Проблемы правового регулирования предоставления гарантий субъектов Российской Федерации

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГАРАНТИЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

М. КОШЛИНА

Традиционно государственные гарантии рассматриваются в качестве формы государственного кредита, которые наряду с государственными заимствованиями включаются в состав государственного долга. Государственные гарантии субъектов Российской Федерации преимущественно используют в качестве достаточно эффективного средства государственного регулирования инвестиционной деятельности, финансирования инвестиционных программ, а также инструмента активизации инвестиционной политики и создания необходимых условий для дальнейшего развития предпринимательства. Основным критерием отбора инвестиционных проектов для оказания такого вида государственной поддержки служит величина дохода, который получит субъект Федерации в результате реализации проекта. Кроме того, в последние годы наметилась тенденция активного межрегионального сотрудничества в бюджетной сфере, направленного как на горизонтальное выравнивание бюджетного потенциала регионов, так и на совместное решение общих социально-экономических вопросов силами двух бюджетов - субъекта Федерации и муниципальных образований субъекта Федерации. Отражением такого взаимодействия является предоставление государственных гарантий в рамках межбюджетных отношений - муниципальным образованиям соответствующего субъекта. Государственные гарантии, как правило, предоставляются муниципальным образованиям для привлечения последними кредитных ресурсов в российских кредитных организациях на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета, реструктуризацию долговых обязательств, а также в целях обеспечения деятельности по социально-экономическому развитию муниципальных территорий. Предоставление государственных гарантий муниципальным образованиям не сопряжено с возникновением каких-либо серьезных вопросов в процессе их предоставления. В этой связи настоящая статья посвящена рассмотрению имеющихся вопросов в предоставлении государственных гарантий именно частноправовым образованиям, поскольку такая форма взаимодействия между субъектами Федерации и частными юридическими лицами является весьма перспективной и вызывающей особый интерес к проблемам регулирования данного института. Государственные гарантии субъектов Федерации, как способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, получает достаточно широкое распространение, что объективно обусловлено тем, что именно государственные гарантии в максимальной степени обеспечивают кредиторам возврат денежных средств. Являясь формой государственного внутреннего долга, государственные гарантии полностью и без условий обеспечивают исполнение обязательств их получателям всем находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации имуществом, составляющим государственную казну. В этой связи принципиально важным вопросом, возникающим в связи с предоставлением государственных гарантий, является вопрос обеспечения их эффективности. Решение данной проблемы возможно с помощью таких правовых норм, которые максимально детально регулируют государственные гарантии субъектов Федерации и особенно порядок их предоставления. В настоящее время практическое применение норм как федерального, так и регионального законодательства наглядно демонстрирует, что правовое регулирование института государственных гарантий требует значительного усовершенствования по причине недостаточной четкости отдельных формулировок в регулировании данных правоотношений, что неизбежно влечет за собой возникновение споров между участниками гражданского оборота, затрудняя тем самым развитие таких весьма перспективных правоотношений. Нельзя не согласиться, что многие ошибки в денежно-кредитной и бюджетной политике создают государству дополнительные проблемы, однако при этом одновременно проблемы возникают и у частных лиц, вступающих в определенные правоотношения с государством. В этой связи особенно важно проанализировать имеющиеся теоретические и практические проблемы и попытаться найти наиболее рациональные способы их решения. Правовое регулирование государственных гарантий субъектов Российской Федерации и порядка их предоставления в настоящее время осуществляется Бюджетным кодексом РФ, а также региональными нормативно-правовыми актами, принимаемыми на основании и во исполнение федеральных законов. Так, согласно ст. 115 Бюджетного кодекса РФ государственной или муниципальной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Таким образом, государственная гарантия является способом обеспечения обязательств их получателей перед их контрагентами в гражданско-правовом обороте. Из норм бюджетного права следует, что этот способ обеспечения исполнения обязательств тесно связан с основным обязательством, им обеспечиваемым, то есть является акцессорным обязательством. Масштабы и условия предоставления гарантий субъектов Федерации определяются их задачами и финансовыми возможностями. Полномочия субъектов Федерации по предоставлению государственных гарантий предусмотрены федеральным законодательством. В силу ч. 4 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции. В силу п. 6 ст. 117 БК РФ государственные гарантии предоставляются соответствующим органом исполнительной власти. Частью 4 ст. 99 БК РФ предусмотрено, что в объем государственного долга включен объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ. В силу иных положений Бюджетного кодекса (ст. 101, 104, 117) к компетенции органов исполнительной власти субъекта Федерации отнесено право управления государственным долгом субъекта Российской Федерации. Таким образом, поскольку определение условий предоставления государственных гарантий является одним из механизмов управления государственным долгом, то субъект Федерации вправе принимать собственные нормативные акты в области указанных правоотношений. Однако наличие у регионов указанных законодательных полномочий не в полной мере способствует совершенствованию механизма предоставления государственных гарантий, поскольку зачастую многие субъекты Федерации принимают собственные бюджетные кодексы и иные нормативно-правовые акты, которые в основном дублируют положения федерального законодательства и не решают имеющихся правовых проблем. Исходя из анализа действующего федерального и регионального законодательства, регулирующего предоставление государственных гарантий субъектов Федерации, а также на основании изучения судебной практики можно выделить следующие проблемы в правовом регулировании порядка предоставления государственных гарантий субъектов Федерации, впоследствии приводящих к признанию договоров о предоставлении государственных гарантий недействительными (ничтожными): предоставление государственных гарантий ненадлежащим органом публично-правового образования; нарушение требований федерального и регионального законодательства к процедуре предоставления государственных гарантий; несоблюдение бюджетных параметров, установленных для соответствующего субъекта Федерации; несоблюдение порядка привлечения гаранта к ответственности. Остановимся на рассмотрении указанных аспектов предоставления государственных гарантий подробнее. Согласно ч. 3 ст. 104 Бюджетного кодекса РФ от имени субъекта Российской Федерации право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В п. 6 ст. 117 Бюджетного кодекса РФ также указано, что государственные гарантии предоставляются соответствующим органом исполнительной власти. В соответствии с п. 4 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъекта Федерации устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации <1>. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

В конституциях субъектов Федерации, как правило, указан только высший исполнительный орган государственной власти субъекта, у которого, в свою очередь, имеются полномочия на формирование иных органов исполнительной власти, в компетенцию которых входит непосредственное предоставление государственных гарантий субъекта, в частности заключение соответствующих договоров. Как правило, таким органом является министерство финансов соответствующего субъекта, уполномоченное правительством субъекта на выдачу государственных гарантий <2>. Также непосредственное подписание гарантийного обязательства может осуществляться иным органом исполнительной власти субъекта (например, губернатором субъекта Федерации) <3> либо непосредственно правительством субъекта <4>. -------------------------------- <2> См.: ст. 38, 42 Закона Республики Алтай от 30 декабря 2005 г. N 103-РЗ "О республиканском бюджете на 2006 год" // Официально не опубликовано. Содержится в компьютерной базе "КонсультантПлюс: Регион"; ст. 32 Закона Чувашской Республики от 23 июля 2001 г. N 36 "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике" // Республика. 2001. 28 июля; п. 2 Постановления Правительства Республики Карелия от 1 сентября 2004 г. N 90-П "Об утверждении порядка предоставления государственных гарантий Республики Карелия" // Карелия. 2004. 11 сент. <3> См.: п. 4.3 Постановления Губернатора Астраханской области от 22 июля 2003 г. N 340 "Об утверждении Положения о предоставлении государственных гарантий Астраханской области" // Астраханские известия. 2003. 31 июля. <4> См.: п. 16 Постановления Правительства Республики Коми от 30 июня 2005 г. N 168 "О порядке предоставления государственных гарантий Республики Коми на конкурсной основе за счет республиканского бюджета Республики Коми" // Республика. 2005. 27 июля.

В соответствии с подп. "з" п. 2 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" заключение договоров субъекта Федерации утверждается законом данного субъекта. Применительно к предоставлению государственных гарантий необходимо отметить, что довольно часто региональным законодательством предусмотрено, что государственное гарантийное обязательство подлежит обязательной ратификации со стороны законодательного (представительного) органа субъекта Федерации (например, п. 1.5 Постановления Губернатора Астраханской области от 22 июля 2003 г. N 340 "Об утверждении Положения о предоставлении государственных гарантий Астраханской области" предусмотрено, что, в случае если сумма государственной гарантии превышает 20 млн. рублей, гарантийное обязательство подлежит обязательной ратификации со стороны Государственной Думы Астраханской области) <5>. А в силу ст. 168 Гражданского кодекса РФ заключение договора, порождающего долговые обязательства, от имени публично-правового образования его органом с нарушением указанного требования означает, что такой договор заключен с превышением компетенции и является ничтожным. -------------------------------- <5> Астраханские известия. 2003. 31 июля.

Федеральное и региональное бюджетное законодательство устанавливает ряд обязательных требований к процедуре предоставления гарантий, соблюдение которых также обеспечивает законность предоставляемых гарантий. Бюджетный кодекс РФ содержит требования о необходимости указания в государственной гарантии сведения о гаранте, включающие его наименование (субъект Российской Федерации) и наименование органа, выдавшего гарантию от имени указанного субъекта; определение объема обязательств по гарантии (п. 3 ст. 115). Пункт 4 ст. 115 БК РФ гласит, что гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе. Такая формулировка зачастую вызывает у субъектов правоотношений по поводу предоставления государственных гарантий разногласия, связанные с обязательностью проведения конкурса при предоставлении гарантии, поскольку названная норма Бюджетного кодекса не содержит императивных норм об обязательности проведения конкурса и не устанавливает таких правовых последствий, как недействительность договора в случае отсутствия конкурса. Следует отметить, что до вступления в силу Бюджетного кодекса был издан Указ Президента РФ от 23 июля 1997 г. N 773 "О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам" <6>, п. 5 которого предусматривал обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации во всех случаях предоставлять государственные гарантии по займам и кредитам на конкурсной основе. -------------------------------- <6> Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3606.

Несмотря на то что названный Указ был принят до вступления в силу Бюджетного кодекса РФ, представляется, что его положения сохраняют свою силу и в настоящее время, поскольку законодательные акты о его отмене отсутствуют, а в действующем Бюджетном кодексе данный спорный вопрос не получил своего окончательного юридического разрешения. Важно то, что судебные инстанции все чаще признают отсутствие конкурса основанием для признания государственной гарантии недействительной (ничтожной) сделкой как не соответствующей требованиям закона или иных правовых актов согласно ст. 168 ГК РФ (см. Постановление ФАС МО от 15 декабря 2005 г. по делу N КГ-А40/12088-05). Многие субъекты Федерации в последнее время более детально регулируют порядок предоставления государственных гарантий в части проведения конкурса путем принятия специальных нормативных актов <7>. Несомненно, такой подход приносит положительные результаты и должен получить повсеместное распространение, вытеснив все еще имеющую место в отдельных регионах практику копирования неопределенных формулировок федерального законодательства. -------------------------------- <7> См., например: Постановление Правительства Республики Коми от 30 июня 2005 г. N 168 "О порядке предоставления государственных гарантий Республики Коми на конкурсной основе за счет республиканского бюджета Республики Коми" // Республика. 2005. 27 июля; Постановление Правительства Республики Хакасия от 28 апреля 2005 г. N 121 "Об организации конкурсов на получение государственных гарантий Республики Хакасия" // Вестник Хакасии. 2005. 3 мая. N 19.

Особо хотелось бы отметить, что некоторые субъекты предоставляют государственные гарантии муниципальным образованиям без проведения конкурса, что, вероятнее всего, обусловлено особым, публично-правовым, статусом таких получателей гарантий <8>. -------------------------------- <8> См.: Закон Республики Бурятия от 6 мая 2006 г. N 1699-III "О внесении изменения в статью 37 Закона Республики Бурятия от 6 июля 2005 года N 1243-III "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Бурятия" // Бурятия. 2006. 11 мая.

Следующим необходимым условием предоставления государственной гарантии субъекта Федерации, установленным федеральным законодательством, является проверка финансового состояния получателя государственной гарантии соответствующим финансовым органом (п. 7 ст. 117 БК). Аналогичные требования содержатся и в региональном законодательстве. Соблюдение указанного требования также является обязательным для признания правомерности выданной гарантии. Государственные гарантии, как правило, предоставляются юридическим лицам, полностью выполняющим текущие обязательства перед бюджетом и государственными внебюджетными фондами и не имеющим просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе. Аналогичное условие распространяется и на муниципальные образования - государственные гарантии предоставляются муниципальным образованиям, не имеющим просроченную задолженность по обязательствам перед республиканским бюджетом. Неудовлетворительное финансово-экономическое состояние претендента на получение гарантии может явиться основанием для отказа в предоставлении государственной гарантии. Предоставление же государственной гарантии без проверки финансового состояния получателя влечет за собой принятие субъектом Федерации обязательств, влекущих несанкционированное расходование бюджетных средств, что противоречит требованиям Бюджетного кодекса и нормам регионального законодательства и нарушает интересы субъектов Федерации и соответственно может повлечь за собой оспаривание такого обязательства. В п. 2 ст. 115 Бюджетного кодекса РФ установлено, что письменная форма государственной гарантии является обязательной. При этом только применительно к письменной форме указанным Кодексом прямо предусмотрено последствие ее несоблюдения - недействительность (ничтожность). Здесь хотелось бы отметить, что в последнее время субъекты Федерации устанавливают дополнительные требования к письменной форме, а именно - необходимость оформления двух документов - договора (соглашения) о предоставлении государственной гарантии субъекта Федерации и непосредственно государственной гарантии (гарантийного обязательства) субъекта Федерации <9>. Таким образом, в случае если нормативными актами субъекта предусмотрена необходимость заключения двух документов, нарушение данного требования также может привести к оспариванию выданной гарантии. -------------------------------- <9> См., например: п. 5 Постановления Правительства Республики Бурятия от 10 марта 2006 г. N 70 "О совершенствовании порядка предоставления государственных гарантий Республики Бурятия" // Бурятия. 2006. 16 марта; п. 4.3 Постановления Губернатора Астраханской области от 22 июля 2003 г. N 340 "Об утверждении Положения о предоставлении государственных гарантий Астраханской области" // Астраханские известия. 2003. 31 июля.

Ввиду особой важности и нечеткости правового регулирования особо проблематичными являются требования законодательства в части соблюдения бюджетных параметров при предоставлении государственных гарантий. Наиболее спорной является норма п. 2 ст. 117 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год должен быть установлен перечень предоставляемых отдельным субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и юридическим лицам гарантий на сумму, превышающую 0,01 процента расходов соответствующего бюджета. Перечень предоставляемых гарантий на сумму, превышающую 0,01 процента расходов бюджета субъекта, представляется на утверждение законодательного (представительного) органа субъекта Федерации в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год. В этой связи правомерность гарантийного обязательства ставится в зависимость от решения вопроса о времени включения гарантии субъекта в бюджет. Зачастую бюджет субъекта Федерации не содержит перечня государственных гарантий на текущий финансовый год, либо конкретная гарантия не включена в такой перечень на момент ее предоставления. Федеральное законодательство не содержит решения данного вопроса. Между тем нередки случаи, когда бюджеты публично-правовых образований на дату их утверждения в соответствующем законе не содержат конкретной гарантии в программе государственных гарантий субъекта. При этом в последующем в течение текущего финансового года с помощью законов о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете определенная гарантия включается в этот перечень уже после заключения договора о ее предоставлении. Такая неопределенность в рассматриваемой правовой норме влечет возникновение большого количества споров, связанных с оспариванием государственных гарантий субъектов Федерации по причине их несоответствия п. 2 ст. 117 Бюджетного кодекса, а именно - включение гарантий на сумму, превышающую 0,01 процента расходов бюджета, в бюджет уже после их фактического предоставления. С формальной точки зрения указанная норма Бюджетного кодекса не содержит четкого указания на конкретный период времени, когда та или иная гарантия должна быть включена в закон о бюджете - непосредственно на дату выдачи такой гарантии или в любой другой период времени в течение финансового года. При этом Бюджетный кодекс не содержит запрета на внесение изменений и дополнений в закон о бюджете, в том числе в части внесения в него новых гарантийных обязательств. Таким образом, напрашивается вывод о том, что определяющим моментом, свидетельствующим о правомерности гарантии, является включение ее в бюджет в течение финансового года. Вместе с тем следует отметить, что в судебно-арбитражной практике до настоящего времени не выработан единый подход к вопросу признания государственных гарантий субъектов Федерации сделками, не соответствующими законодательству, в случае включения гарантии в закон о бюджете уже после ее предоставления. Так, например, Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 августа 2005 г. N 6582/05 было оставлено без изменения решение суда первой инстанции о признании договора поручительства (гарантии) недействительным в силу ст. 168 ГК РФ. Суд установил, что оспариваемая сделка заключена с нарушением положений ст. 115, 117 БК РФ, поскольку сумма обязательств, обеспеченных гарантией, существенно превышала 0,01 процента расходов бюджета публично-правового образования, а в решении о бюджете перечень предоставляемых гарантий с включением в него оспариваемой гарантии отсутствовал. Кроме того, при предоставлении гарантии не было проверено финансовое состояние получателя гарантии. Все эти нарушения явились основанием для признания договора поручительства (гарантии) ничтожным. В то же время Федеральный арбитражный суд Московского округа Постановлением от 26 мая 2006 г. по делу N КГ-А40/3161-06-2 оставил в силе решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции, которыми государственная гарантия субъекта Федерации была признана соответствующей действующему законодательству, поскольку, хотя на момент выдачи гарантии она не была включена в бюджет субъекта, впоследствии в течение финансового года соответствующими изменениями и дополнениями в закон о бюджете она была включена в перечень гарантий субъекта и указанные акты субъекта не были оспорены и признаны в предусмотренном порядке незаконными. Здесь следует отметить, что с точки зрения необходимости соблюдения сбалансированности бюджета публично-правового образования, а также эффективности его исполнения, безусловно, необходимо, чтобы любые расходные обязательства субъекта, в том числе государственные гарантии, были предусмотрены в законе о бюджете на момент его утверждения. С другой стороны, в процессе исполнения бюджета невозможно исключить вероятность возникновения новых обязательств, которые влекут за собой внесение изменений и дополнений в закон о бюджете, что не противоречит действующему законодательству. Поскольку федеральное законодательство неопределенно подходит к решению данного вопроса, а изменения в него до настоящего времени не внесены, таких неточностей в законодательстве можно избежать, закрепив на уровне субъекта Федерации, когда гарантия должна быть включена в бюджет. Так сделано в Законе Республики Тыва от 29 декабря 2004 г. N 1171ВХ-1 "Об инвестиционной деятельности в Республике Тыва" <10>, в котором четко прописано, что общая сумма государственных гарантий Республики Тыва устанавливается на финансовый год при утверждении республиканского бюджета и не может превышать лимита, устанавливаемого законом о республиканском бюджете Республики Тыва на соответствующий финансовый год (п. 2 ст. 19). -------------------------------- <10> Тувинская правда. 2004. 31 дек.

В то же время в ст. 44 Закона Республики Башкортостан от 25 ноября 2005 г. N 234-з "О бюджете Республики Башкортостан на 2006 год" содержится прямо противоположное положение о том, что Правительство Республики вправе в процессе исполнения бюджета Республики в рамках верхнего предела государственного долга и в объемах, установленных Программой государственных заимствований Республики Башкортостан на 2006 г., заключать договоры о предоставлении государственных гарантий <11>. То есть гарантии могут предоставляться в любое время в течение финансового года, главное, чтобы не был превышен предел государственного долга и объем государственных заимствований на текущий финансовый год. -------------------------------- <11> Республика Башкортостан. 2005. 26 нояб.

Представляется, что оба подхода имеют право на существование, однако в целях достижения единообразия в решении данной проблемы целесообразнее было бы скорректировать федеральное законодательство, в частности п. 2 ст. 117 Бюджетного кодекса, путем внесения соответствующих изменений. Немаловажным моментом, на который следует обратить внимание, является особый порядок привлечения субъекта Федерации - гаранта к ответственности по выданному им гарантийному обязательству. По общему правилу, установленному п. 5 ст. 115 Бюджетного кодекса РФ, гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. Указанная особенность обусловливает необходимость соблюдения кредитором предусмотренного ст. 399 Гражданского кодекса РФ особого порядка предъявления требований к должнику и гаранту для реализации в последующем возможности обращения в судебные инстанции. Так, необходимым условием применения субсидиарной ответственности является предварительное обращение с соответствующим требованием к основному должнику, нарушившему обязательство, и последовавший отказ или уклонение от удовлетворения требований. Сроки и порядок обращения к гаранту, а также процедура получения ответа от последнего, как правило, предусматриваются в конкретном договоре о предоставлении гарантии. Таким образом, осуществление в установленной законом и договором последовательности всех необходимых действий и неполучение от гаранта ответа на претензию либо отказ от исполнения обязательств дает кредитору правовые основания для возбуждения судебной процедуры взыскания задолженности по государственной гарантии. Кроме того, договором о предоставлении государственной гарантии может быть предусмотрена дополнительная гражданско-правовая ответственность субъекта Федерации в случае неисполнения или несвоевременного исполнения последним требований кредитора. Предоставление государственных гарантий субъекта Федерации хотя бы с одним из перечисленных выше нарушений норм бюджетного законодательства может явиться достаточным основанием для признания судами такой гарантии недействительной как ничтожной сделки. Учитывая описанные выше неточности, имеющиеся в законодательстве, регулирующем предоставление государственных гарантий, и отсутствие их разрешения на федеральном уровне, в целях минимизации риска оспаривания уже выданных гарантий, большинство субъектов принимают специальные нормативно-правовые акты, более детально регулирующие условия предоставления государственных гарантий, в частности порядки проведения конкурсов, проверок финансового состояния получателей гарантий, устанавливают специальные требования к письменной форме, что, безусловно, способствует сокращению количества нарушений при выдаче гарантий. Кроме того, осуществление указанных мероприятий служит не только устранению пробелов в бюджетном законодательстве, но и свидетельствует о стремлении регионов к уточнению направлений использования государственных гарантий, ужесточению процедуры их предоставления, повышению эффективности их использования. Отдельно хотелось бы обратить внимание на дополнительные требования, устанавливаемые регионами к предоставлению государственных гарантий. Так, многие субъекты Федерации предоставляют государственные гарантии на возмездной основе. Размер и условия платы за государственную гарантию устанавливаются, как правило, в процентном отношении от суммы гарантии <12>. -------------------------------- <12> См.: п. 2.10 Постановления Губернатора Астраханской области от 22 июля 2003 г. N 340 "Об утверждении Положения о порядке предоставления государственных гарантий Астраханской области" // Астраханские известия. 2003. 31 июля; п. 4 Закона Республики Тыва от 29 декабря 2004 г. N 1171ВХ-1 "Об инвестиционной деятельности в Республике Тыва" // Тувинская правда. 2004. 31 дек.

Такие требования могут содержаться в нормативных актах как законодательных, так и исполнительных органов власти. Показательным в данном случае является Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2005 г. по делу N 59-Г05-24, которым суд признал не противоречащим федеральному законодательству абз. 6 ст. 43 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2005 год", согласно которому за предоставление государственной гарантии Амурской области взимается плата в размере не более трех процентов от суммы полученной гарантии в порядке, определяемом губернатором. Основанием для оспаривания и. о. прокурора Амурской области данной нормы явилось то, что определять условия предоставления государственных гарантий, в том числе размер платы за предоставление государственной гарантии, вправе исключительно орган исполнительной власти в силу ст. 99, 104, 117, 101 Бюджетного кодекса РФ, а не представительный орган власти. Однако судом было установлено, что действительно к компетенции органов исполнительной власти субъекта отнесено право предоставления и управления государственным долгом субъекта. Между тем согласно ст. 8 БК РФ к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ отнесено осуществление государственных заимствований субъекта и управление государственным долгом субъекта РФ. Учитывая, что федеральным законодательством прямо предусмотрено право органов государственной власти субъектов на управление государственным долгом субъекта, принятие субъектом закона, устанавливающего верхний предел государственного долга, входит в компетенцию названного органа. При этом в ст. 181 Бюджетного кодекса содержится указание на то, что в проекте закона о бюджете должны быть определены верхний предел государственного долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные значения, предусмотренные названным Кодексом, с указанием предельных объемов обязательств по государственным гарантиям. То есть данный вопрос должен быть в обязательном порядке рассмотрен при обсуждении бюджета, а принятие закона о бюджете является прерогативой органа законодательной власти. Соответственно, законодательный орган наряду с исполнительным органом вправе устанавливать условия предоставления государственных гарантий субъекта РФ. Также нельзя не рассмотреть получающую все большее распространение ситуацию, когда предоставление государственной гарантии субъекта РФ в лице уполномоченного финансового органа обусловливается требованием представления со стороны ее получателя встречного обеспечения. Многие субъекты Федерации используют такую схему (например, п. 1 разд. III Постановления Правительства Республики Хакасия от 28 апреля 2005 г. N 121 "Об организации конкурсов на получение государственных гарантий Республики Хакасия" устанавливает, что государственные гарантии выдаются при условии предоставления получателем гарантии обеспечения исполнения обязательств по гарантии <13>; п. 2 ст. 31 Закона Республики Коми от 9 января 2002 г. N 2-РЗ "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республики Коми" также устанавливает, что государственные гарантии Республики Коми предоставляются с обязательным предоставлением полного обеспечения для реализации регрессных требований по государственной гарантии <14>). Способами обеспечения указанных обязательств могут быть банковские гарантии, поручительства финансово устойчивых и платежеспособных предприятий и организаций, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, в размере не менее 100% получаемой гарантии. При этом обеспечение исполнения обязательств по гарантии должно иметь высокую степень ликвидности. -------------------------------- <13> Вестник Хакасии. 2005. 3 мая. N 19. <14> Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2002. N 5. Ст. 1961.

Однако наличие такого требования представляется достаточно спорным и не соответствующим самой сути рассматриваемого института государственных гарантий, поскольку получателю государственной гарантии также требуется обеспечить свое обязательство перед третьим лицом с помощью государственной гарантии, а получение государственной гарантии само по себе тоже требует ликвидного обеспечения. Соответственно, целесообразнее представить свое обеспечение непосредственно кредитору получателя гарантии. Таким образом, налицо неравнозначность предоставляемых обеспечений, поскольку государственная гарантия субъекта Федерации обеспечивает кредитору возврат средств в максимальной степени. Возвращаясь к правовым проблемам предоставления гарантий субъектов Федерации и к большому количеству судебных процессов об оспаривании выданных гарантий, хотелось бы отметить тот факт, что, как правило, инициирование подобных судебных процессов о признании выданной государственной гарантии недействительной осуществляется самими органами государственной власти субъектов - гарантами. Причем такие заявления могут быть как предметом отдельного судебного разбирательства, так и выступать в качестве доводов, являющихся основаниями для отказа в выплате денежных средств по гарантии в случае предъявления соответствующего иска кредитора к гаранту. Таким образом, заключив соответствующий договор, но не предусмотрев в процедуре выдачи гарантии всех необходимых деталей, субъект Федерации - сторона по договору лишает тем самым кредиторов возможности получить принудительное удовлетворение своих требований по выданной гарантии. Соответственно, с точки зрения кредитора, существует довольно сложная проблема, связанная с понуждением публично-правового образования к исполнению договорных обязательств, чему значительно способствует несовершенство федерального и регионального законодательства в данной области. Учитывая имеющийся в последнее время конфликт частных и публичных интересов в рассматриваемой сфере правоотношений, необходимо иметь в виду, что органы государственной власти субъекта Федерации, вступая в правоотношения с частными лицами, должны стремиться к тому, чтобы соблюдение публичных интересов было выгодно носителям частных интересов. Иначе последние вообще могут утратить интерес в соответствующих отношениях и перестать принимать в них участие, что в итоге окажется крайне невыгодным для государства. Решение любого конфликта частноправовых и публично-правовых интересов должно основываться на их разумном соотношении. Представляется, что такое решение призвано обеспечить кредиторам субъектов Федерации при недобросовестности органов последнего (несоблюдение бюджетных параметров, нарушение процедуры выдачи гарантий и т. д.) возможность удовлетворения своих интересов без экономических потерь. Подводя итог всему вышеизложенному, следует отметить, что решение всех описанных проблем в идеале требует внесения изменений и дополнений в Бюджетный кодекс и как следствие - в региональное законодательство, устраняющих все имеющиеся на настоящий момент недоработки.

Название документа