Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВАЯ И ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ЕГО ОРГАНОВ

Н. С. ТИМОФЕЕВ

Тимофеев Н. С., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Современный российский вариант местного самоуправления как один из уровней народовластия (публичной власти) требует переосмысливания многих устоявшихся стереотипов. Особенно остро проблемы проявляются на стыке разных отраслей права, особенно конституционного, муниципального и гражданского. В первую очередь это касается конструкции юридического лица по отношению к муниципальному образованию и его органам. Понятие "муниципальное образование" связано с принятием Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г. Определяя субъекты гражданских правоотношений, ГК РФ выделяет физических и юридических лиц, а также особых субъектов, наделенных правом на участие в гражданских правоотношениях. К особым субъектам отнесены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (ч. 1 ст. 2; ст. 124 ГК). Очень важно то, что особые субъекты не отождествлены с юридическими лицами, они выведены из общего ряда субъектов, но могут участвовать в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Конституция РФ рассматривает местное самоуправление как "самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью" (ч. 1 ст. 130). Местное самоуправление - это деятельность, носящая публично-правовой характер, направленная на решение круга вопросов местного значения. Главным субъектом этой деятельности выступает население, реализующее народовластие на муниципальном уровне, т. е. в пределах конкретного муниципального образования. Рассматривая круг вопросов местного значения, можно убедиться в том, что речь идет прежде всего о местных хозяйственных делах и связанных с ними административных, направленных на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения. На уровне муниципальных образований, как нигде, повседневно переплетаются публично-правовые и частноправовые отношения. В условиях преимущественного положения государственной собственности и единой системы органов государственной власти, построенной на иерархических началах, не было оснований для той остроты проблемы, которая возникла в постсоветский период. Развитие основ рыночной экономики вовлекает в гражданский оборот новых субъектов, в том числе и публично-правового характера, в частности муниципальные образования. Придавая им особый статус, Гражданский кодекс РФ как бы вынужденно наделяет их не общей гражданской правоспособностью, а специальной. Несомненно, что в современном законодательстве применительно к юридическим лицам приоритетное значение имеют нормы Гражданского кодекса РФ, закрепляющие единые исходные начала для правового регулирования в сфере экономического оборота, принципы, связанные с признанием равенства участников отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, обеспечением восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Сочетание публично-правовых функций с хозяйственной деятельностью, ярко выраженная суть муниципального образования как субъекта публичных интересов, социальный характер муниципальной деятельности вступают в противоречие с гражданско-правовым пониманием предпринимательской деятельности, направленной на систематическое получение прибыли. Хозяйственная деятельность муниципального образования имеет другую ценность и деловую направленность. Органы муниципального образования действуют от имени и в интересах населения муниципального образования. Юридические лица определяют как субъект права, который в соответствии с законом создается другими субъектами (учредителями) для определенных целей и может иметь права и обязанности, применимые по его природе <1>. -------------------------------- <1> См.: Козлова Н. В. Правосубъектность юридического лица. М., 2005. С. 4.

Юридическое лицо само есть волеспособная и дееспособная личность, признаваемая в качестве таковой законом. Участие юридических лиц в гражданских правоотношениях имеет определенные пределы. По общему правилу юридическое лицо может иметь только такие гражданские права, которые соответствуют определенным законом или учредительными документами целям его деятельности, и соответственно может нести лишь связанные с этой целью обязанности <2>. Вывод о том, что это субъект горизонтальных отношений, очевиден. -------------------------------- <2> См.: Суханов Е. А. Юридические лица как участники гражданских правоотношений // Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. Т. 1. М., 1998. С. 115.

Выделение универсальной правоспособности как возможности участвовать в любых правоотношениях и специальной правоспособности, т. е. целевой, распространяемой на некоммерческих юридических лиц, к которым относятся и муниципальные образования, свидетельствует об особом, ограниченном статусе муниципальных образований. Можно сделать вывод, вернее, согласиться с позицией, что установление специальной правоспособности обусловлено общественно значимым характером, необходимостью эффективного государственного контроля за целевым использованием финансовых ресурсов. Для муниципального образования главная функция - обеспечить общественные потребности, это публичное образование. Для этой категории их статус служит препятствием, он ограничен пределом правоспособности. Возникает вопрос: а чьи права и интересы защищаются? Современной реформой местного самоуправления постановлена цель - обеспечить надлежащее эффективное ведение деятельности местного самоуправления. Эта цель может быть достигнута через создание необходимых условий, во многом определяемых правовым статусом муниципального образования и его органов. Для муниципального образования как юридического лица, обладающего особым правовым статусом, представляющим собой сосредоточение в одном лице публичных и частных начал, главным является обеспечение равновесия и первого, и второго (т. е. публичного и частного). Г. А. Гаджиев, выстраивая концепцию взаимодействия публичного и частного, исходит из "признания равновесия между экономической свободой предпринимательской деятельности и обязанностью государства в публичных целях регулировать эту деятельность в определенных пределах" <3>. -------------------------------- <3> Гаджиев Г. А. Конституционные основы и пределы правового регулирования корпоративных отношений // Предпринимательское право в рыночной экономике. М., 2004. С. 175.

Несущими конструкциями этой концепции являются следующие положения: свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ); частная по своей природе экономическая деятельность корпораций не может развиваться в противоречии с публично-значимыми целями, осуществление ее не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ); государство устанавливает правовые основы единого рынка (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ); в процессе установления правовых основ единого рынка государство может вводить ограничения свободы и экономической деятельности корпораций (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), которые должны носить строго соразмерный характер (принцип пропорциональности) и осуществляться в форме федерального закона (оговорки о законе). Мы не можем не обратить внимания на определенные связи системного порядка между государством в целом и его частями - субъектами РФ (регионами и муниципальными образованиями). Деятельность государственного сектора и муниципального уровня может быть сопоставима по объему, но несопоставима по масштабам деятельности. Представляя публичный или всеобщий интерес, государство абстрагируется от отдельного человека, устанавливает "общие правила игры", однако оно не в состоянии своевременно и эффективно повлиять на реальное положение дел не только в отношении индивида, но и в отношении отдельного муниципального образования. Изучая систему юридических лиц в современном юридическом праве и направления ее эволюции, Н. В. Козлова рассматривает их в различных аспектах <4>. При этом широко используется широкий спектр работ гражданско-правовой науки и действующего гражданского законодательства. Несомненно, постановка проблемы юридического лица публичного права государствоведами не может обойтись без опоры на труды цивилистов. Следует отметить, что и проблема эта ими обозначена гораздо раньше, чем государствоведами. -------------------------------- <4> См.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. М., 2003. С. 233 - 289.

Еще в 50-е гг. прошлого столетия С. Н. Братусь считал, что для большинства отечественных ученых традиционное деление юридических лиц на публичные и частные не имеет большого значения. В случаях, когда государство и публичные образования выступают в качестве субъектов имущественных прав и обязанностей, они действуют как юридические лица гражданского права. Кроме того, нет точных критериев разграничения публичных и частных юридических лиц, а между ними существует множество промежуточных образований <5>. -------------------------------- <5> См.: Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 63.

Напротив, одной из тенденций современного российского права является попытка установления особого статуса для целого ряда публичных и квазипубличных юридических лиц <6>. -------------------------------- <6> См.: Козлова Н. В. Указ. соч. С. 284.

Следует отметить, что органы государственной власти и местного самоуправления как таковые могут иметь или не иметь статус юридического лица. При этом очень важно то, что цивилисты рассматривают такую персонализацию как метод рационализации государственной деятельности, считают очевидным, что участником правоотношений, в которых государственный орган или орган местного самоуправления выступает от имени соответствующего публичного образования, будет являться само Российское государство, государственное либо муниципальное образование. Среди множества аспектов, характеризующих юридические лица, выделяемые цивилистами <7>, для государствоведов особое значение имеют законодательное нормирование их правового положения и социальная ценность, реализуемая в их функциях. -------------------------------- <7> См.: Елисеев И. В. Юридические лица // Гражданское право: Ч. I / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. М., 1996. С. 132 - 133.

Важны обстоятельства (причины), определяющие те или иные позиции, задачи, стоящие перед законодателями. Среди таких задач выделяются: защита интересов потенциальных контрагентов и кредиторов юридического лица <8>; -------------------------------- <8> См.: Суханов Е. А. Система юридических лиц // Государство и право. 1991. N 11. С. 44 - 45; Он же. Проблемы развития законодательства о коммерческих организациях // Хозяйство и право. 2002. N 5. С. 50 - 52.

соответствие потребностям рыночного имущественного оборота <9>; -------------------------------- <9> См.: Суханов Е. А. Проблемы развития... С. 50 - 52.

обеспечение налогообложения; изменение природы регулируемых гражданским правом отношений - это уже смешанные отношения с элементами власти и подчинения, в связи с чем исчезает рынок и разрушается его гражданско-правовая основа <10>. -------------------------------- <10> См.: Звеков В. П. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - субъекты гражданского права // Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1995. С. 154.

Именно эти обстоятельства (особенно появление отношений с элементами власти и подчинения) делают постановку вопроса о целесообразности введения в российское законодательство категории юридического лица публичного права обоснованной и логичной. Однако целевая установка цивилистов, определяемая вышеперечисленными обстоятельствами и задачами, придает этому предложению спорный характер. Стоит согласиться с Е. А. Сухановым в том, что у нас никто не знает, что такое юридические лица публичного права, на каких началах они могут и должны участвовать в обороте, какое у них право на имущество, если они не являются собственниками <11>. Предложения государствоведов о введении категории юридического лица публичного права носят общий, постановочный характер. В них нельзя найти ясный, определенный ответ именно на вопросы, стоящие за пределами озабоченности цивилистов. -------------------------------- <11> См.: Суханов Е. А. Участие государства в гражданско-правовых отношениях // Пути к новому праву: Материалы международной конференции в Санкт-Петербурге и Бремене / Под общ. ред. М. М. Богуславского и Р. Книппера. Берлин, 1998. С. 197 - 199.

Правовой основой деятельности муниципальных образований и их органов являются Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ и т. д. Текстуальный анализ государственно-правовых и гражданско-правовых актов свидетельствует о том, что между ними существуют серьезные противоречия. С учетом вышеизложенного очевидно, что неоднозначность правового статуса муниципального образования и его органов существенно затрудняет реализацию на практике идей и целей современных реформ местного самоуправления. Следует выделить такую проблему: само понятие "муниципальное образование" требует определенности. Отсутствие достаточной теоретической разработанности этого понятия создает серьезные трудности в системе отношений муниципального образования и его органов, между органами местного самоуправления, между органами муниципального образования и физическими и юридическими лицами. Гражданский кодекс не содержит определения муниципального образования. Как и в Конституции РФ, муниципальные образования рассматриваются в одном ряду с Российской Федерацией и представлены как один из уровней публичной власти. Для нас ясно, что муниципальное образование - это не просто городское или сельское поселение или другая (иная) территория (см. ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, ст. 2 и 124 ГК РФ). Это территория, в пределах которой население осуществляет местное самоуправление. То есть муниципальное образование является политико-территориальной организацией населения. Федеральный закон РФ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяя территориальные пределы местного самоуправления (называя определенные и неопределенные типы муниципальных образований), устанавливает перечень характерных черт, с которыми связано муниципальное образование: население, муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает только типы муниципальных образований, но не содержит его определения. Комплексное толкование норм Конституции и федеральных законов свидетельствует о том, что население (в территориальных границах муниципального образования), зачастую в законодательстве субъектов РФ рассматриваемое как "местное сообщество", непосредственно или через органы местного самоуправления реализует принадлежащую ему муниципальную власть. Это элемент внутренней организации общества, который, с одной стороны, конституирован государством, использовавшим естественное стремление людей к объединению, а с другой - является следствием стремления населения к самоорганизации и самостоятельности в обеспечении общих местных интересов. Таким образом, публичная и гражданская правоспособность, адресованная муниципальному образованию, фактически адресована общине как коллективному субъекту права. Именно община является единым субъектом, от имени которого действуют органы местного самоуправления. Это истина, от которой отступать нельзя. Исходя из норм ГК РФ, мы констатируем тот факт, что в центре внимания - регулирование и обеспечение равных прав в интересах физических лиц, юридических лиц и отдельно государства в лице Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. То есть речь идет о верховенстве (в границах муниципального образования) интересов населения. Однако правовая конструкция, примененная в Федеральном законе N 131-ФЗ (ч. 1 ст. 2, ст. 34 - 38), позволяет рассматривать органы муниципального образования как нечто обособленное, как самостоятельных субъектов в системе муниципально-правовых отношений. Происходит путаница, их называют органами местного самоуправления. Было бы корректнее называть их органами муниципального образования, действующими от имени муниципального образования, не в своих интересах, а в интересах населения. В соответствии с ГК РФ юридическим лицом является признанная государством в качестве субъекта права организация, которая обособленным имуществом отвечает по своим обязательствам, выступает в гражданском обороте от своего имени. Статус юридического лица по гражданскому законодательству характеризуется самостоятельностью соответствующей организации. Для органов публичной власти и такое положение не соответствует их сути. Для них главное - публично-властные отношения, а не участие в гражданском обороте. Самостоятельность органов публичной власти ограничена. В соответствии с ГК они выступают от имени муниципального образования и не обладают собственными интересами. В центре внимания всегда должны быть интересы населения в пределах вопросов местного значения. В соответствии с ГК (ч. 2 ст. 125) от имени муниципальных образований правом осуществлять права и обязанности обладают органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В Федеральном законе N 131-ФЗ (ст. 34) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). По логике Закона именно эти органы, являющиеся обязательными в структуре органов муниципального самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования, должны наделяться правами юридического лица. Однако в ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ, определяющей органы местного самоуправления как юридические лица, установлено, что от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут главы местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. То есть допускается большая степень свободы муниципального образования. Подобного рода положение обеспечивает условия для создания самостоятельных структурных подразделений с правами юридического лица, прежде всего в рамках местной администрации. Полномочия руководителей этих подразделений связаны с управлением муниципальной собственностью, обеспечением муниципального заказа, с исполнением бюджетных ассигнований и т. д. Наделение правами юридического лица органов, входящих в состав другого юридического лица, уже само по себе не является бесспорным. Это положение усугубляется некоторыми новеллами Федерального закона N 131-ФЗ. Ранее уже отмечалось, что Гражданский кодекс РФ органы муниципальных образований рассматривает как особые субъекты, не отождествляя их с юридическими лицами. Явным несоответствием этому положению ГК РФ является ч. 2 ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ, которая устанавливает, что "органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для исполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом". В данном случае происходит существенная трансформация статуса органов муниципального образования. Вместо наделения правами юридического лица, что подчеркивает их "особенность", они становятся юридическими лицами, включенными в юридический реестр. Публичный характер их деятельности при этом не учитывается. Возникает проблема необходимости уплаты установленных законодательством налогов: на средства, получаемые муниципальными образованиями от договоров аренды, продажи объектов муниципальной собственности, на имущество юридических лиц и т. д. Уплата налогов публично-правовыми образованиями на общих с другими юридическими лицами основаниях сама по себе является некорректной (спорной). Однако в Российской Федерации уже имеют место случаи, когда налоговые инспекции требуют от органов местного самоуправления, поставленных на учет в результате их регистрации в виде юридических лиц, уплаты соответствующих налогов. Существенные трудности связаны также с вопросами управления муниципальной собственностью, участия в предпринимательской деятельности, ответственностью муниципальных органов. Организационно-правовой статус органов муниципального образования как некоммерческих организаций (учреждений) допускает совмещение функций органов публичной власти с функциями хозяйствующих субъектов. Существует мнение, что в данном случае предпринимательство носит вынужденный характер, чтобы свести концы с концами. Под вынужденным характером понимается несвойственная муниципальному образованию деятельность, которая ограничена во времени. С такой позицией позволю себе не согласиться. Муниципальные образования и органы - не просто разновидность самостоятельных организационно-правовых форм как юридических лиц. От других юридических лиц их отделяют конкретные признаки, особенность которых в настоящее время или совсем не учитывается, или учитывается непоследовательно и противоречиво. Муниципальное образование по своей природе должно заниматься хозяйственными вопросами. Конституция РФ (ч. 1 ст. 130) определяет местное самоуправление как "самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью". При анализе этой статьи Конституции в комплексе с ч. 2 ст. 3 Конституции вывод об одновременном присутствии признаков государственно-правового института политической власти и хозяйствующих субъектов не вызывает сомнения. Однако существует значительное количество ограничений гражданско-правового характера, сокращающих возможности муниципальных образований и их органов в использовании многих организационно-правовых форм участия в рыночной экономике. Такие ограничения можно найти в ГК РФ (ст. 66), Федеральном законе "Об акционерных обществах" (ст. 10), Федеральном законе "Об обществах с ограниченной ответственностью" (ст. 7). В этих актах единообразно решается вопрос о возможности участия муниципальных органов в соответствующих хозяйственных обществах: "...не вправе выступать в качестве участников хозяйственных обществ, вкладчиками в товариществах на вере, ООО, если иное не установлено федеральным законом". Позиция достаточно ясная и связана с природой публичной власти. Вряд ли можно считать, что эти ограничения устранены п. 4 ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ. Формулировка о том, что "органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе муниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения", также содержит ограничительные элементы. Прежде всего это связано только с осуществлением полномочий по решению вопросов местного значения, а также с необходимостью внесения соответствующих изменений в ГК РФ и ряд федеральных законов. Анализ ч. 4 ст. 8 и ст. 68 Федерального закона N 131-ФЗ допускает вывод о том, что новелла о муниципальных хозяйственных обществах в форме ЗАО и ООО также требует серьезного дополнительного нормативного регулирования, опять-таки связанного с проблемами юридического лица публичного права. Определяя сущность местного самоуправления, Н. С. Бондарь обращает внимание на то, что местное самоуправление не ограничивается рамками юридической действительности. Оно является институтом не только государственного права, но и социологии (не ограниченной рамками юридической действительности). Данный аспект самоуправления воплощается в таких его социальных (не правовых) характеристиках, как самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль <12>. -------------------------------- <12> Муниципальное право. М., 2002. С. 138.

Ограниченным является определение местного самоуправления как специфической управленческой деятельности по решению вопросов местного значения и исполнению делегированных полномочий. Самоуправление может быть полноценным исключительно при активной позиции населения, не ограничивающейся выборами и другими формами непосредственного участия. Местное самоуправление реализуется за счет не экстремальных мер, а повседневной целенаправленной экономической и политической деятельности по всему комплексу вопросов обеспечения достойных условий жизни. На уровне муниципальных образований политика и хозяйствование имеют гораздо большее единство, чем на уровнях государственной власти. Они спрессованы повседневностью проблем. Совпадение объекта и субъекта управления, совместный коллективно-территориальный интерес, совместная особого характера социально-этическая ответственность населения за положение дел в исторически сложившихся пределах проживания придают муниципальному образованию и его органам особый статус. Таким статусом не обладают государство и его органы как в сфере публичных, так и в сфере частноправовых отношений. В связи с этим ограничения, распространяемые на предпринимательскую деятельность местного самоуправления в равной степени с государственными органами, представляются неоправданными и требующими пересмотра. Европейская хартия о местном самоуправлении (ч. 1 ст. 9) наделяет органы местного самоуправления правом на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Местные налоги и сборы "по меньшей мере" представляют часть финансовых средств органов местного самоуправления (ч. 4 ст. 9). Допуская возможность финансовой зависимости местного самоуправления от источников финансирования, хартия исходит из необходимости их гибкости и разнообразия (ч. 4 ст. 9). Процедуры финансового выравнивания, предназначенные для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования, не решают проблем бюджетного обеспечения всех потребностей. В связи с этим не должна ограничиваться свобода выбора органов местного самоуправления в законных формах зарабатывания собственных средств. Полномочия органов местного самоуправления в хозяйственно-экономической сфере носят управленческо-контрольный, координационно-объединительный характер. Местное самоуправление нацелено на решение вопросов местного значения, но ограничено в возможностях зарабатывания средств на эти цели. Принципиальным в рассматриваемом контексте является не только вопрос несоответствия норм ГК РФ и Федерального закона N 131-ФЗ, но и сама государственная политика. Право собственности муниципального образования на имущество, жестко связанное с его предназначением (ч. 5 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ), ограничивает право собственника наравне с другими субъектами предпринимательской деятельности законными способами получать прибыль, направляемую на решение вопросов местного значения. Между тем это положение указанного Закона уже создало проблему вынужденного и несправедливого перераспределения муниципальной собственности между уровнями местной власти - от поселений к муниципальным районам. Определяя организационно-правовой статус муниципального образования, ГК РФ не отождествляет муниципальные образования с юридическим лицом, а лишь устанавливает для них относительно равные с юридическими лицами права на участие в гражданско-правовых отношениях. Мы исходим из того, что муниципальное образование - это территориально-политическая организация населения в городском, сельском поселении, на иной территории для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных с общностью проживания граждан. Природа муниципальных образований, органов местного самоуправления носит двойственный характер - и властных публичных институтов, и хозяйствующих субъектов. Как неконструктивную следует признать позицию Союза российских городов, что "природа муниципальных образований, органов местного самоуправления - это природа властных публичных институтов, а не хозяйствующих субъектов. Наделение муниципальных образований гражданской правоспособностью необходимо лишь постольку, поскольку решение вопросов местного значения невозможно без вступления в некоторые гражданско-правовые отношения" <13>. -------------------------------- <13> О проблемах, связанных с организационно-правовым статусом органов МСУ // Муниципальное право. 2005. N 3. С. 2.

Это наиболее распространенная позиция. Бесспорно, что муниципальная власть - одна из форм единой публичной власти народа России. Однако это особая власть. Властные полномочия для местного самоуправления не цель, а средство по обеспечению самодостаточности. Только в этом случае институт местного самоуправления приобретет для государства дополнительную силу. Местное самоуправление как агент государства на местах - прошлое. На местах нужны хозяева с большими полномочиями и самостоятельностью в реализации единой государственной политики, но в рамках муниципального образования. Муниципальное образование, как и семья, - ячейка общества. В связи с этим стоит подумать об уравновешивании интересов муниципальных образований и частных лиц. В свое время представители Союза российских городов отмечали, что "многое в отношениях между государственной властью и самоуправлением встанет на место, если, скажем, относиться к городу как к семье, защищать его права как права частного лица, и главное - надо уравновешивать интересы" <14>. -------------------------------- <14> Сердюков И. Уравновешивать интересы // Российская Федерация. 1994. N 2. С. 37.

Как о требовании времени о рассмотрении возможностей зарабатывать самим, чтобы твердо стоять на земле, а не надеяться на бюджетное безденежье, говорят от губернатора до руководителя сельской администрации. Вячеслав Позгалев, губернатор Вологодской области, член Высшего совета партии "Единая Россия", понимает, что "наши инновации" не от хорошей жизни. Социальная ситуация в селах критическая. А экономическая не скоро наладится. Отмечая, что в делах местной власти все больше сосредоточивается хозяйственных функций, он делает вывод, что "глава администрации теперь чувствует себя не столько чиновником, сколько прорабом в своей местности" <15>. -------------------------------- <15> Позгалев В. Сельсоветы ставят срубы // Российская газета. 2003. 3 июня.

Как бы продолжая эту мысль применительно к Тотемскому районному самоуправлению, Вячеслав Попов справедливо делает вывод о том, что местная налоговая база не может стать экономической основой местного самоуправления. "По закону ни сельсоветы, ни администрация города Тотьмы, ни мы, районное самоуправление, не имеем права заниматься хозяйственной деятельностью. Наша функция - компетентно тратить деньги на нужды населения строго в соответствии с бюджетом. И никакой коммерции. А что в действительности? Глава города вынужден заниматься даже рынком. Там его штатные сотрудники получают запланированные доходы. Не заработают - останется без зарплаты вся городская администрация. А чем только не занимаются главы сельсоветов! Раньше их штат составлял не более десяти человек. А сегодня там рабочие всех специальностей: от трактористов до электриков. Как так получилось? А очень просто. Колхозы и совхозы были развалены, кто-то должен был взять под свою ответственность жилье, котельные, теплотрассы, водопровод. Средств на их содержание никто району не давал. А значит, мы не могли дать сельсоветам... И деревенское население выжило благодаря оборотистости глав сельсоветов... Низовые представительные органы превратились в хозяйствующие субъекты и стали вроде добровольных подразделений МЧС местного масштаба. ...А теперь самое удивительное. Представительные органы не только превратились в зарабатывателя денег. Из них сделали также плательщиков всех видов налогов. Незаконных налогов с формально незаконно заработанных средств" <16>. -------------------------------- <16> Еремин В. Для нас "жить" - означает "выжить" // Российская Федерация сегодня. 2003. N 21. С. 42.

Правовая конструкция ГК РФ направлена на реализацию конституционной модели местного самоуправления, в основе которой - интересы муниципального образования, т. е. интересы населения муниципального образования. Муниципальное образование - единый субъект правоотношений. Органы местного самоуправления - это органы особого субъекта гражданско-правовых отношений - муниципального образования. Это не самостоятельные субъекты, действующие в своих интересах. Их создание и деятельность обусловлены интересами населения муниципального образования. Изменение целевой установки, изменение мотивации деятельности, связанной с возможностью работать не на интерес населения, неприемлемо для органов местного самоуправления. Таким образом, интересы населения являются пределом правосубъектности муниципального образования. Эти пределы должны, с одной стороны, способствовать обеспечению равных условий в хозяйственной деятельности (а не в ее ограничении или даже полном запрете), а с другой - препятствовать возможным нарушениям, порождаемым использованием властных функций. Гражданское законодательство стоит на позиции: особые субъекты органы власти не могут быть хозяйствующими субъектами (вернее, выполнять функции хозяйствующих субъектов), а органы особых субъектов, выполняющих функции хозяйствующих субъектов, не могут выполнять властные функции. В целом эта постановка не подвергается сомнению. Однако допустимы следующие размышления. В деятельности муниципальных образований (как самого муниципального образования, так и его органов) присутствует объединение как властных полномочий, так и их реализации, в которой они также участвуют. Кстати, могут создаться ситуации, когда представительный орган и местная администрация как некоммерческие учреждения могут воспользоваться возможностью оказывать платные услуги, заниматься предпринимательской деятельностью в интересах населения. Представляется, что в современных условиях муниципальные образования должны иметь возможность осуществлять деятельность, направленную на решение вопросов местного значения не напрямую, а опосредованно, в частности через инвестирование в муниципальные планы развития, социальные программы и т. д. всей прибыли, получаемой от так называемого нецелевого использования муниципальной собственности или деятельности, непосредственно не связанной с вопросами местного значения. Отсутствие у муниципальных образований возможности самостоятельно зарабатывать средства и направлять их на удовлетворение исключительно потребностей населения не только противоречит принципам рыночной экономики, но и не способствует их развитию. Сосредоточение у муниципальных образований исключительно "затратных" видов собственности порождает не хозяина, а просителя, препятствует становлению реального экономически самостоятельного местного самоуправления, основанного не на нищенской психологии. В данном случае допустима постановка вопроса об ущемлении интересов населения муниципального образования, фактическом ограничении местного самоуправления. Эту проблему можно решить, скорректировав позицию, определяющую правовой статус муниципального образования и его органов. Выполнение своих обязательств перед гражданами как государством, так и муниципальными образованиями на основе "равноправного" партнерства с хозяйствующими субъектами заведомо ставит их в несоответствующее (неадекватное) положение. Хозяйствующие субъекты ведут дела для извлечения прибыли, а государство и муниципальные образования - для выполнения своих социальных функций. Реализация социальной политики требует такого правового регулирования экономической системы общества, которое должно рассматриваться не как простое ограничение экономических методов, а как самодостаточная ценность, которой должны соответствовать экономические методы. Появление, функционирование и развитие юридических лиц в значительной степени определяется господствующим в экономике типом хозяйственного механизма, т. е. принятой системой регуляторов экономической деятельности - рыночной, планово-централизованной, смешанной, переходной. В зависимости от этого расширяется или сужается сеть юридических лиц, появляются или исчезают некоторые их разновидности <17>. -------------------------------- <17> См.: Суханов Е. А. Юридические лица как участники гражданских правоотношений // Гражданское право. Т. I. С. 178 - 179.

Ни в коей степени не ставя под сомнение данную позицию, поставим вопрос: возможны ли отступления (частичные либо временные) в условиях несоответствия избранных регуляторов реальному социально-экономическому развитию? Однозначный ответ найти трудно. Да, по-видимому, его и нет. Конституция Российской Федерации, радикально меняя социально-экономический строй, сохранила многие социальные блага, определяющие качество жизни. Тем не менее мы наблюдаем активное освобождение государства от многих социальных функций и возложение их на уровень муниципальных образований без надлежащего материального обеспечения. Все признанные ошибки государственной политики в экономических реформах пошли на пользу формирования первоначального капитала в ущерб государственной и муниципальной собственности. Постановка вопроса о создании категории юридического лица публичного права требует объединения усилий и цивилистов, и государствоведов. Позиция В. Е. Чиркина о том, что "проблема юридического лица публичного права крайне сложна, но она назрела и даже перезрела и давно нуждается в основательном обсуждении" <18>, свидетельствует именно об этом. В. Е. Чиркин не предлагает решений. Привлекая внимание специалистов к проблеме юридического лица публичного права, он относит эту проблему к одной из междисциплинарных и кардинальных проблем юридической теории и практики. -------------------------------- <18> Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5.

Е. И. Колюшиным предложено "распространение по опыту, например, ФРГ действия основных прав и свобод граждан на юридических лиц, а также введение в российское право фигуры корпорации (учреждения, организации публичного права). Признание корпорации публичного права позволило бы ввести адекватное фактическому статусу правовое регулирование гражданско-правового положения, например, университетов, академий наук, религиозных организаций, муниципалитетов и других социально ориентированных субъектов права, имеющих ныне статус обычных юридических лиц" <19>. -------------------------------- <19> Колюшин Е. И. Проблемы правового регулирования гражданского общества // Гражданское общество в России: возможность самоорганизации и механизмы правового регулирования. М., 2005. С. 46 - 47.

Обращает на себя внимание широкий круг юридических лиц, которых предлагается относить к категории публичных. Об этом же свидетельствует характер обсуждения "Проблемы публично-правовых корпораций в России и за рубежом", состоявшегося 30 января 2003 г. на Круглом столе, проведенном Фондом развития парламентаризма в России. Предметом обсуждения стала специальная гражданская правообъектность трех групп юридических лиц: государственной власти и муниципальных органов; публично-правовых корпораций; юридических лиц, которые созданы в соответствии с нормами частного права и которым были переданы функции и полномочия государственной власти <20>. -------------------------------- <20> Отчет о работе Круглого стола на тему "Проблемы публично-правовых корпораций в России и за рубежом" от 30 января 2003 г. Архив Фонда развития парламентаризма в России.

Предположения о необходимости предоставления органам местного самоуправления права обращаться в суды на тех же условиях, что и гражданам и организациям, содержатся и в рекомендациях Круглого стола на тему "Проблемы законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации" (Совет Федерации, 13 октября 2005 г.) <21>. -------------------------------- <21> Подробнее см.: Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 12. С. 19 - 21.

Необходимо не только создать особую категорию юридического лица публичного права и выработать для него общее понятие. За общей постановкой проблемы могут потеряться конкретные практически значимые решения. За общими характеристиками юридического лица публичного права не должны исчезнуть индивидуальные особенности прежде всего функционального характера. Ограничение гражданской правовой способности для различных категорий юридических лиц публичного права не должно быть одинаковым. Степень последствий возможных нарушений различна у федеральных, региональных и муниципальных органов. У последних она наименьшая. Нарушения законодательства в гражданском обороте характерны для всех видов юридических лиц. Участие муниципальных органов в горизонтальных коммерческих отношениях, допускаемое современным гражданским законодательством, не должно носить ограниченный характер. На уровне муниципального образования интересы населения посредством местного самоуправления должны приобретать особую экономическую ценность, носящую социализированный характер. Совершенствование законодательства, устанавливающего правоспособность органов муниципального образования: статус, собственность, компетенцию, ответственность, налоговые и иные льготы, особую защиту привилегии некоторых сфер деятельности, не только не исключает, но и требует от законодателя дополнительных мер контроля и надзора. Деятельность муниципального образования в лице его органов в соответствии с действующим законодательством носит во всех сферах максимально открытый характер, подверженный постоянному контролю со стороны населения, органов государства за соответствие уставным целям, возможно установление специальной системы отчетности. Сложившиеся стереотипы мышления затрудняют установление оптимальных пределов государственного вмешательства, баланса индивидуальных и коллективных ценностей. Следует признать, что концептуальная идея организации местного самоуправления "сверху", ориентированного на минимальное бюджетное финансовое обеспечение, сохраняя все привилегии центра, исчерпала себя. Суть современного антикризисного развития муниципального менеджмента заключается в том, чтобы устанавливаемые привилегии стали достоянием всех субъектов управления в интересах местного сообщества. Современные реформы местного самоуправления носят организационно-правовой характер. Они не решают в достаточной степени задач, связанных с преодолением отчуждения населения от власти на местном уровне, с включением населения в практическое участие в решении вопросов местного значения. Степень готовности населения как субъекта самоуправления, мотивация населения к активному участию находятся в зависимости как от наличия необходимых властных полномочий, так и от материально-финансовых ресурсов. Финансовые инъекции центра направлены на выживание. Они необходимы, но носят ограниченный характер и не могут обеспечить развитие муниципальных образований. Только в условиях активности самого населения может быть преодолен давно устаревший подход к социальной защите людей, проживающих в местном сообществе, путем оказания денежной и материальной помощи из центра. Само население должно быть включено в активное зарабатывание средств на свои нужды, в создание современной социальной инфраструктуры, достойной окружающей среды через развитие рыночных отношений социальной ориентации. Существенной корректировки и развития правовой регламентации статуса муниципального образования требует не только гражданско-правовое законодательство, но и конституционное. Прежде всего это касается судебной защиты прав местного самоуправления. Распространение на публично-правовое образование норм, приемлемых для граждан и их объединений (в соответствии с ч. 4 ст. 125), следует признать вынужденным и не снимающим необходимости внесения изменений в Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ. Представители экономической и социологической наук признают, что "пока имеющееся местное самоуправление плохо связано с решением принципиальных вопросов местной жизни: развитием местной промышленности, распоряжением муниципальной собственностью, водными, земельными, лесными и другими муниципальными ресурсами. Поэтому население, проживающее на территории местного сообщества (а точнее - муниципального образования т. н.с.), как и прежде, выступает в виде просителя, жалобщика перед администрацией города, района, поселка". "В таком качестве местное самоуправление опять превращается в продолжение вертикали государственного управления, теряя свою подлинную сущность. Фактически опять насаждается устаревшая концепция местного самоуправления, уже доказавшая свою несостоятельность" <22>. -------------------------------- <22> Афонин А. Ю., Жабин А. П., Панкратов А. С. Социальный менеджмент. М., 2004. С. 197.

Автор сознает далеко не бесспорный характер предложений, вносимых на обсуждение, и надеется, что, начиная с муниципального образования, строительство юридического лица публичного права получит должное внимание и развитие.

Название документа