Возмещение вреда за счет государственной казны

ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА ЗА СЧЕТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАЗНЫ

О. И. КОРОТКОВА

О. И. Короткова, начальник отдела правового и методического обеспечения Управления государственного имущества Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области, ассистент кафедры гражданского права Орловского государственного университета.

В число объектов государственной собственности входит государственная казна. Казна представляет собой средства соответствующего бюджета и иное государственное или муниципальное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Статья 214 ГК РФ устанавливает, что средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Таким образом, казна - это совокупность имущества, а в соответствии со ст. 128 ГК РФ имущество относится к объектам гражданского права. Казна как совокупность имущества является объектом, который в таком качестве не может выступать участником (субъектом) гражданских правоотношений. Одним из наиболее важных вопросов, касающихся данной тематики, является возмещение вреда за счет казны. Казна выступает источником обеспечения государственного долга и возмещения вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этого органа <1>. Статья 53 Конституции РФ гласит, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. -------------------------------- <1> Кошкин В. И. Управление государственной собственностью. М.: ЭКМОС, 2002. С. 227.

Как отмечено в работе А. В. Токановой "Право гражданина на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти", особенностями несения государством ответственности за вред, причиненный его органами и служащими, являются: - материальное основание ответственности государства за вред, причиненный органами исполнительной власти (их должностными лицами), которое составляют: а) незаконные действия (бездействие) органов исполнительной власти (их должностных лиц); б) материальный и (или) моральный вред; в) наличие причинной связи между незаконными деяниями и вредом; г) наличие вины органа исполнительной власти (должностного лица); - процессуальное основание; - источник возмещения вреда. Вред, причиненный незаконными действиями (бездействием), подлежит возмещению при наличии вины органов или должностных лиц, их совершивших. В соответствии со ст. 401 ГК РФ вина выражается в форме умысла или неосторожности. Под умыслом понимается предвидение вредного результата противоправного поведения и желание либо сознательное допущение его наступления. Неосторожность выражается в отсутствии требуемой при определенных обстоятельствах внимательности, предусмотрительности и т. п. В рассматриваемых правоотношениях вред, как правило, причиняется по неосторожности. Вне зависимости от вины государство обязано возместить причиненный вред. Немаловажно учитывать то обстоятельство, что орган государственной власти может быть освобожден от ответственности, если докажет отсутствие вины. Другим условием ответственности государства является наличие вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органа исполнительной власти (должностных лиц). Требования о возмещении ущерба вследствие действий (решений) органов исполнительной власти (их должностных лиц) в сфере государственного управления по своему содержанию являются гражданско-правовыми. Поэтому при определении состава вреда, условий привлечения к ответственности, сроков исковой давности применяют нормы Гражданского кодекса РФ. В связи с тем что вред может быть причинен личности или имуществу гражданина, законодательством установлен порядок возмещения как материального (имущественного), так и морального (неимущественного) вреда. Гражданский кодекс РФ предусматривает два случая возмещения вреда государством: причинение вреда гражданину или юридическому лицу государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами (ст. 1069); причинение вреда гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070). В этих случаях вред подлежит возмещению за счет казны соответствующего уровня. К наиболее часто встречающимся случаям субсидиарной ответственности казны можно отнести ответственность по обязательствам государственного учреждения при недостаточности у него денежных средств. Субсидиарная ответственность (от лат. Subsidium - помощь, поддержка) - это один из видов гражданско-правовой ответственности, которая представляет собой дополнительную ответственность лиц, наряду с должником отвечающих перед кредитором за ненадлежащее исполнение обязательства в случаях, установленных законом или договором. Согласно Гражданскому кодексу РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник соответствующего имущества, в том числе казна, поэтому у кредиторов учреждений появилась возможность в некоторых случаях предъявлять требования непосредственно к казне. Вследствие этого необходимо разрешить вопрос, с какого момента должна наступать субсидиарная ответственность казны по обязательствам учреждения. Так, В. Витрянский высказал мнение, что кредитор вправе обратиться в судебные органы с иском непосредственно к Российской Федерации, субъекту Федерации и потребовать взимания задолженности из бюджета соответствующего уровня в случае, если кредитор не имеет возможности взыскать сумму долга с государственного учреждения, "поскольку на текущем счете учреждения отсутствуют денежные средства" <2>. Он считает, что для наступления ответственности казны по обязательствам учреждения достаточно установить факт отсутствия денежных средств на текущем счете учреждения. -------------------------------- <2> Витрянский В. Черты юридического лица // Экономика и жизнь. 1995. N 8. С. 30.

В то же время учреждения могут иметь и иные, кроме бюджетных, источники доходов. По мнению М. Брагинского и К. Ярошенко, дополнительным по отношению к денежным средствам объектом взыскания должны быть "доходы от различной деятельности учреждений, а также приобретенное за счет этих доходов имущество" <3>. Итак, для наступления ответственности казны в соответствии с этой точкой зрения, в отличие от позиции В. Витрянского, недостаточно установления факта отсутствия денежных средств на текущем счете учреждения, необходимо еще отсутствие или недостаточность иных доходов и приобретенного на них имущества. -------------------------------- <3> Брагинский М., Ярошенко К. Граждане (физические лица). Юридические лица (Комментарий к ГК РФ) // Хозяйство и право. 1995. N 2. С. 15.

Как отмечалось ранее, ответственность за причиненный вред несет соответственно Российская Федерация, субъект Федерации. Согласно ст. 158 Бюджетного кодекса РФ в суде от имени российской казны по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов по ведомственной принадлежности, выступает главный распорядитель средств федерального бюджета, т. е. определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям. Таким образом, приходим к выводу, что представлять интересы российской казны в судах должны главные распорядители средств. Проводя аналогию действующего российского законодательства на уровне субъектов Федерации, представлять интересы казны соответственно должен главный распорядитель средств бюджета субъектов Федерации. Однако следует иметь в виду, что объем бюджетных средств, выделение которых возможно на гражданско-правовые цели, ограничивается законом о бюджете на текущий год в соответствующей росписи доходов и расходов, а специальное законодательное регулирование субсидиарной ответственности казны по обязательствам учреждений отсутствует. Вместе с тем ответственность за рассматриваемый вред несет соответственно Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование. Однако на практике суды чаще всего возлагают ответственность за причиненный вред либо на государственный орган, должностное лицо которого непосредственно причинило вред, либо на государственный орган, выступающий в суде от имени казны. Некоторые практики полагают, что "нет необходимости привлекать собственника имущества учреждения в качестве ответчика по делу, поскольку в ходе исполнения решения он будет установлен и требования взыскателя удовлетворены за счет перемещения бюджетных средств" <4>. -------------------------------- <4> Анохин В. Субсидиарная ответственность собственника по долгам учреждений (организаций) // Хозяйство и право. 2003. N 4.

В данном контексте будет уместен пример, как рассматриваются споры судами Орловской области. По решениям мировых судей Советского района г. Орла с Государственного учреждения футбольный клуб "Орел" в пользу граждан, работающих в данном учреждении, была взыскана задолженность по заработной плате, а также премии и компенсации за неиспользованный отпуск. В связи с тем, что учреждение находилось в стадии ликвидации и денежные средства для удовлетворения требований кредиторов отсутствовали, граждане обратились в суд о взыскании долга в порядке субсидиарной ответственности. Советским районным судом г. Орла были приняты решения о взыскании денежных средств с Управления государственного имущества администрации Орловской области за счет средств казны области. Свое решение суд мотивировал тем, что при недостаточности денежных средств на погашение задолженности субсидиарную ответственность несет собственник имущества, а согласно уставу указанного учреждения собственником имущества учреждения является Комитет по управлению имуществом правопреемника, которым в настоящее время является Управление государственного имущества. Кроме того, данное обстоятельство, по мнению суда, подтверждалось и тем, что в соответствии с Положением о казне Орловской области "имущество казны может быть представлено высшим органом исполнительной государственной власти, управлением государственного имущества". Поскольку Управление государственного имущества сочло, что решения суда были вынесены в противоречии с законодательством Российской Федерации и Орловской области, судебные акты были обжалованы им в судебную коллегию по гражданским делам Орловского областного суда. Жалобы Управления были основаны на положениях ст. 1071 ГК РФ, которыми предусмотрено, что в случаях, когда причиненный вред подлежит возмещению за счет казны субъекта Федерации, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, а таковым в силу действующего законодательства на территории субъекта Федерации - Орловской области является Управление финансов и налоговой политики (ст. 33 Закона Орловской области "Об областном бюджете на 2005 год", ст. 48 Закона Орловской области "О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области", Положение об Управлении финансов и налоговой политике администрации Орловской области). Кроме того, в соответствии с законодательством области имущественные требования, возложенные на казну, подлежат удовлетворению в первую очередь за счет средств областного бюджета (разд. 6 Положения о казне Орловской области, утвержденного Постановлением Коллегии администрации Орловской области от 17 марта 2003 г. N 43 "О создании казны Орловской области"), а органом, обеспечивающим исполнение областного бюджета, осуществляющим расчеты областного бюджета, исполнение решений по искам к казне Орловской области, является Управление финансов и налоговой политики (ст. 33 Закона Орловской области "Об областном бюджете на 2005 год", ст. 48 Закона Орловской области "О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области", Положение об Управлении финансов и налоговой политики администрации Орловской области, письмо Верховного Суда РФ от 3 июля 1997 г. N 4429/5общ/96, письмо Министерства финансов РФ от 11 июля 1997 г. N 3-А2-03). Более того, Управление государственного имущества администрации Орловской области в силу действующего законодательства (Положения о казне, Положения об Управлении государственного имущества администрации Орловской области, Закона Орловской области "О системе органов исполнительной государственной власти") не является органом, уполномоченным распоряжаться, отчуждать имущество, в том числе входящее в состав казны. Суд, рассмотрев кассационные жалобы Управления, вынес определения об оставлении жалоб без движений в связи с неоплатой Управлением государственной пошлины. Данные определения были обжалованы на основании того, что Управление государственного имущества администрации Орловской области, являясь органом исполнительной государственной власти, освобождено от оплаты государственной пошлины и действует в защиту имущественных прав (казны) субъекта Федерации. Судебная коллегия по гражданским делам Орловского областного суда оставила определения без изменения, а частные жалобы Управления - без удовлетворения. Управлением государственного имущества администрации Орловской области были поданы надзорные жалобы в Президиум Орловского областного суда на решения Советского районного суда г. Орла. Судья Орловского областного суда, рассмотрев надзорные жалобы и не найдя оснований для передачи дел для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции, отказал в передаче дел для рассмотрения по существу. Подведя итог изложенному, необходимо отметить, что в настоящее время нет единого нормативного правового акта, регламентирующего порядок реализации права гражданина на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов (должностных лиц). Несмотря на то что существует достаточно обширная судебная практика рассмотрения подобных исков, вокруг целого ряда вопросов возникают споры. Так, наиболее актуальными и требующими решения остаются вопросы, касающиеся механизма и размера возмещения вреда и участия в суде представителей государства. Учитывая важность стоящих перед судами задач по защите нарушенных прав граждан и юридических лиц, необходимо в первую очередь определить, какой государственный орган должен быть привлечен к участию в делах по искам граждан и юридических лиц о возмещении вреда за счет казны.

Название документа