Право хозяйственного ведения и право оперативного управления: практическое применение

ПРАВО ХОЗЯЙСТВЕННОГО ВЕДЕНИЯ И ПРАВО ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРАКТИЧЕСКОЕ ПРИМЕНЕНИЕ

А. СУГАК

Сугак Алексей, начальник отдела управы района Коптево (г. Москва).

В соответствии со ст. 296 Гражданского кодекса Российской Федерации <1> (далее - ГК РФ) собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием или учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. -------------------------------- <1> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Как известно, если имущество казенного предприятия или учреждения не используется на обозначенные цели или используется на цели, не указанные собственником, то собственник может изъять такое имущество. Дальнейшая судьба такого имущества может быть различной. Собственник может оставить имущество у себя, может передать его другому субъекту, иными словами, распорядиться им по своему усмотрению. По нашему мнению в данном случае, так как субъектами права оперативного управления могут быть только казенные предприятия и учреждения, термин "вправе" является не совсем точным. Казенные предприятия, как известно, являются государственными или муниципальными предприятиями и, как правило, всегда создаются государственными органами или органами местного самоуправления. Таким образом, речь идет о государственном или муниципальном имуществе, и использование такого имущества не по назначению либо не использование его должно пресекаться собственником. Собственник обязан контролировать использование имущества, особенно недвижимого. В данном случае будут достигнуты цели создания казенного предприятия и учреждения. Однако на практике существует иной подход к данному вопросу. Так, Положением о порядке изъятия имущества, находящегося в оперативном управлении муниципальных учреждений, и передаче имущества другим муниципальным предприятиям и учреждениям, утвержденным решением Совета депутатов Наро-Фоминского района Московской области от 21 февраля 2003 г. N 4/33, установлено, что "по выявлении излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества и при наличии письменного добровольного отказа от имущества муниципальных учреждений комитет готовит проект постановления главы Наро-Фоминского района об изъятии имущества муниципальных учреждений, приеме его на баланс комитета и передаче его другим муниципальным предприятиям и учреждениям". Таким образом, самого факта выявления использования имущества не по назначению недостаточно; необходимо получить письменный добровольный отказ от имущества у самого учреждения. Очевидно, что в данном случае не обеспечивается должного контроля за имуществом, само выявление факта использования имущества не по назначению должно быть единственным условием для его изъятия. Такой вывод содержится и в судебном решении. Учебный комбинат обратился в арбитражный суд с заявлением к территориальному управлению Министерства имущественных отношений РФ по Воронежской области о признании недействительным его распоряжения об изъятии из оперативного управления комбината нежилых помещений. Установлено, что основанием к изданию распоряжения территориального управления послужили акты проверок использования относящегося к федеральной собственности помещений учебного комбината. Письменный отказ директора учебного комбината от права оперативного управления имуществом комбината и последующий отзыв отказа не опровергают установленные указанными актами проверок факты неиспользования учебным комбинатом закрепленных за ним помещений. Учебному комбинату отказано в удовлетворении заявленного требования (см. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 мая 2005 г. N 225/04 <2>). -------------------------------- <2> Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2005. N 9.

Судебная практика ориентирована на то, что при рассмотрении дел по заявлениям казенных предприятий о признании недействительными актов уполномоченных собственниками органов об изъятии или распоряжении имуществом, принадлежащим таким предприятиям на праве оперативного управления, следует исходить из того, что бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся в соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ основаниями для изъятия или иного распоряжения имуществом, возлагается на соответствующий уполномоченный собственником орган (см. п. 41 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 <3>). -------------------------------- <3> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 9; Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1996. N 9.

Статьи 214 и 215 ГК РФ устанавливают, что имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности, закрепляется за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294 и 296 ГК РФ. Однако в указанных статьях Кодекса не содержится положений, указывающих на способы закрепления имущества на данных ограниченных вещных правах, а лишь раскрывается содержание права хозяйственного ведения и оперативного управления. Статья 11 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <4> посвящена вопросам, связанным с правовым режимом имущества унитарного предприятия. Однако, как верно отмечает И. Ю. Аккуратов, порядка передачи имущества, закрепляемого за унитарными предприятиями, она не содержит <5>. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746. <5> Научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" / Под общ. ред. Н. М. Коршунова. М.: Эксмо, 2005. С. 114.

Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <6> (в ред. от 2 февраля 2006 г.) также не регулирует передачу имущества в оперативное управление учреждениям, а лишь отсылает к нормам ГК РФ. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Можно выделить особенность, установленную законодателем для первоначального приобретения указанных прав - решение собственника о закреплении имущества (п. 1 ст. 299 ГК РФ). При этом способ выражения решения собственника Гражданским кодексом РФ не указан. И. Г. Заборовская придерживается мнения, что весьма актуальным становится заключение договоров хозяйственного ведения в связи с арбитражной практикой, а также практикой регистрационных палат, требующих предоставление договоров хозяйственного ведения между органом, выступающим от лица собственника имущества, и унитарным предприятием <7>. -------------------------------- <7> Заборовская И. Г. Гражданско-правовое положение государственных унитарных предприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 65.

Однако в итоге автор приходит к выводу, что данную практику заключения договоров нельзя признать правильной. Собственник принимает решение о закреплении имущества в форме распорядительного акта, а не договора. И такое различие, по мнению Заборовской И. Г., не является формальным. Договор предполагает согласование позиций сторон, которое является необходимым условием вступления его в силу. Издание распорядительного акта - это результат одностороннего волеизъявления, оно не требует чьего-либо согласия с его предписаниями. Автор предлагает включить в ГК РФ норму о недопустимости возникновения права хозяйственного ведения на основании договора. На наш взгляд, наиболее оптимальным решением по закреплению имущества будет заключение договора (контракта), в котором подробно будет указан перечень передаваемого имущества, его характеристики (с приложением инвентаризационных документов), права и обязанности сторон, в том числе в части использования имущества, не урегулированные в ГК РФ и иных нормативных актах. При наличии инвентаризационных документов в комплекте договора (контракта) можно, в частности, установить наличие или отсутствие производимых перепланировок помещения до закрепления имущества. И. В. Ершова также подчеркивает необходимость заключения подобных договоров <8>. Автор указывает, что анализ основных нарушений владения, пользования и распоряжения имуществом государственных предприятий, а также анкетирование руководителей и юрисконсультов государственных предприятий дает основание утверждать, что заключение таких договоров необходимо и такую норму следует включить в Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Договором следует конкретизировать взаимные права и обязанности сторон, ответственность за их неисполнение. В договоре, а не в уставе, уместнее определить порядок получения согласия на распоряжение недвижимым имуществом, права на размещение наружной рекламы на здании, принадлежащем предприятию, и аналогичные им права. -------------------------------- <8> Ершова И. В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. М.: Юриспруденция. 2001. С. 184 - 185; Ершова И. В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 305.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ допускает возможность заключения договоров с оговоркой, что условия таких договоров, изменяющие характер и пределы правомочий сторон в соответствии с законом, являются ничтожными <9>. Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 июня 2003 г. N 3217/03 также принято решение, что правомочия предприятия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, закрепленным на праве хозяйственного ведения, предусмотрены ст. 294 и 295 ГК РФ и не могут быть ограничены договором с собственником. Отсутствие такого договора не влияет на правомочия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом. Но сама возможность заключения договора не оспаривается. -------------------------------- <9> Пункт 39 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 N 6/8.

В соответствии со ст. 131 ГК РФ право хозяйственного ведения и оперативного управления недвижимым имуществом подлежит государственной регистрации. По нашему мнению, зарегистрировать возможно только тот документ, который в достаточной степени идентифицирует недвижимое имущество, переданное в хозяйственное ведение или оперативное управление (включая инвентаризационные документы на имущество). При наличии договора (контракта) в таком случае не возникнет вопроса о точном перечне нежилых помещений (зданий, строений), которые переданы в хозяйственное ведение (оперативное управление).

Название документа