Правовое регулирование положения органов военного управления, объединений, соединений и воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в XXI веке

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОРГАНОВ ВОЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, ОБЪЕДИНЕНИЙ, СОЕДИНЕНИЙ И ВОИНСКИХ ЧАСТЕЙ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ДРУГИХ ВОЙСК, ВОИНСКИХ ФОРМИРОВАНИЙ И ОРГАНОВ В XXI ВЕКЕ

Р. Н. ЯРМАК

Ярмак Р. Н., начальник группы направления Управления делами Министерства обороны Российской Федерации, полковник юстиции.

Представляется, что одним из важных аспектов правоотношений, которые связаны с деятельностью Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и будут нормативно урегулированы на законодательном уровне в XXI в., является правовое положение всех составных частей военной организации государства. В соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ Вооруженные Силы Российской Федерации (далее - Вооруженные Силы) состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей (далее - органы военного управления) и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил, в Тыл Вооруженных Сил и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил. На законодательном уровне до настоящего времени остается неурегулированным вопрос о правовом положении и государственной регистрации органов военного управления, за исключением некоторых из них, которые в установленном порядке созданы и зарегистрированы как юридические лица. Таким образом, правовые основания их существования в правовом поле Российской Федерации как нормальных субъектов правоотношений могут возникнуть только с принятием соответствующего федерального закона. Сложившаяся неопределенная ситуация с правовым статусом органов военного управления оказывает негативное влияние на их деятельность. Это подтверждает и судебная практика. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды при рассмотрении конкретных споров с участием одних и тех же органов военного управления выносят различные решения о признании их юридическими лицами в качестве ответчика или истца. При этом полноправными юридическими лицами в Вооруженных Силах, участвующими и в гражданско-правовых, и в военно-административных отношениях, являются подпадающие под понятие "организация Вооруженных Сил" федеральные государственные унитарные и казенные предприятия Министерства обороны Российской Федерации (далее - Минобороны России), а также федеральные государственные учреждения (различных видов <1>), которым отведено место в структуре Вооруженных Сил, и в целом правоотношения по вопросам создания, реорганизации и ликвидации этих юридических лиц на законодательном уровне урегулированы. -------------------------------- <1> Например, военно-учебные, медицинские и научно-исследовательские организации - государственные учреждения.

12 сентября 2003 г. Министром обороны Российской Федерации был издан Приказ "О государственной регистрации юридических лиц" N 324, которым созданы федеральные государственные учреждения: главные командования видами и командования родами Вооруженных Сил, управления военных округов (флотов) (приложение N 1 к Приказу Министра обороны Российской Федерации 2003 г. N 324), и утверждено Общее положение о федеральном государственном учреждении (приложение N 2 к Приказу Министра обороны Российской Федерации 2003 г. N 324). С учетом того, что указанный Приказ издавался до издания Правительством Российской Федерации Постановления "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений" от 10 февраля 2004 г. N 71 и ранее установленной Положением о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 г. N 1357, норме, определявшей компетенцию Министра обороны Российской Федерации по созданию, реорганизации и ликвидации государственных учреждений Министерства обороны в пределах выделенных из федерального бюджета средств и установленной штатной численности Вооруженных Сил, не противоречил, порядок создания этих учреждений был соблюден. Однако, отмечая появившиеся в печати после издания этого Приказа публикации <2>, которые, как представляется, являются следствием "вольного" подхода МНС России <3> к регистрации юридических лиц (см., например, письмо от 6 ноября 2002 г. N 09-0-08/3287-АЛ752): данное Министерство в качестве обязательных для регистрации документов в отношении воинских частей, не прошедших государственную регистрацию (читай: "не созданных в установленном порядке в качестве юридических лиц" <4>), не указывало решение собственника о создании и устав, что прямо противоречит подп. "б" и "в" ст. 12 и п. 1 ст. 14 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" <5> от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ, - представляется необходимым отметить некоторые проблемы, связанные с практической реализацией вопросов, касающихся придания организациям Вооруженных Сил статуса юридического лица, в том числе государственного учреждения. -------------------------------- <2> См., например: Терешкович С. В. Государственная регистрация воинских частей как юридических лиц // Право в Вооруженных Силах. 2003. N 10. <3> Преобразовано в Федеральную налоговую службу с передачей его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству Российской Федерации о налогах и сборах Министерству финансов Российской Федерации (п. 15 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314). <4> Позиция автора публикации. <5> В настоящее время - Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Статьей 8 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ было установлено, что до введения в действие Закона о регистрации юридических лиц применяется действующий порядок их регистрации. С принятием 8 августа 2001 г. Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" N 129-ФЗ ситуация не изменилась, поскольку обязательных требований о регистрации органов военного управления в данном Законе нет. Вместе с тем Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц" вступил в силу с 1 июня 2002 г. и в соответствии со ст. 26 этого Закона организации, в том числе Вооруженных Сил, до 1 января 2003 г. не внесенные в Единый государственный реестр юридических лиц, не могут быть в настоящее время признаны юридическими лицами с полным объемом прав и обязанностей, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Правовые основания внесения воинских частей в Единый государственный реестр юридических лиц, как отмечалось выше, могли и могут возникнуть только с принятием соответствующего закона либо при издании решения специально уполномоченного органа государственной власти (в настоящее время - Правительства Российской Федерации, ранее, в частности, Министра обороны Российской Федерации) об их создании. В случае внесения в указанный реестр каких-либо воинских частей, не созданных в установленном порядке как юридические лица, их государственная регистрация должна быть признана незаконной, а юридическое лицо - ликвидировано. Кроме того, должностные лица, подписавшие без соответствующих полномочий заявление о государственной регистрации и осуществившие оную, должны быть привлечены к ответственности в соответствии со ст. ст. 24 и 25 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ, военнослужащие из числа указанных должностных лиц - в соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации" от 14 декабря 1993 г. N 2140, а может быть, и в соответствии со ст. 286 ("Превышение должностных полномочий") Уголовного кодекса Российской Федерации. Как представляется, на сегодняшний момент стоит один нерешенный на законодательном уровне вопрос, связанный с правовым статусом органов военного управления, состоящий из двух составных частей: создавать или нет юридические лица - федеральные государственные учреждения в Вооруженных Силах, в том числе органы военного управления, и если да, то как? Некоторые ученые отмечают, что единственная возможная форма гражданской правосубъектности организации, в том числе и органов военного управления, - это институт юридического лица <6>, приводя в обоснование то, что данное положение закреплено и в ГК РФ - участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане, юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, и предлагают для легализации участия в гражданском обороте военным организациям придавать статус юридических лиц. С этим "посылом" в полной мере согласиться нельзя, так как всеобщее придание органам военного управления статуса юридического лица не может рассматриваться только с точки зрения "облегчения" участия в гражданско-правовых отношениях, это далеко не первоочередная задача и предназначение органов военного управления. -------------------------------- <6> Хозяйственный механизм и гражданское право / Под ред. докт. юрид. наук Ю. Х. Калмыкова. Саратов, 1986. С. 26 - 27.

До законодательного закрепления правового положения всех составных частей военной организации государства представляется, что: - вопрос о создании каждого конкретного органа военного управления как юридического лица в организационно-правовой форме федерального государственного учреждения должен рассматриваться дифференцированно с учетом конкретных аспектов (военно-экономического, административного, финансового и даже политического) деятельности не только в военно-административном, но и в гражданско-правовом поле хозяйствующих субъектов Российской Федерации. Обобщенно могут рассматриваться и приниматься подобные решения в отношении учреждений одного вида (например, медицинские, военно-учебные и т. д.); - согласование проекта решения о создании государственного учреждения должно осуществляться на двух уровнях: в Минобороны России - заинтересованными органами военного управления; на межведомственном уровне - федеральными органами исполнительной власти; - учредительными документами государственного учреждения Минобороны России являются решение собственника (в настоящее время - Правительства Российской Федерации) о создании в виде конкретного правового акта (распоряжения Правительства Российской Федерации) и утвержденный в установленном порядке устав этого учреждения. Вопросы определения правового статуса органов военного управления неоднократно рассматривались на разных уровнях и делались соответствующие попытки законодательного (нормативного) закрепления (установления) статуса органов военного управления, входящих в состав Вооруженных Сил и имеющих статус юридического лица. Например, проект Федерального закона "О правовом положении военных учреждений" (N 319844-3), внесенный депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А. И. Николаевым, Э. А. Воробьевым, Ю. Н. Родионовым, Е. А. Зеленовым, и внесение изменений в Федеральный закон "Об обороне" - включение специальной статьи "Правоспособность организаций Вооруженных Сил Российской Федерации". Не будем останавливаться на достоинствах и недостатках указанных законопроектов, а выделим, как представляется, основные моменты, характеризующие недостатки (недоработки) существующих подходов к правовому регулированию правоотношений в области создания и деятельности юридических лиц в Вооруженных Силах. Во-первых, это отсутствие системного подхода к оценке целесообразности придания статуса юридического лица всем органам военного управления. Специфика деятельности органов военного управления связана в первую очередь с выполнением основного предназначения Вооруженных Сил - отражение агрессии, направленной против Российской Федерации, вооруженная защита целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также выполнение задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а не с деятельностью органов военного управления в гражданско-правовом поле субъектов хозяйственных отношений. Во-вторых, отсутствие деления органов военного управления на "боевые" (непосредственно привлекающиеся к выполнению основного предназначения Вооруженных Сил), которые не должны вступать в гражданско-правовые отношения с хозяйствующими субъектами, а должны участвовать исключительно в военно-административных отношениях с другими органами военного управления, и "обеспечивающие" (именно с точки зрения участия в гражданско-правовых отношениях с невоенными организациями), которые должны (могут) иметь статус юридического лица. Подобное деление должно быть проведено не условно, а реально, и в том числе на законодательном уровне, что, в свою очередь, позволит освободить "боевые" органы военного управления от несвойственных им функций, а "небоевые" - "обеспечивающие" органы военного управления - от участия в решении боевых задач (хотя бы в мирное время) и сконцентрировать их усилия на деятельности, связанной с гражданско-правовыми отношениями, обеспечивающей повседневную деятельность Вооруженных Сил. Предлагаемый подход не является какой-либо абсолютной новеллой и требует дополнительной проработки в рамках самостоятельных научных исследований, однако представляется, что имеющееся в настоящее время смешение "боевых" и "небоевых" функций органов военного управления, особенно в условиях проводимой военной реформы, негативно сказывается на их деятельности. Наглядным примером "отягощения" "боевых" органов военного управления "небоевыми" задачами и функциями, по мнению автора, являются как действовавшее ранее Положение о войсковом (корабельном) хозяйстве, введенное в действие Приказом Министра обороны СССР от 22 февраля 1977 г. N 105, так и Руководство по войсковому (корабельному) хозяйству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденное Приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 июля 2004 г N 222 <7>. -------------------------------- <7> Зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 августа 2004 г. Регистрационный номер 5998.

Указанным Руководством на командиров (начальников) от отдельной роты до армии (и им равных) возлагается исполнение хозяйственных функций, требующих значительных затрат времени и отвлечения как командования, так и личного состава от боевой подготовки и иных связанных с ней мероприятий. Так, п. 9 Руководства установлено, что руководит хозяйственной деятельностью соединения (воинской части) командир соединения (воинской части). Войсковое (корабельное) хозяйство включает в себя материально-техническую базу и материальные и денежные средства соединения (воинской части), а также отношения, возникающие в процессе хозяйственной деятельности (п. 1 Руководства). Вместе с тем п. 2 Руководства с учетом его п. 3 определяет, что хозяйственная деятельность, направленная на поддержание боевой и мобилизационной готовности соединений (воинских частей), включает в себя деятельность соединений (воинских частей) по использованию их материально-технической базы (объекты хозяйственного, технического, медицинского назначения, учебно-материальной базы боевой подготовки, воспитательной работы и службы войск), материальных и денежных средств в ходе боевой подготовки и повседневной деятельности. Как представляется, уже самим Руководством деятельность, связанная с ведением (организацией) войскового (корабельного) хозяйства, выделена в обеспечивающую деятельность, которая, естественно, связана с боевой и мобилизационной готовностью и непосредственно влияет на нее. Эта деятельность должна вестись не непосредственно командирами (начальниками), а специальными "небоевыми" органами (организациями), которые бы подчинялись этим командирам (начальникам) и должны были бы вступать, в частности, и в гражданско-правовые отношения, связанные с решением задач обеспечения боевой подготовки войск (сил), и действовать как субъекты указанных отношений - юридические лица. Таким образом, правовое регулирование положения всех составных частей военной организации государства, и особенно Вооруженных Сил, на современном этапе развития требует системного анализа и законодательного закрепления, так как организационно-правовая форма органов военного управления и военных организаций является правовой основой обеспечения деятельности Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов.

------------------------------------------------------------------

Название документа