Исправит ли практика огрехи законодателя?

ИСПРАВИТ ЛИ ПРАКТИКА ОГРЕХИ ЗАКОНОДАТЕЛЯ?

К. В. БУБОН

К. В. Бубон, адвокат коллегии "Форум" (г. Хабаровск) <*>. -------------------------------- <*> Продолжает размышления о противоречиях жилищного законодательства и судебной практики. См.: Бубон К. В. Произвол или тенденция? // Адвокат. 2006. N 9.

Жилищный кодекс Российской Федерации совмещает в себе договорные начала (на которых основаны отношения между нанимателем жилого помещения и наймодателем) и административные начала, касающиеся системы распределения жилья, установления нормы жилой площади. Ввиду противоречия между административным направлением со свойственными ему отношениями власти и подчинения и договорным направлением, для которого характерно равенство сторон, в реальной практической деятельности неизбежны коллизии различной степени тяжести. Судебная практика знает примеры, когда наймодатель (администрация города Хабаровска) предпринимает попытки выселить из муниципального жилья добросовестного нанимателя по сугубо административным основаниям, даже в ситуации, когда наличие состоявшегося договора социального найма жилья очевидно. Такие попытки предпринимаются, несмотря на то что одним из основополагающих правовых принципов является запрет одностороннего отказа от исполнения обязательств. И так поступают с добросовестными нанимателями, не нарушавшими закон и не имеющими долгов по квартирной плате. Противоречие между административными и гражданско-правовыми началами в жилищном законодательстве России можно объяснять с точки зрения дефицита жилья и неспособности многих граждан Российской Федерации обеспечить себя жильем из-за бедности. Принятие Жилищного кодекса РФ, собственно, и продиктовано двумя этими факторами - бедностью и дефицитом жилья. Если бы не было дефицита, граждане нанимали бы себе жилье без участия государственных распределяющих органов. С другой стороны, государство само не готово обеспечивать социальным жильем всех желающих в неограниченных количествах. В общем-то, уже избран другой путь решения жилищного вопроса, связанный с применением рыночных механизмов: ипотечного кредитования, различных субсидий на покупку жилья в собственность и т. п. Если эти механизмы будут достаточно эффективными, социальным жильем смогут быть обеспечены малоимущие, инвалиды, и другие подобные категории граждан. Однако в настоящее время ст. 51 Жилищного кодекса РФ связывает право на предоставление социального жилья (фактически право на заключение договора социального найма) со следующими фактами: - полное отсутствие жилья как в собственности, так и по договору социального найма; - обеспеченность жильем ниже учетной нормы из расчета площади на члена семьи; - проживание в неприспособленном для жилья помещении; - проживание в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание невозможно, при отсутствии другого жилого помещения. Иными словами, круг лиц, имеющих право на социальное жилье, очерчен более или менее внятно. Определение такого круга лиц и дает исполнительной власти основание осуществлять свою распределительную функцию. Предполагается, что получить право пользования социальным жильем и заключить договор социального найма могут только граждане, соответствующие указанным в законе критериям, и только на основании решения уполномоченного органа о предоставлении жилого помещения жилищного фонда социального использования (ст. 63 ЖК РФ). На самом деле это не так. Административный способ распределения не самый эффективный, особенно в ситуации дефицита, отягченного многочисленными соблазнами рыночной экономики. Например, в Хабаровске широкое распространение приобрела так называемая "продажа квартиры через прописку". Формулировка режет слух любого мало-мальски юридически просвещенного человека, поэтому нуждается в дополнительном разъяснении. Под "продажей квартиры через прописку" подразумевается ситуация, при которой предыдущие наниматели квартиры по договору социального найма дают разрешение на вселение "покупателям", т. е. любым посторонним лицам, уплатившим деньги, и регистрируют их по месту жительства в своей квартире. После этого предыдущие наниматели в добровольном порядке снимаются с регистрационного учета, и в квартире остаются зарегистрированными только новые жильцы, т. е. "покупатели". Газеты Хабаровска долгое время пестрели объявлениями о подобных сделках. Привлекательность в глазах покупателей им придает относительная дешевизна (по сравнению с куплей-продажей квартиры, находящейся в собственности у гражданина). На этом основании можно сделать вывод, что начинает складываться, если уже не сложился, теневой вторичный рынок социального жилья. Его характерная черта заключается в следующем: первоначально жилье (если можно так выразиться, "на первичном рынке социального жилья") получает лицо, у которого есть основания, предусмотренные Жилищным кодексом РФ. А потом жилое помещение попадает в руки любому гражданину, и уж однозначно не на основании решения уполномоченного органа о предоставлении жилого помещения жилищного фонда социального использования, что расходится со ст. 63 Жилищного кодекса РФ. Кроме того, лицо, вселившееся в квартиру подобным образом, вовсе не обязательно состоит на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении. В жилищном и административном законодательстве отсутствует механизм, препятствующий подобного рода перераспределению. Вновь вселенные и зарегистрированные граждане вносятся в лицевой счет и поквартирную карточку. После выселения и снятия с регистрационного учета предыдущих нанимателей квитанции об оплате жилья начинают приходить на имя "покупателя". В соответствии с п. 2 ст. 434 Гражданского кодекса РФ договор в письменной форме может быть заключен путем обмена документами, позволяющими достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору. Документами, свидетельствующими о заключении договора социального найма, могут являться квитанции об оплате жилья, где должна быть заполнена графа "наниматель", которые подписываются и оплачиваются новым жильцом, а также лицевой счет и поквартирная карточка, куда вписываются все лица, проживающие в квартире. Об этом же (заключение договора социального найма) может свидетельствовать штамп в паспорте о регистрации по месту жительства, льгота по оплате коммунальных платежей, другие документы. С одной стороны, можно утверждать, что подобное заключение договора социального найма невозможно, поскольку вопреки ст. 63 ЖК РФ оформление договорных отношений происходит не на основании решения уполномоченного органа. С другой стороны, форма такого решения для данной конкретной ситуации в законе прямо не определена, поэтому некоторые действия (например, внесение в лицевой счет, поквартирную карточку, выставление счетов на оплату социального найма и коммунальных услуг) в случае возникновения судебной ситуации могут свидетельствовать о наличии у наймодателя воли на заключение договора социального найма. Ведь новый наниматель проживает в квартире открыто, и документы о его проживании в жилом помещении находятся у наймодателя, который длительное время, зачастую в течение многих лет, не предпринимает никаких попыток выселения этого жильца и расторжения договора. Я думаю, Жилищный кодекс РФ даже способствует возникновению таких ситуаций. Так, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 67 наниматель жилого помещения по договору социального найма имеет право в установленном порядке вселять в жилое помещение иных лиц. Оговорки о том, что "иные лица" обязательно должны быть членами семьи нанимателя или что они становятся членами его семьи после вселения, в законе нет. Правда, в ст. 69 (и далее) речь уже идет только о членах семьи нанимателя. К таковым закон относит проживающих совместно с нанимателем супруга, детей и родителей нанимателя, а также других родственников при условии, что они вселены нанимателем в качестве членов семьи и ведут с ним общее хозяйство. "Иные лица" могут быть признаны членами семьи нанимателя только в исключительных случаях в судебном порядке. Особенность правового положения члена семьи нанимателя жилого помещения заключается в том, что он имеет равные с нанимателем права и обязанности. В тексте закона нет ответа на вопросы, подразумеваются под термином "иные лица" только родственники нанимателя или не только, обязательно их признавать членами семьи нанимателя в порядке, предусмотренном ст. 69 ЖК РФ для предоставления каких-либо прав и обязанностей, или нет. Правда, ст. 70 ЖК РФ содержит упоминание о вселении "других граждан в качестве проживающих совместно с ним членов своей семьи". Однако ни из чего не следует, что "другие граждане, вселяемые в качестве проживающих совместно с нанимателем членов его семьи" (ст. 70 ЖК РФ) и "иные лица" (ст. 67 ЖК РФ) - одно и то же. Впрочем, ст. 70 ЖК РФ, как и остальные статьи Жилищного кодекса РФ, не содержит категорического запрета на вселение посторонних граждан, не являющихся родственниками нанимателя. Несмотря на то что частью первой ст. 70 ЖК РФ установлено, что вселение других граждан в качестве проживающих совместно с нанимателем членов его семьи производится с согласия наймодателя, в целом в подавляющем большинстве случаев формулировка этой статьи не позволит ему вмешаться в процесс. Наймодатель может запретить вселение граждан в качестве проживающих совместно с нанимателем членов его семьи лишь в случае, если после их вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на одного члена семьи составит менее учетной нормы. Исходя из формулировки данной нормы, можно сделать вывод, что это основание для отказа является единственным. Но и его можно обойти, если "продавец" при продаже квартиры "через прописку" будет снимать с регистрационного учета членов своей семьи постепенно, до тех пор пока общая площадь не позволит вселить того, кого он намерен вселить. Часть третья ст. 69 Жилищного кодекса РФ отнюдь не способствует прояснению ситуации, потому что устанавливает правило, согласно которому в договоре социального найма должны быть указаны члены семьи нанимателя. Более того, эта норма только усиливает неразбериху. Во-первых, как показывает практика, договоры социального найма в подавляющем большинстве известных автору муниципальных образований (к которым относится и город Хабаровск) в виде отдельного самостоятельного документа не оформляются. Следовательно, в случае возникновения спора неизбежно обращение к упомянутым ранее документам - лицевому счету, поквартирной карточке, куда могут быть занесены не только члены семьи нанимателя. Во-вторых, если договор социального найма все же оформлен в виде отдельного документа, совершенно непонятно, должны ли в таком договоре упоминаться "иные лица", вселенные нанимателем на основании п. 1 части первой ст. 67 ЖК РФ. Если учесть, что оформление договора социального найма отдельной "бумагой" не обязательно, потому что простая письменная форма договора может быть соблюдена путем обмена документами, то вопрос о правовом статусе "иных лиц", вселенных нанимателем жилого помещения, остается изящно открытым. Определенность в поставленных выше вопросах принципиально важна, поскольку ст. 672 ГК РФ определяет, что в случае смерти нанимателя или его выбытия из жилого помещения договор заключается с одним из членов семьи, проживающих в жилом помещении. Как в этом случае поступать с иными гражданами, вселенными предыдущим нанимателем, также не известно. Если вселенный гражданин так или иначе подпадает под признаки члена семьи, все ясно, а если нет - непонятно, зачем ст. 67 допускает вселение безгранично широкого круга "иных лиц", дальнейшая судьба которых Кодексом не определена. Статьи Жилищного кодекса, регламентирующие выселение граждан из жилых помещений социального назначения, не предписывают выселять такого гражданина. Кроме того, не стоит оставлять без внимания факт, что "иное лицо" вселяется в квартиру на основании ст. 67 Жилищного кодекса РФ, т. е. законно. В связи с этим было бы нелепо утверждать, что вселенный гражданин не приобретает права пользования жилым помещением. В случае добровольного выселения предыдущего нанимателя в квартире остается лицо, которое приобрело право пользования. Следовательно, именно оно и должно стать нанимателем. Тем более что общий порядок заключения простого письменного договора, установленный Гражданским кодексом РФ, как было показано выше, в данном случае соблюдается применительно к договору социального найма. Правовой механизм, позволяющий вести учет и выявлять, отслеживать сделки продажи квартиры "через прописку" в России отсутствует. К тому же есть большие и обоснованные сомнения, что такой механизм вообще нужен. Поскольку он отсутствует, промежуток времени между совершением исследуемой сделки и ее выявлением органами, исполняющими обязанности наймодателя, как было уже показано выше, всегда бывает очень большим. Ввиду прошествия значительного времени, в течение которого наниматель подписывает и оплачивает приходящие на его имя счета и открыто проживает в жилом помещении, вряд ли кто-то решится сказать, что договор социального найма с таким гражданином не состоялся. А раз так, то в значительной степени утрачивает смысл система государственного распределения социального жилья. Зачем что-то распределять в административном порядке, если одновременно действует механизм свободного перераспределения, повлиять на который администратор не в состоянии? Мне могут возразить, что существует ст. 63 Жилищного кодекса РФ, которая все-таки оставляет в руках уполномоченных органов управленческий рычаг в виде "решения о предоставлении жилого помещения жилищного фонда социального использования". Однако данный управленческий механизм может быть действенным только тогда, когда подкрепляется ясно и четко прописанным в законе правом выселения граждан, которые занимают соответствующие жилые помещения в обход установленного порядка, без очереди, а этого в действующем Жилищном кодексе нет. Чтобы понять, почему законодатель сформировал Жилищный кодекс РФ именно таким образом, следует рассматривать исследуемый материал с точки зрения столкновения в Кодексе административных и гражданско-правовых начал. С одной стороны, лицо, вселенное в жилое помещение на законном основании, становится субъектом гражданско-правовых отношений и приобретает не только обязанности, но и права. Поэтому его выселение означает нарушение этих самых прав. Видимо, именно по этой причине законодатель не решился внести в закон соответствующие нормы, не лишает нанимателя жилого помещения по договору социального найма права вселять в занимаемое жилое помещение иных лиц, и явно не ограничивает круг этих лиц только членами семьи нанимателя. Из этих же начал вытекает возможность нанимателя вселить иных лиц практически по собственному усмотрению, "в явочном порядке". Возможности наймодателя воспрепятствовать вселению граждан в квартиры социального жилого фонда, если на то имеется воля нанимателя и членов его семьи, очень ограничены. С другой стороны, действует, хотя и в ограниченном виде, механизм административного распределения, побуждающий управленческие органы бороться со всеми, кто занимает жилые помещения социального назначения, минуя установленный порядок. Тем не менее мне не известен ни один случай, когда наймодатель - администрация города - по своей инициативе попытался бы выселить жильцов, вселенных в порядке покупки квартиры "через прописку". Да и других лиц, вселенных в квартиры по разным основаниям в разные годы, в городе, да и в стране, тоже хватает. Объясняется этот факт отсутствием эффективного контроля со стороны наймодателя над вселением граждан в жилые помещения социального фонда и выселением их оттуда. Наймодатель просто не владеет всей информацией, тем более что подавляющее большинство жителей вселяются в квартиры на законных основаниях. Трудно сказать, нужно ли усиление такого контроля: ведь даже имея полную информацию, исполнительная власть будет стоять перед вопросом - как поступить? Пока же покупатель квартиры "по прописке" может столкнуться с государственными органами, только если попытается приватизировать квартиру, в которой проживает. Но что будет, если власть начнет активно преследовать всех, кто вселился в жилые помещения социального назначения без ее прямого позволения? Видимо, в этом случае опять поднимется вопрос, какая точка зрения на жилищное право преобладает. Если верх возьмет административно-правовой подход, то гражданин, вселившийся в жилое помещение без прямого дозволения уполномоченного государственного органа, подлежит выселению. Если же судебная практика обнаружит, что в жилищном праве преобладают договорные начала, то лицо, длительное время открыто проживающее в квартире, оплачивающее квартирную плату, внесенное во все документы на социальное жилье и получающее на свое имя квитанции об оплате найма жилья, будет признано нанимателем по договору социального найма. В этом случае наймодатель будет вынужден соблюдать свои обязательства по договору, т. е. признать право гражданина на проживание в квартире. Поскольку единственным основанием для проживания в жилом помещении социального назначения закон признает договор социального найма, то и такой исход не исключен. Законодатель же уклонился от прямого и окончательного разрешения возможных правовых противоречий в данном конкретном случае. Кажется, теперь мы все можем только положиться только на правоприменительную практику, и да хранит нас Господь.

------------------------------------------------------------------

Название документа