Преобразование института самовольного строительства

ПРЕОБРАЗОВАНИЕ ИНСТИТУТА САМОВОЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

О. В. НАУМОВА

Наумова Олеся Вячеславовна, соискатель, Московский государственный индустриальный университет, заместитель председателя Совета депутатов, действительный муниципальный советник Московской области 1-го класса Совета депутатов сельского поселения Шеметовского Сергиево-Посадского муниципального района.

Целью исследования настоящей статьи является соотнесение действующих норм гражданского законодательства, регулирующих отношения в области самовольного строительства, и предстоящих изменений указанных норм. Задачи исследовательской работы выражаются в моделировании нового института самовольного строительства на базе предстоящей реформы гражданского законодательства и в постановке такой новации, как субинститут самовольного строительства по исполнению надзорных функций в указанной области органами местного самоуправления, который будет способствовать более рациональному исполнению муниципалитетами полномочий в градостроительной области и содействовать повышению эффективности работы органов местного самоуправления по решению возложенных на них вопросов местного значения. Исследование проблемы самовольного строительства, положенное в основу настоящей статьи, базируется на оперативном анализе действующих норм гражданского законодательства и вновь разработанных законодателем положений по реформированию гражданских правоотношений в указанной области.

Ключевые слова: юриспруденция, недвижимость, градостроительная деятельность, надзор, строительство, легитимность, правонарушение, ответственность, органы местного самоуправления, полномочия.

Transformation of the institution of unauthorized construction O. V. Naumova

Naumova Olesya Vyacheslavovna - postgraduate student of the Moscow State Industrial University, Vice-Chairperson of the Council of Deputies, the Active Town Councilor of the Moscow Region of 1st class of the Council of Deputies of the rural settlement of the Shemetovskiy Sergievo-Posadskiy municipal district.

The goal of the studies in this article is to coordinate the existing norms of civil legislation, which regulate the relations in the sphere of unauthorized construction and to discuss the future amendments to these norms. The goal of the study is to model a new institution of the unauthorized construction based on the upcoming reform, and to introduce a novel sub-institution of unauthorized construction within the sphere of supervision of the municipal bodies, which in turn should facilitate more rational application of municipal competence in the sphere of town planning and to improve the efficiency of the municipal bodies in the sphere of municipal issues. The study of the problem of unauthorized construction is based upon the operative analysis of the current norms of civil legislation, as well as on the propositions for the legislative amendments and reforms of civil relations in this sphere.

Key words: jurisprudence, immovable property, town planning, supervision, construction, legitimacy, offence, responsibility, municipal bodies, competence.

Для проведения анализа предстоящих изменений института самовольного строительства необходимо для начала визировать статус самовольного строительства, установленный действующим Гражданским кодексом РФ. В соответствии с нормами действующего законодательства самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Самовольная постройка является объектом, физически подпадающим под признаки объекта недвижимости (п. 1 ст. 130 ГК РФ), но создание которого является нарушением установленных правовых норм. Как указывает законодатель в п. 1 ст. 222 действующего Гражданского кодекса РФ, виновный в данном деянии нарушает требования закона и иных правовых актов или при землеотводе (строительстве на земельном участке, не предназначенном для этих целей), или при подготовке к строительству (осуществляет строительство, не получив необходимой разрешительной документации), или в процессе самого строительства (нарушает строительные и градостроительные нормы и правила). Таким образом, по своей правовой сути самовольное строительство представляет собой правонарушение. В результате самовольного строительства происходит нарушение абсолютных имущественных и личных неимущественных прав и, как следствие, возникает обязательство по его возмещению <1>. Однако гражданско-правовые последствия данного правонарушения состоят не только в причинении вреда, но и в невозможности легитимации самовольной постройки, придания ей необходимого правового режима недвижимого имущества, введения его в гражданский оборот. Возведение самовольной постройки является противоправным действием, а закон в таких случаях призван предусматривать гражданско-правовую ответственность. -------------------------------- <1> Соболева А. В. К проблеме возмещения вреда, причиненного самовольным строительством // Нотариус. 2006. N 5. С. 26 - 27.

До 2006 г. самовольная постройка рассматривалась в первую очередь как способ приобретения права собственности, и лишь затем как правонарушение. Недобросовестные участники данных правоотношений злоупотребляли правом признания права собственности, установленным ст. 222 действующего Гражданского кодекса РФ, предпочитали судебный порядок приобретения права собственности на строение предусмотренному градостроительным законодательством. С 2006 г. была изменена практика легитимации самовольных построек в связи с внесением соответствующих изменений в законодательство. Так, признание права собственности за застройщиком стало невозможным на самовольную постройку, возведенную на чужом земельном участке (в том числе на арендуемом земельном участке), даже при условии, что данный земельный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку. Одной из предпосылок указанного нововведения стал анализ действующих норм земельного права. Так, в силу п. 3 ст. 35 Земельного кодекса РФ собственник здания, строения, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды указанного земельного участка. А в соответствии с п. 1 ст. 16 Земельного кодекса РФ земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, признаются государственной собственностью, то есть в любом случае являются чьей-то собственностью. Вот и получалось, что при признании права собственности на самовольно возведенный объект правонарушитель автоматически получал право на приобретение неких прав и на определенный земельный участок. Статья 222 действующего Гражданского кодекса РФ помещена в гл. 14, именуемую "Приобретение права собственности", в которой, судя по названию, речь должна идти о деятельности исключительно правомерной, поскольку она излагает основания приобретения такого абсолютного вещного права, как право собственности. И в то же время, расценивая самовольное строительство как крайне негативное явление, законодатель императивно устанавливает: лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки (абз. 1 п. 2 ст. 222 ГК РФ). В силу п. 2 ст. 222 действующего Гражданского кодекса РФ самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет <2>. Статья 222 действующего Гражданского кодекса РФ предусматривает несколько мер гражданско-правовой ответственности за осуществление самовольного строения. Во-первых, с точки зрения частного права нарушение соответствующих предписаний закона и административных актов влечет специфическую санкцию - на возведенный объект не возникает права собственности. Во-вторых, в качестве санкции за самовольное возведение постройки п. 2 ст. 222 действующего Гражданского кодекса РФ устанавливает правило, согласно которому совершение каких-либо сделок с данным объектом недвижимости прямо запрещено. Можно сказать, что нарушение этого запрета представляет собой одно из оснований недействительности (ничтожности) сделки, помимо названных в гл. 9 действующего Гражданского кодекса РФ. В-третьих, общим правовым последствием самовольной постройки является его снос за счет самовольного застройщика (п. 2 ст. 222 действующего ГК РФ). Снос может рассматриваться в качестве частноправовой санкции и осуществляется по иску заинтересованного лица. Кроме того, самовольное строительство представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо правовые последствия градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство. Поэтому лицо, воздвигнувшее самовольную постройку, вопреки мнению заявителя не является ее законным владельцем. Пункт 2 ст. 222 действующего Гражданского кодекса РФ устанавливает санкцию за данное правонарушение в виде отказа (признания права собственности за застройщиком и сноса самовольной постройки осуществившим ее лицом либо за его счет) <3>. -------------------------------- <2> Бетхер В. А. О субъекте права требования сноса самовольной постройки // Вестник Арбитражного суда города Москвы. 2010. N 5. <3> Гордюк А. В. Применение законодательства о самовольных постройках // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2008. N 3.

Так что же должно произойти с институтом самовольного строительства в рамках ныне проводимой реформы гражданского законодательства РФ? 27 апреля Госдума ФС РФ приняла в первом чтении законопроект N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В соответствии с указанным законопроектом гражданское законодательство РФ должно претерпеть глобальные изменения. Не должны обойти указанные изменения и самовольное строительство. 16 ноября 2012 г. Государственная Дума приняла Постановление N 1150-6 ГД, вследствие чего изменился порядок рассмотрения указанного законопроекта N 47538-6 о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ. Согласно нормам указанного Постановления приведенный выше законопроект будет рассматриваться по частям. Считаю необходимым отметить то, что утвержденный в первом чтении законопроект о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ может в дальнейшем претерпеть существенные изменения по сравнению с той редакцией законопроекта, которая была одобрена Государственной Думой в первом чтении, и анализ предстоящих изменений в настоящей статье базируется на том информационном материале, который существует на момент написания настоящей статьи. Так, в настоящее время Комитетом Госдумы ФС РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству из законопроекта удалена такая новелла, как внесение изменений в абз. 5 ст. 208 Гражданского кодекса РФ. Согласно нормам утвержденного в первом чтении законопроекта абз. 5 ст. 208 Гражданского кодекса РФ должен был изменить требования, на которые исковая давность не распространяется: вместо ранее установленной нормы "требования собственника или иного владельца об устранении всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения не были соединены с лишением владения (статья 304);" предлагалось установить "требования о сносе самовольной постройки, сохранение которой создает угрозу жизни и здоровью граждан, либо самовольной постройки, возведенной на земельном участке, строительство на котором запрещено законом". Отклонение указанной поправки обосновано законодателем тем, что она противоречит самой концепции законопроекта. Ведь если анализировать нижеприведенные поправки в гражданское законодательство в области самовольного строительства, можно сделать вывод о том, что в случае принятий указанных изменений вероятность признания самовольного строительства значительно возрастет. По мнению законодателей, исковая давность и ныне не распространяется на требования о сносе самовольной постройки (поскольку иное приведет к нарушению прав других лиц) в силу нераспространения давности на негаторный иск <4>. Однако, подобное умозаключение законодателей все-таки является ошибочным, так как не учитывает тот факт, что требование о сносе самовольного строительства может быть и не связано с нарушением прав владения, и не препятствовать собственнику пользоваться и распоряжаться своим имуществом. Специфика самовольного строительства заключается в том, что оно (строение, сооружение) может быть возведено и на собственном земельном участке, в связи с чем, на мой взгляд, правильнее было бы не изложить абз. 5 ст. 208 Гражданского кодекса РФ в новой редакции, как предлагалось, а дополнить указанную статью вышеупомянутым абзацем. -------------------------------- <4> Интернет ресурсы: // URL: http://www. komitet2-10.km. duma. gov. ru/ site. xp/ 052052124054052053.php.

Сама ст. 222 действующего Гражданского кодекса РФ тоже должна перенести существенные изменения, начиная с названия ("Самовольная постройка" на "Приобретение права собственности на самовольную постройку") и заканчивая нормами, изложенными в предложенной новой редакции статьи: "Статья 244. Приобретение права собственности на самовольную постройку 1. Самовольной постройкой является здание или сооружение, возведенное на земельном участке, на который лицо, осуществившее постройку, не имеет права, допускающего строительство на нем, либо возведенное без необходимых разрешений либо с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. 2. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. 3. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных пунктами 4 - 6 настоящей статьи, по требованию собственника земельного участка либо уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится самовольная постройка. 4. Право собственности на самовольную постройку, созданную без необходимых разрешений на находящемся в государственной или муниципальной собственности земельном участке, в отношении которого лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем, может быть признано за этим лицом, если указанная самовольная постройка возведена без существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил. 5. Право собственности на самовольную постройку может быть признано за собственником земельного участка по его требованию, если ее сохранение не создает угрозы жизни или здоровью граждан. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на самовольную постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. 6. В случае когда самовольная постройка возведена лицом на принадлежащем ему земельном участке с соблюдением правил о целевом назначении земельного участка без существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил, а также прав и охраняемых законом интересов третьих лиц, право собственности на самовольную постройку может быть признано за этим лицом, если ее сохранение не создает угрозу жизни или здоровью граждан. 7. При отсутствии оснований для удовлетворения требования о сносе самовольной постройки либо о признании права собственности на нее за собственником земельного участка право собственности на самовольную постройку может быть признано за создавшим ее лицом". Как видно из приведенного выше примера, в институте самовольного строительства вероятно появление возможности для органов местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится самовольная постройка, обращаться в суд с требованием о ее сносе (п. 3). Необходимо отметить, что Градостроительный кодекс РФ предусматривает необходимость осуществления государственного строительного надзора уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта РФ (органы государственного архитектурно-строительного надзора) при строительстве, реконструкции ряда объектов, в отношении проектной документации которых законодательством предусмотрена организация и проведение государственной экспертизы. Таким образом, осуществление надзора за строительством, реконструкцией объектов капитального строительства в отношении ряда объектов в настоящее время фактически не представляется возможным и никакими органами не осуществляется. В случае введения вышеуказанной нормы органы местного самоуправления в целях пресечения бесчинства недобросовестных участников гражданских правоотношений смогут после выявления того или иного самовольного строительства выступать в судебных органах заявителями сноса таковых. Однако до сих пор остался нерешенным вопрос осуществления органами местного самоуправления полномочий по надзору в сфере строительства. Как видно из положений Градостроительного кодекса РФ, органы государственного архитектурно-строительного надзора не имеют полномочий на осуществление государственного строительного надзора за целым рядом объектов строительства. Наиболее оптимальным в данном случае выглядит вариант с возложением этих выпавших надзорных функций (в том числе по привлечению к административной ответственности) на органы местного самоуправления поселений (в том числе путем внесения изменений и дополнений в Градостроительный кодекс РФ), которые обладают всей полнотой информации о мероприятиях в области строительства на соответствующей территории, а также в состоянии своевременно среагировать и принять необходимые меры. Законодательное закрепление реализации органами местного самоуправления полномочий по осуществлению строительного надзора, наделение их полномочиями по участию в государственном строительном надзоре за соблюдением законодательства на подведомственной территории с целью исключения самовольного строительства, сможет способствовать снижению количества самовольного строительства <5>. Положительным примером в данном случае могут послужить изменения федерального законодательства в области жилищного права, которые ввели в гражданские правоотношения такое понятие, как муниципальный жилищный контроль, осуществление которого при взаимодействии с государственными органами исполнительной власти позволит повысить эффективность надзорных функций всех уровней власти в области жилищных правоотношений. -------------------------------- <5> Наумова О. В. Организация муниципального строительного надзора как необходимая мера по борьбе с самовольным строительством // Административное и муниципальное право. 2012. N 5.

Кроме того, в институте самовольного строительства появляется возможность признания права собственности на самовольную постройку, возведенную на арендуемом земельном участке в случае, если это не противоречит разрешенному виду использования земельного участка: на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, при условии наличия у лица права, допускающего строительство на нем (п. 4). Кроме того, п. 7 обсуждаемой статьи планируется установить такие нормы диспозитивного характера, как возможность признания права собственности на самовольно возведенную постройку за создавшим ее лицом, при отсутствии оснований для удовлетворения требования о сносе самовольной постройки либо о признании права собственности на нее за собственником земельного участка. В то же время, несмотря на планируемое принятие указанных изменений, которые, в свою очередь, являются своеобразным "попущением" для недобросовестных участников гражданских правоотношений, уже внесенные в Гражданский кодекс РФ Федеральным законом от 30.12.2012 N 302-ФЗ "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" изменения, в рамках установления пределов осуществления гражданских прав дополнительно к принципу добросовестности вводят запрет на обход закона с противоправной целью. Но, если теоретически рассматривать применение введенной нормы обхода закона в рамках вышеуказанных предстоящих изменений в области легитимации самовольного строительства, на практике могут возникнуть существенные коллизии, в связи с чем порядок применения нормы обхода закона и эффективность применения данной новеллы органами судебной системы РФ в данном случае сможет определить и показать только время. Подводя итог приведенного выше анализа изменений гражданского законодательства, необходимо отметить тот факт, что предложенная мной модель совершенствования надзорных функций органов местного самоуправления в области самовольного строительства, носит необходимый характер, а нормы легитимности самовольного строительства, помещенные в главу Гражданского кодекса РФ под названием "Приобретение права собственности", которые в ближайшее время должны претерпеть существенные изменения, должны носить исключительный характер (например, для объектов, возведенных в прошлом веке в период становления современного гражданского законодательства). Организация строительного надзора на уровне органов местного самоуправления либо наделение органов местного самоуправления РФ соответствующими полномочиями административного характера позволит усовершенствовать действующее законодательство, заполнить его пробелы и обеспечить надлежащее исполнение органами местного самоуправления полномочий в градостроительной области путем незамедлительного реагирования на правонарушения и их своевременного пресечения в целях эффективного исполнения полномочий по решению определенных федеральным законодательством вопросов местного значения.

Библиография:

1. Бетхер В. А. О субъекте права требования сноса самовольной постройки // Вестник Арбитражного суда города Москвы. 2010. N 5. 2. Гордюк А. В. Применение законодательства о самовольных постройках // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2008. N 3. 3. Наумова О. В. Организация муниципального строительного надзора как необходимая мера по борьбе с самовольным строительством // Административное и муниципальное право. 2012. N 5. 4. Соболева А. В. К проблеме возмещения вреда, причиненного самовольным строительством // Нотариус. 2006. N 5. С. 26 - 27.

References (transliteration):

1. Betkher V. A. O sub'ekte prava trebovaniya snosa samovol'noy postroyki // Vestnik Arbitrazhnogo suda goroda Moskvy. 2010. N 5. 2. Gordyuk A. V. Primenenie zakonodatel'stva o samovol'nykh postroykakh // Vestnik Federal'nogo arbitrazhnogo suda Severo-Kavkazskogo okruga. 2008. N 3. 3. Naumova O. V. Organizatsiya munitsipal'nogo stroitel'nogo nadzora kak neobkhodimaya mera po bor'be s samovol'nym stroitel'stvom // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2012. N 5. 4. Soboleva A. B. K probleme vozmeshcheniya vreda, prichinennogo samovol'nym stroitel'stvom // Notarius. 2006. N 5. S. 26 - 27.

Название документа