Некоторые проблемы отказа от права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТКАЗА ОТ ПРАВА ПОСТОЯННОГО (БЕССРОЧНОГО) ПОЛЬЗОВАНИЯ И ПРАВА ПОЖИЗНЕННОГО НАСЛЕДУЕМОГО ВЛАДЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ

А. ЕРШ

А. Ерш, кандидат юридических наук.

Статья 45 Земельного кодекса РФ предусматривает два способа прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения - добровольный (путем отказа от указанных прав) и принудительный. В соответствии с п. 1 ст. 45 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются при отказе землепользователя, землевладельца от принадлежащего им права на земельный участок на условиях и в порядке, которые предусмотрены ст. 53 ЗК РФ. При этом в п. 1 ст. 53 указано, что отказ лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок не влечет за собой прекращение соответствующего права. А при отказе лица от права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком распоряжение данным земельным участком осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, названными ст. 29 ЗК РФ (п. 3 ст. 53). Наделив субъектов указанных ограниченных вещных прав правом отказаться от их осуществления, законодатель тем не менее не установил механизма реализации этого права. Но вряд ли можно сказать, что такой способ прекращения прав на землю как отказ - новый для российского законодательства. Отказ как основание прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения существовал в Земельном кодексе РСФСР 1991 года (ст. 42). Сегодня законодатель ограничился указанием на форму отказа - заявление правообладателя об отказе, не обозначив при этом особенности осуществления отказа от права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения. Традиционно отказ от осуществления субъективных гражданских прав представляет собой одностороннюю сделку. Однако при отказе от осуществления прав на недвижимое имущество волеизъявление правообладателя само по себе не приводит к правовым последствиям в виде прекращения соответствующего права, а является необходимой частью фактического состава. Для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком необходим фактический состав, включающий в себя: - заявление правообладателя об отказе от своего права; - акт уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления о прекращении соответствующего права; - государственная регистрация прекращения соответствующих прав.

Заявление об отказе от осуществления права

Общая норма, определяющая форму отказа от осуществления права собственности, содержится в ст. 236 Гражданского кодекса РФ. Согласно указанной норме гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. Однако данная норма неприменима в отношении отказа от прав на земельный участок. Земельное законодательство (ст. 53 ЗК РФ) предполагает подачу заявления для осуществления отказа от права собственности, права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения. Земельный кодекс РФ не регламентирует содержание и форму заявления об отказе, а судебная практика по данному вопросу не отличается единообразием. Так, в одном из постановлений арбитражный суд кассационной инстанции высказал позицию, согласно которой "действующим законодательством не предусмотрена форма заявления об отказе лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок. Следовательно, у суда (апелляционной инстанции. - А. Е.) не имелось оснований признавать, что акт выбора земельного участка... и заключение (по проекту отвода земельного участка. - А. Е.) не являются заявлением об отказе от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком". Кроме того, арбитражный суд признал достаточным подтверждением волеизъявления юридического лица об отказе от права постоянного (бессрочного) пользования устное заявление генерального директора этого юридического лица, выраженное в судебном заседании и занесенное в протокол <1>. -------------------------------- <1> Постановление ФАС Поволжского округа от 8 июля 2003 года по делу N А65-17338/02-СА2-8.

В другом Постановлении <2> арбитражный суд кассационной инстанции признал формой отказа от права постоянного (бессрочного) пользования письменное обращение генерального директора филиала юридического лица (учреждения) с просьбой "оказать помощь в переоформлении земельного участка" на иное юридическое лицо. Отменяя указанное Постановление арбитражного суда, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в качестве одного из мотивов указал на отсутствие заявления юридического лица об отказе от права землепользования <3>. -------------------------------- <2> Постановление ФАС Центрального округа от 23 июня 2004 года по делу N А64-4147/03-7. <3> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 ноября 2004 года N 8837/04.

Представляется, что письменное обращение об "оказании помощи в переоформлении прав" на земельный участок не может рассматриваться как заявление об отказе от права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком. Кроме того, следует отметить, что отказ от права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком в пользу конкретного третьего лица противоречит смыслу ст. 53 ЗК РФ <4>. -------------------------------- <4> Постановление ФАС Центрального округа от 7 сентября 2005 года по делу N А62-2395/03.

Думается, что законодатель, устанавливая форму отказа лица от осуществления принадлежащего ему права в виде подачи заявления об отказе, подразумевал именно специальное заявление в письменной форме, в котором определенно выражена воля правообладателя на безусловный отказ от осуществления принадлежащего ему права <5>. -------------------------------- <5> Аналогичный подход предусматривает и германское законодательство. Параграф 875 Германского гражданского уложения допускает отмену права на земельный участок только по заявлению правомочного лица об отказе от этого права, а также внесение соответствующей записи в поземельную книгу о прекращении права. См.: Германское право. Часть 1. Гражданское уложение: Пер. с нем. / Серия: Современное зарубежное и международное частное право. М.: МЦФЭР, 1996. С. 200.

Акт органа государственной власти или органа местного самоуправления

Вторым элементом в фактическом составе, влекущем прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения, является акт органа государственной власти или органа местного самоуправления о прекращении соответствующего права. Основанием для принятия такого акта служит заявление правообладателя об отказе от осуществления права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком. Необходимо заметить, что действующее законодательство не упоминает о принятии органом государственной власти или органом местного самоуправления акта о прекращении прав. Между тем такой механизм был установлен ст. 42 Земельного кодекса РСФСР 1991 года, содержавшей норму, согласно которой "прекращение права пожизненного наследуемого владения и пользования земельными участками и их аренды у местных Советов народных депутатов при добровольном отказе происходит по заявлению землевладельца, землепользователя, арендатора... Право на земельный участок в указанных случаях прекращается с момента принятия решения местным Советом народных депутатов". Современный экономический оборот воспринял некоторые элементы ранее установленного механизма добровольного прекращения прав на земельный участок, а именно наличие акта уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения на земельный участок. Анализ судебной практики показывает, что субъект права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения подает заявление об отказе от своего права в орган, уполномоченный распоряжаться соответствующим земельным участком. В свою очередь указанный орган принимает акт о прекращении соответствующего права на земельный участок. Такой порядок представляется обоснованным с учетом того, что порядок прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком должен быть аналогичен порядку их предоставления. Более того, даже в отношении отказа от права собственности на объекты недвижимости (в том числе земельные участки) законодательство предусматривает необходимость подачи соответствующего заявления в орган местного самоуправления по месту нахождения объекта недвижимости. Согласно абз. 2 п. 8 Положения о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2003 года N 580 (с изм. от 12 ноября 2004 года) заявление об отказе от права собственности на объект недвижимого имущества представляется собственником в орган местного самоуправления по месту нахождения объекта недвижимого имущества. Представляется, что аналогичный порядок для отказа от права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного владения земельным участком не только вполне допустим, но является единственно верным, поскольку указанные вещные права производны от права собственности, в связи с чем при прекращении этих прав целесообразно учитывать мнение собственника соответствующего земельного участка. Правовое значение акта о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения необходимо анализировать в сравнении с порядком предоставления земельного участка на соответствующих правах. Следует обратить внимание на положение подп. 1 п. 7 ст. 30 ЗК РФ, который определяет юридическое значение акта исполнительного органа власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка в качестве основания для государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования. Коль скоро государственная регистрация возникновения права постоянного (бессрочного) пользования осуществляется на основании документа, который является выражением воли собственника наделить третье лицо названным ограниченным вещным правом, для прекращения этого права также необходимо выражение воли собственника. Говоря об осуществлении отказа от права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения на земельный участок, нельзя не упомянуть проект федерального закона N 59975-4 "О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Указанный законопроект предлагает развернутую формулировку п. 3 ст. 53 ЗК РФ. В частности, законопроект предусматривает: "При отказе лица от права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, на основании заявления правообладателя в месячный срок принимают решение о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком... Государственная регистрация прекращения права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком, зарегистрированных в Едином реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, осуществляется в месячный срок по заявлению органа, принявшего решение о прекращении названных прав" <6>. -------------------------------- <6> Проект федерального закона N 59975-4 "О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

В целом следует положительно оценить попытку изменения п. 3 ст. 53 ЗК РФ, поскольку такое изменение преследует цель упорядочения механизма отказа от права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения, который в настоящий момент не урегулирован вовсе. Принимая во внимание, что прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком возможно на основании фактического состава, возникает закономерный вопрос о взаимосвязи элементов этого состава. В какой мере публичный собственник земельного участка связан заявлением правообладателя об отказе от осуществления принадлежащего ему права? Может ли собственник отклонить такое заявление, выразив тем самым несогласие с отказом правообладателя от его прав? Осуществление субъективных гражданских прав возможно только по усмотрению правообладателя. Статья 9 ГК РФ закрепляет свободу субъектов гражданского оборота в распоряжении принадлежащими им правами. Свобода в осуществлении прав предполагает недопустимость понуждения правообладателя к осуществлению его права со стороны третьих лиц, в том числе государства. Следовательно, если субъект права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения выразил волю отказаться от осуществления своего права, публичный собственник не вправе препятствовать этому. В настоящее время в законодательстве отсутствуют общие положения, регулирующие порядок и сроки рассмотрения заявления, направленного в органы государственной власти или органы местного самоуправления. В то же время в целях реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы принят Федеральный закон от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (вступает в силу по истечении 180 дней после дня официального опубликования) <7>. -------------------------------- <7> Российская газета. 2006. 5 мая. N 95.

В соответствии со ст. 4 названного Закона обращение гражданина представляет собой "направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления". Под заявлением понимается "просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц". В соответствии с требованиями указанного Закона обращение (заявление, жалоба), поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению в течение 30 дней (ст. 9, 12). По результатам рассмотрения обращения государственный орган, орган местного самоуправления должны направить письменный ответ заявителю. Таким образом, рассмотрев заявление гражданина об отказе от осуществления права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения, по истечении 30 дней государственный орган или орган местного самоуправления должны не только дать ответ по существу вопроса, поставленного в заявлении, но и принять акт о прекращении соответствующего ограниченного вещного права. В противном случае гражданин вправе обратиться в суд с требованием о признании бездействия соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления незаконным. Так, в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. К действиям (бездействию) и решениям, которые могут быть обжалованы, указанный Закон относит в том числе действия (бездействие) и решения, принятием (непринятием) которых созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод (ст. 2). Поскольку прекращение права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения невозможно без принятия государственным органом или органом местного самоуправления соответствующего ненормативного акта, необоснованное уклонение от принятия акта о прекращении прав очевидно создает препятствия осуществлению гражданином его права, предоставленного ст. 53 ЗК РФ. Таким образом, с момента вступления в силу Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" государственный орган или орган местного самоуправления, получившие заявление гражданина об отказе от права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения, должны будут в течение 30 дней принять акт о прекращении соответствующего права. В отношении заявителей - юридических лиц и предпринимателей аналогичного порядка Закон не предусматривает. Думается, подобный порядок рассмотрения заявлений целесообразно распространить и на отношения, в которых участвуют юридические лица. В то же время очевидно, что собственник земельного участка заинтересован в сохранении экологических и иных характеристик объекта. Представляется, что качественное состояние земельного участка при отказе от осуществления прав на этот участок должно быть не хуже состояния, в котором земельный участок передавался правообладателю. Более того, в соответствии со ст. 42 ЗК РФ любой пользователь земельного участка независимо от правового статуса несет определенные обязанности. В частности: 1) использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; 2) сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством; 3) осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами; 4) своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; 5) не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий. За неисполнение указанных обязанностей виновный субъект привлекается к ответственности, в том числе административной в виде штрафа установленного размера. Так, административная ответственность предусмотрена за уничтожение межевых знаков границ земельного участка (п. 1 ст. 7.2 КоАП РФ), за использование земельного участка не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8 КоАП РФ); административное законодательство предусматривает и иные составы земельных правонарушений. При эффективном управлении собственностью собственник, передавший имущество на ограниченном вещном праве третьему лицу, имеет непосредственную заинтересованность в сохранении качества этого имущества. Более того, при определенных условиях собственник земельного участка вправе осуществить принудительное изъятие (ст. 54 ЗК РФ). Однако и в случае земельного правонарушения публичный собственник земельного участка не может отклонить заявление правообладателя об отказе от осуществления принадлежащего ему права. В подобной ситуации правообладатель земельного участка должен быть привлечен к ответственности за соответствующее правонарушение, что, в свою очередь, не исключает необходимости устранения самого правонарушения. Третьим юридическим фактом в составе, влекущем прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения, является государственная регистрация прекращения соответствующих прав. Требование о государственной регистрации обусловлено положениями действующего законодательства, в том числе ст. 131 ГК РФ, п. 1 ст. 25 ЗК РФ, Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", в соответствии с которыми возникновение и прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре. Основанием для государственной регистрации, как и в случае регистрации возникновения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения, должен считаться акт государственного органа или органа местного самоуправления. Закон не определяет субъектов, обязанных обратиться в регистрирующий орган с заявлением о государственной регистрации прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения. Представляется, что государственная регистрация должна осуществляться в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", по заявлению органа, принявшего решение о прекращении соответствующих прав. В соответствии с п. 3 ст. 53 ЗК РФ при отказе правообладателя от осуществления права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения распоряжение данным земельным участком осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления. С учетом того что прекращение права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения возможно только на основании сложного фактического состава, завершающим юридическим фактом в котором является государственная регистрация, уместно говорить о том, что реализация установленного законом права уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления распоряжаться земельным участком имеет определенные особенности. По смыслу указанных норм распоряжение земельным участком до государственной регистрации прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения невозможно. Однако земельный участок, за исключением участка из земель сельскохозяйственного назначения, может быть не закрепленным за юридическим лицом или гражданином на определенном праве только в случае перевода этого земельного участка в категорию земель запаса (ст. 103 ЗК РФ). Дальнейшее использование такого земельного участка допускается только после перевода его в другую категорию. Таким образом, принимая акт о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения, публичный собственник определяет дальнейшую судьбу конкретного земельного участка. Если этот участок не переводится в категорию земель запаса, он должен быть предоставлен другому лицу на определенном праве. При этом до момента принятия решения о предоставлении земельного участка другому лицу правообладатель, отказавшийся от осуществления права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, продолжает владеть и пользоваться земельным участком, неся до момента государственной регистрации прекращения соответствующего права все публичные повинности <8>. В связи с этим представляется целесообразным дополнить ст. 53 ЗК РФ положением о том, что отказ от права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения не влечет прекращения прав и обязанностей обладателя соответствующего права в отношении земельного участка до приобретения прав на этот земельный участок другим лицом либо до перевода этого земельного участка в категорию земель запаса. Аналогичная по смыслу норма существует в современном законодательстве применительно к отказу от права собственности (абз. 2 ст. 236 ГК РФ). -------------------------------- <8> См.: Письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов РФ от 10 июня 2005 года N 03-06-02-04/41 "О моменте прекращения обязанности об уплате земельного налога".

Принимая решение о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления одновременно принимает решение о предоставлении земельного участка, от осуществления прав на который отказался субъект права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения, третьему лицу. Нередко подобные решения отражены в одном документе. Такую ситуацию нельзя признать неправомерной, учитывая тот факт, что само по себе решение уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления не прекращает прав постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения. В данных обстоятельствах решение соответствующего органа можно определить исключительно как волеизъявление собственника земельного участка на распоряжение соответствующим объектом. Непосредственная передача этого участка третьему лицу возможна только после государственной регистрации прекращения права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения. На отношения с третьими лицами такой акт до момента государственной регистрации прекращения права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения не влияет. В свою очередь, акт о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения и наделении каким-либо правом в отношении данного земельного участка третьего лица служит основанием для внесения в ЕГРП двух регистрационных записей: о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения, а также о праве на земельный участок того лица, которому этот участок предоставлен. Вполне допустимо оформление указанных отношений двумя самостоятельными актами: решением о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения и решением о предоставлении соответствующего земельного участка третьему лицу. Однако это не колеблет сути отношений и не влияет на момент прекращения права постоянного (бессрочного) пользования. Подводя итог, можно резюмировать следующее: основанием прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения является сложный фактический состав, включающий в себя: а) заявление об отказе от осуществления соответствующего права; б) решение уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления о прекращении соответствующих прав; в) государственную регистрацию прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения; отказ от права постоянного (бессрочного) пользования возможен только в отношении земельного участка, прошедшего кадастровый учет <9>. -------------------------------- <9> Подробнее об этом: Ерш А. Земельный участок как объект гражданских прав // Хозяйство и право. 2006. N 4. С. 40 - 45.

------------------------------------------------------------------

Название документа