых актов, обязывающих коммерческие организации применять льготные тарифы (цены) на реализуемые ими товары и услуги в отношении соответствующих категорий граждан. Обязанность по применению льготных тарифов к перевозке ветеранов и инвалидов в рассматриваемый период была установлена Законами о ветеранах и о социальной защите инвалидов. В этом аспекте отношения государства и перевозчика, безусловно, являются публичными. Во втором качестве государственные органы исполняют нормативные акты по возмещению коммерческим организациям данных расходов в соответствии с установленным государством порядком распределения выделяемых на эти цели бюджетных средств. При этом Минфин России и Департамент социальной защиты населения г. Москвы являются субъектами бюджетных правоотношений, к числу которых истец не относится. В рассматриваемом случае порядок распределения бюджетных средств предусматривал их передачу не напрямую получателям льгот, а транспортной организации, осуществившей перевозку этой категории граждан с применением льготного тарифа. Данный порядок обеспечивает предоставление льгот по провозной плате их получателям за счет средств самих перевозчиков, с последующей компенсацией этих средств из бюджета. Обязанность государства возместить транспортной организации понесенные таким образом расходы прямо предусмотрена п. 5 ст. 790 ГК. Учитывая, что отношения по возмещению расходов коммерческой организации (перевозчика), понесенных в связи с предоставлением определенной государством категории граждан преимуществ по провозной плате, не являются налоговыми, другими финансовыми (бюджетными) или административными отношениями, в соответствии с п. п. 1 и 3 ст. 2 ГК они представляют собой гражданско-правовые отношения. Учитывая, что рассмотренный выше "расчетный" договор является составной частью правового механизма, обеспечивающего реализацию социальных прав льготных категорий граждан, к публичным отношениям можно относить лишь отношения сторон по вопросам заключения такого рода договоров, их изменения и расторжения. Вопросы исполнения этих договоров и последствий их нарушения являются гражданско-правовыми отношениями перевозчиков и государства.

2. Если причиной невозмещения расходов перевозчика стало невыделение соответствующих средств из федерального бюджета, надлежащим ответчиком по иску перевозчика является Минфин России независимо от того, с каким расчетно-финансовым органом у перевозчика был заключен договор о перечислении ему этих средств. Несмотря на то что договор о возмещении расходов истца заключен с Департаментом социальной защиты населения г. Москвы, иск был заявлен Минфину России. В данном деле судом первой инстанции решался вопрос о надлежащем ответчике по делу. Для его решения необходимо было установить, за счет бюджетных средств какого уровня подлежало возмещение расходов, заявленных к взысканию. Статьей 85 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) установлено, что обеспечение социальной защиты населения относится к расходам, совместно финансируемым за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований. Порядок согласования распределения и закрепления таких расходов определяется Правительством РФ. Применительно к данной льготной группе категорий граждан преамбулой Закона о социальной защите инвалидов и ст. 10 Закона о ветеранах определено, что меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В отношении расходов транспортных организаций, включая авиаперевозчиков, вышеуказанными Постановлениями Правительства Российской Федерации установлено, что они подлежат выделению Минфином России за счет средств федерального бюджета органам социальной защиты населения субъектов Российской Федерации, которые их распределяют и перечисляют на договорной основе транспортным организациям, непосредственно осуществившим перевозку ветеранов и инвалидов. Таким образом, заявленные к взысканию расходы подлежат возмещению исключительно за счет средств федерального бюджета, и государственным органом, ответственным за их возмещение, является Минфин России. В соответствии со ст. 16 ГК убытки, причиненные юридическому лицу в результате бездействия федеральных государственных органов, к которым относится Минфин России, подлежат возмещению Российской Федерацией. Статьями 1069 и 1071 ГК РФ конкретизируются органы и лица, выступающие в данных случаях от имени Российской Федерации. Применительно к рассматриваемому случаю ст. 1069 ГК установлено, что причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации. Согласно ст. 1071 ГК в случаях, когда в соответствии с ГК РФ или другими законами причиненный вред (включающий в себя убытки) подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы. Пунктом 10 ст. 158 БК РФ установлено, что от имени казны Российской Федерации выступает главный распорядитель средств федерального бюджета, каковым в соответствии со ст. 274 БК является Минфин России. Исходя из приведенных положений законодательства, судом было принято правильное решение о признании Минфина России надлежащим ответчиком по данному делу. Вместе с тем следует отметить сомнительность гражданско-правовой квалификации заявленных к возмещению расходов истца в качестве убытков. В соответствии с п. 2 ст. 15 ГК под убытками понимаются не любые подлежащие возмещению расходы, а только те, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права. В рассматриваемом деле заявленные к возмещению расходы были произведены Аэрофлотом в ситуации, когда право на их возмещение не было нарушено. Таким образом, можно полагать, что данные расходы подлежат возмещению перевозчику не как убытки, а в силу специального прямого законодательного установления. Между тем арбитражная практика идет по пути признания данных расходов именно как убытков, которые подлежат соответствующему доказыванию. Такой квалификации способствует в первую очередь действовавшая на момент подачи иска редакция п. 10 ст. 158 БК РФ, согласно которой главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени казны Российской Федерации только по двум видам исков: 1) по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по подведомственной принадлежности и 2) по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности. Редакция данного пункта, вступившая в силу с 1 января 2006 г. <*>, претерпела значительные изменения, однако указанный исчерпывающий перечень видов исковых требований, по которым государство в лице своих органов выступает ответчиком, изменен не был. -------------------------------- <*> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве" // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 8.

Применительно к данному вопросу 22 июня 2006 г. было принято Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", которым закреплена практика квалификации рассматриваемых расходов (в случае их невозмещения) в качестве убытков. Пунктом 16 указанного Постановления предусмотрено, что при рассмотрении исков организаций, предоставивших потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, о взыскании с публично-правовых образований убытков, вызванных неполучением в связи с этим платы (далее - убытки), судам необходимо иметь в виду следующее. В тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя. Следовательно, такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы. Данные споры носят экономический характер и поэтому подведомственны арбитражному суду (ст. 27 АПК РФ). Таким образом, на сегодняшний день для перевозчиков единственным способом обращения за судебной защитой своих прав на возмещение рассматриваемых расходов является подача иска о возмещении убытков.

3. В соответствии с п. 5 ст. 790 ГК РФ обязанность государства по возмещению расходов перевозчика по льготным перевозкам не ограничивается бюджетом того года, в каком перевозки были осуществлены. Как усматривается из Постановления суда кассационной инстанции, единственным правовым основанием для отказа истцу в удовлетворении его требований явилось отсутствие у Департамента защиты населения г. Москвы выделенных Минфином России бюджетных средств на момент представления Аэрофлотом соответствующих документов. Здесь важно обратить внимание на причину отсутствия бюджетных средств. Как было установлено, необходимые документы для возмещения расходов были представлены истцом 24 декабря 2004 г., т. е. по окончании финансового года. Согласно условиям договора оплата расходов должна была быть произведена в течение 15 банковских дней с этой даты. Бюджетно-правовые последствия окончания финансового года определены ст. ст. 242 и 264 БК РФ, согласно которым принятие денежных обязательств на текущий финансовый год после 25 декабря не допускается. Однако судами не было принято во внимание, что данная норма не затрагивает действительность заявленных к судебной защите прав истца, поскольку в соответствии со ст. ст. 1, 6, 152 БК он не является участником бюджетного процесса и на возмещении своих расходов до окончания 2004 г. не настаивал. В соответствии с п. 5 ст. 790 ГК в случаях, когда законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета. Использованное в данной норме закона словосочетание "соответствующий бюджет" означает бюджет соответствующего уровня. В связи с этим поддержанную судами ссылку ответчика на окончание финансового года, когда заявленные к взысканию расходы были представлены к возмещению, нельзя считать правомерной, так как п. 5 ст. 790 ГК не ограничивает обязанность по возмещению данных расходов бюджетом того или иного года. Гражданско-правовые отношения лиц, ответственных за исполнение заключенного договора, предполагают применение в данной ситуации соответствующих норм гражданского права. В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК РФ Российская Федерация выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Бездействие в 2005 г. Минфина России, выразившееся в невыделении бюджетных средств для возмещения истцу указанных расходов, представляет собой ненадлежащее исполнение государством своих финансовых (денежных) обязательств, возникших в соответствии со ст. 8 ГК РФ из оснований, предусмотренных законодательством (Законы о ветеранах и о социальной защите инвалидов, п. 5 ст. 790 ГК).

4. Просрочка кредитора дает должнику право на применение к кредитору такой меры ответственности, как возмещение убытков, понесенных им от такой просрочки. Нельзя обойти вниманием установленный судами факт нарушения истцом предусмотренного договором срока представления документов, необходимых для возмещения ему понесенных расходов. В связи с этим рассмотрим правовые последствия допущенной истцом просрочки. Поскольку ни вышеозначенными нормативными актами, ни договором правовые последствия нарушения срока для представления истцом документов не определены в виде прекращения права истца на возмещение расходов, этот срок нельзя считать пресекательным. А именно, его нельзя рассматривать в качестве строго определенного времени, в течение которого истец должен был представить необходимые документы под угрозой невозмещения ему понесенных расходов, т. е., по существу, под угрозой применения к нему гражданско-правовой санкции. Таким образом, к рассматриваемой просрочке истца подлежат применению общие нормы гражданского права. Как следует из рассмотренных законодательных актов и условий заключенного договора, в обязательстве по возмещению понесенных расходов истец является кредитором, а государство - должником. Исполнение государством данного обязательства было обусловлено действиями истца по своевременному представлению соответствующих документов. Следовательно, в рассматриваемом случае в отношении истца имеет место просрочка кредитора. Согласно п. 1 ст. 406 ГК кредитор считается просрочившим, если он не совершил действий, предусмотренных законом, иными правовыми актами или договором, до совершения которых должник не мог исполнить своего обязательства. В соответствии с п. 2 ст. 406 ГК просрочка кредитора дает должнику право на возмещение причиненных просрочкой убытков. Иной меры ответственности для допустившего просрочку истца в рассматриваемом случае ни законом, ни договором не предусмотрено. В результате допущенной истцом просрочки в распоряжении государства правомерно продолжали оставаться денежные средства, предназначенные для выплаты истцу. Учитывая, что деньги как особый объект гражданских прав обладают свойством абсолютной хозяйственной полезности, отсутствие у государства каких-либо убытков от совершенной истцом просрочки очевидно, что, в частности, подтверждается отсутствием с его стороны в данном деле встречного иска. Таким образом, можно сделать вывод, что у всех трех инстанций отсутствовали правовые основания для отказа Аэрофлоту в удовлетворении исковых требований о взыскании убытков по причине отсутствия бюджетных средств вследствие допущенной им просрочки в представлении документов, обосновывающих понесенные расходы. Необоснованная квалификация судами срока представления истцом документов как срока пресекательного повлекла переложение ответственности государства за неисполнение своих обязательств на плечи самой транспортной организации, осуществившей в соответствии с законодательством льготные перевозки. Принятые по делу судебные акты противоречат ст. ст. 16, 406, 790 ГК РФ, а также Законам о ветеранах и о социальной защите инвалидов, устанавливающим гарантированное государством финансирование льгот, предусмотренных законодательством для данной льготной категории граждан.

------------------------------------------------------------------

Название документа