Развитие законодательства о земле и землепользовании в штате Массачусетс, США

РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗЕМЛЕ И ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИИ В ШТАТЕ МАССАЧУСЕТС, США

Г. БУШЕР, М. ГРИН

Бушер Глендон - юрист, специалист-аналитик в сфере вопросов прав на землю в Земельном суде штата Массачусетс, США. Закончил Гарвардский университет и Школу права Бостонского колледжа. Член адвокатской палаты штата Массачусетс с 1971 года.

Грин Марк - судья апелляционного суда штата Массачусетс с 2001 года, до этого работал судьей Земельного суда штата Массачусетс. Закончил Университет Корнелл и Школу права Гарвардского университета.

I. Предыстория. Феодальное происхождение права частной собственности

Земля является важнейшим ресурсом для экономической деятельности людей. Возможности производительности земли имеют физические и географические ограничения, одно из которых заключается в том, что землю нельзя перемещать с места на место. Использование одного участка земли часто влияет на возможности использования соседнего участка. Людям издавна приходилось иметь дело с такими ограничениями за счет использования некоего механизма регулирования возможных вариантов землепользования. Первое требование владения, вероятно, возникло путем фактического обладания, сопровождавшегося устным заявлением с использованием визуальных точек отсчета. Такое требование могло быть выражено следующим образом: "Это моя пещера, и все, что вокруг нее, тоже мое". Для исполнения такого требования нужно было применить силу, чтобы не дать возможности другому вытеснить себя. По мере того, как население возрастало и стали возникать многочисленные противоречащие притязания на право собственности, возникла необходимость создания некоего органа, надзирающего за землепользованием и не зависящего от лиц, претендующих на владение землей. На ранних этапах человеческой истории такой инстанцией был глава семьи, клана или племени. Решения этих лидеров стали гарантией соблюдения прав собственности, а различные меры, используемые лидерами для проведения в жизнь отношений собственности, образовали свод санкций. Санкционирование неким властным органом проведения в жизнь притязаний на права является основой всех правовых систем. Изобретение письма еще более способствовало гарантированию прав на землю и созданию "закона". Право владения стало увековечиваться в письменных документах, а не за счет физического доказательства и стало все более основываться на абстрактных юридических принципах. Владение основывается исключительно на законе. В условиях первобытного племени решения вождей, вероятно, затрагивали только споры, когда было несколько претендентов на один участок земли. Неподеленные земли считались коллективной собственностью клана или племени, и лидеры могли наделить правом собственности и владения какой-либо частью этих земель. Это можно сравнить с ситуацией, существовавшей в Англии, где были так называемые "общие земли". С развитием феодальных военных королевств их лидеры стали перераспределять и конфисковывать уже занятые земли. Они также стали раздавать участки "общей земли" придворной знати или в качестве награды за военную службу, или в качестве аванса за будущие услуги, или же для делегирования административных функций. Такое пожалование земель увековечивалось с помощью записей в специальной книге. В Англии такие земли назывались "дарованные земли". В средневековой России аналогичной процедурой были грамоты и записи в "писцовых книгах". Поначалу было больше "общих земель", чем "дарованных земель", но постепенно необходимость военного контроля за экономической деятельностью привела к увеличению количества пожалований "общей земли" лицам, на которых можно было положиться в плане поддержки верховной власти. Такая деятельность частично является основой отношений, которые стали называться феодальными. Земельное право Массачусетса уходит корнями в феодальное земельное право Англии. Нормандское завоевание Англии в 1066 году Вильгельмом Завоевателем положило начало английской феодальной системе. Земли англо-саксонской знати, которая не поддержала Вильгельма, были конфискованы и перераспределены между военными сторонниками Вильгельма. Вильгельм приказал сделать земельную опись Англии в знаменитой кадастровой книге, где были описаны все земельные участки. Эта форма нормандских дарованных земель наделяла владением землей в виде нового вида юридического владения, заключающегося в прямых личных и взаимных обязательствах между королем и владельцем. Такое владение выражалось в делегировании королем личной административной власти своим сторонникам, власти над землей и населением на этой земле. Король брал на себя обязательство соблюдать права собственников на владение и управление землей, а собственник брал на себя обязательства служить королю на условиях, предписанных условиями владения. Правовые принципы, определяющие и регулирующие взаимные права и обязанности, при такой договоренности и составят впоследствии английское общее право. Главными обязанностями, накладываемыми на феодальную знать таким владением, были юридически закрепленная преданность королю и предоставление ему разных услуг - военных или экономических. В качестве основы этой системы, подтвержденной записями в Кадастровой книге, существовало обязательное условие, согласно которому каждый участок земли, принадлежавший королю или его знати, должен был иметь определенного владельца, от которого можно было потребовать предоставления определенных услуг и который был бы ответственен по закону в случае невыполнения своих обязательств. Непредоставление оговоренных услуг приводило к конфискации земли. Но до тех пор, пока услуги предоставлялись и исполнялись общие законы королевства, эти феодалы были фактическими правителями на данной земле. Для того чтобы поддерживать этих владельцев при сборе необходимых ресурсов для самообеспечения и для выполнения своих обязательств, подчиненное феодалу население, живущее на земле, было связано взаимными правовыми отношениями со своим правителем. Поскольку население не подчинялось непосредственно королю, а только своему правителю-феодалу, то все споры рассматривались в судах, установленных феодалами. Содержание понятия владения, таким образом, было наполнено чувством частного суверенитета в пределах участка земли, который был обусловлен только взаимными обязательствами и вышестоящими государственными законами короля. Эти законы были такими, чтобы обеспечить "порядок в государстве" (см. Cornelius J. Moynihan. Introduction to The Law of Real Property, 1962). Один и тот же участок земли мог быть предметом использования и заселения на различных уровнях, а также предметом различных прав и обязанностей с предоставлением определенного вида услуг на каждом уровне. Для регулирования этой системы закон предусматривал сложный набор прав, называемых "вечноправовые интересы", которые определяли и описывали природу и очередность прав на землю. Специфические правовые отношения между вышестоящим владельцем - господином и подчиненными ему владельцами назывались "лен". Структура лена имела характер пирамиды. Наверху пирамиды находился король, который всегда являлся господином и никогда не являлся подчиненным владельцем. Следующий за ним уровень занимали его феодалы, которые назывались "главный владелец лена", ниже которых находились владельцы более низкого социального статуса, владевшие меньшими участками земли, на которые делилась земля главного владельца лена. У основания пирамиды находились крестьяне, которые и непосредственно возделывали землю. В соответствии с этой системой все лица, кроме короля, владели землей в двойном статусе: они являлись подчиненными владельцами по отношению к вышестоящим и главными владельцами по отношению к нижестоящим. Разработка и регулирование прав в рамках таких феодальных отношений становились все более сложными процессами. Права пользования, владения и собственности стали более абстрактными и скрупулезно определялись юридическими деталями. "Общее право" проводило различие между свободным и несвободным леном в зависимости от личного статуса владельца и обремененности соответствующими услугами. Главным приемом, использовавшимся законом для определения лена в качестве свободного или несвободного, был характер услуг, которые необходимо было предоставлять. Если эти услуги были точно определены и установлены, то в таком случае лен считался свободным. Если же они зависели от приказов господина - в плане времени, места и характера услуг, - то в таком случае лен считался несвободным. Владелец земли, являющейся свободным леном, мог защитить свои права в королевском суде и мог использовать так называемые "предписания". "Предписание" фактически являлось ходатайством в суд о признании права, имеющего законную силу. Развитием системы таких предписаний, которые являются, во многом, основой современной правовой системы, мы обязаны королям Генриху II и Генриху III. Владелец несвободного лена мог защищать свои права или оспаривать закон только в суде своего господина. Права в виде сервитутов также были признаны и развивались. Те из них, которые предусматривали утверждение прав на земле, принадлежавшей другим, получили название "разрешительный сервитут", в то время как те, которые носили запретительный характер, получили название "запретительный сервитут". Кроме судебных решений, различного рода регулирование землепользования в условиях такого феодального режима ограничивалось эпизодическими приказами феодалов в отношении своих земель или королевскими эдиктами. Возникновение парламента в Англии создало условия для более общего законодательства. Одним из наиболее известных регулятивных актов парламента, как считается, принятых под давлением со стороны Генриха VIII, был Закон, называемый "Статут о пользовании". Целью этого Закона было не дать владельцам земли возможности избежать выполнения своих обязательств и предоставления услуг. Услуги, получаемые от владений или ленов, составляли нечто вроде доходов от сбора налогов. Многие люди, которые были юридически обязаны предоставлять определенную услугу или плату в силу характера лена, находили юридическую лазейку, с помощью которой они освобождались от этой ответственности. Они передавали свою собственность другому лицу с обязательством владеть ею на условиях доверительной собственности. Такая передача прав называлась "доверительная собственность", в результате чего первоначальный владелец оставался пользователем собственности, но юридически не являлся владельцем в данное время. Лицо, которому передавалась земля, теперь нес все обязательства по предоставлению услуг или выплате. Обычно лицо, которому передавалась собственность, выбиралось потому, что на тот момент оно не подлежало обложению определенным налогом или обязательством по предоставлению услуг, которых и намеревался избежать владелец земли. Общее право сосредотачивалось только на вопросе в том, кто является собственником земли, и оставляло вопрос ее использования на усмотрение владельца и пользователя; соответственно, права пользователя не могли быть арестованы, конфискованы за преступления или быть предметом иных требований. "Статут о пользовании" был принят в попытке положить конец такой практике за счет запрета доверительной собственности и передачи владения назад ее первоначальному собственнику. В этом Законе мы видим первый случай, когда акцент делается на регулировании использования земли в противоположность владению землей. Жесткая правовая структура, созданная категориями общего права, приводила к несправедливости. Используя свою власть в качестве управляющего делами королевства и защитника порядка в стране, лорд-канцлер короля создал канцлерские суды, позднее известные как суды права справедливости. Эти суды стали разрабатывать меры по защите прав, не предусмотренных в общем праве, а также меры по снятию некоторых барьеров на пути свободного оборота земель. Эти суды, в конечном итоге, свели к нулю действие "Статута о пользовании" за счет использования дословного текста Статута для разрешения существования "доверительной собственной" в случае, если создавалась "доверительная собственность" на "доверительную собственность". Суд заявлял, что первая доверительная собственность отрицается, но вторичная доверительная собственность допускается. Также, благодаря этому суду, расширились права несвободных ленов, которые теперь могли обращаться в суды короля. В конечном итоге, все несвободные лены уравнялись со свободными и отличались, фактически, только меньшими размерами владения. Наконец, Законом о собственности 1922 года большинство несвободных ленов стали называться "свободным владением землей на началах оказания услуг лендлорду по ее обработке". Единственной обязанностью такого лена была, как правило, ежегодная выплата небольшой суммы денег - нечто вроде налога на производство. Уже начиная с XIII века, все больше услуг, полагающихся королю от владельцев земель, предоставлялись в виде денежных обязательств. Владение землей все больше связывалось с экономическими соображениями. Для феодалов было более предпочтительным выплачивать королю часть денег, получаемых от своих владений, чем оказывать ему какую-то личную службу, которая требовалась ранее; это давало и королю больше возможностей для функционирования в мире, где деньги играли все большую роль. Это создавало ощущение, что владение землей должно быть частным имуществом, свободным от каких-либо условий владения, за исключением экономических и денежных. Это, в свою очередь, стимулировало королевскую власть и парламент к более активным действиям по экономическому регулированию земли. Возникла необходимость по совершенствованию правовых механизмов не только для разрешения споров о собственности, но также и для защиты ее экономического использования. Повышение экономической активности создало давление в обществе по ослаблению ограничений, все еще существовавших в рамках феодальной системы, что привело к быстрым и даже радикальным изменениям в начале XVII века.

II. Частная собственность в колониальной Америке

Решение первых английских колонистов-пуритан уехать из Англии в Массачусетс в 1620 и 1630 годах было частично обусловлено этими изменениями и желанием порвать с феодальной традицией. Они искали территорию, где они смогут свободно поселиться и владеть землей по своему усмотрению, будучи свободными от феодальной зависимости. Класс собственников, созданный эмигрантами, включал в себя сдвиг вниз по социальной лестнице от феодалов к тем, кто непосредственно работает на земле. Феодальная традиция требовала, чтобы все права собственности, в конечном итоге, исходили от короля, который претендовал на изначальное владение английскими землями в Северной Америке по праву открытия и пользования. Истинно законное право на землю в Массачусетсе могло быть получено только согласно хартии, пожалованной королем. Он один обладал властью жаловать эти земли и делегировать управление на этих землях. Права первых поселенцев-пуритан основывались на королевских хартиях в 1620 и 1628 годах, в которых владение землей и право управления передавалось Законодательному Собранию - колониальному правительству в штате Массачусетс. Хартия 1628 года была отозвана в 1684 году авторитарным губернатором Андросом, но новая партия была пожалована в 1691 году. Как только было создано Законодательное Собрание, оно начало издавать законы, утверждающие его надзорные полномочия при организации поселений. В 1634 году был принят Закон о тауншипах, который наделял правительство Массачусетса исключительным правом на распоряжение землей или на подтверждение прав владения на землю. Приватизация участка земли теперь должна была проходить на основании хартий от Законодательного Собрания. Пожалования небольших участков делались непосредственно отдельным лицам в качестве награды за службу, как пожалование вместо пенсии или в качестве поощрения за определенный вид деятельности. Но большинство пожалований были в отношении групп людей, передававших землю в их общее владение для создания новых поселений. Основной целью таких пожалований земель в XVII веке было занятие и заселение пожалованных земель. В XVII веке земля выделялась, в большей степени, в коммерческих полях, хотя продажа общественной земли не производилась исключительно в целях пополнения казны. Правительство штата осуществляло тщательный контроль за выделением земли, и, как правило, существовали условия и ограничения, связанные с передачей земли, с целью обеспечения ее заселения и экономической жизнеспособности (см. Roy H. Akagi, The Town Proprietors of The New England Colonies, 1924). Лица, которым передавались земли для заселения, по Закону о тауншипах стали называться собственниками. Пожалованные участки обычно представляли собой участки в несколько квадратных миль, но первоначально их описание носило очень общий характер. С течением времени были разработаны правила, требующие проведения съемки на местности прежде, чем участок земли передавался кому-либо. Поскольку для большей части территории штата не имелось соответствующих карт, а техника топографической съемки была недостаточно научной, то споры о границах участков были частыми. Эти пожалования земель дали их владельцам, как проживающим на этой земле, как юридические права собственности, так и права местного управления. Следующей стадией в выделении земель стали пожалования земель, выделяемые уже самими собственниками. Предполагалось, что права на землю, выдаваемую правительством штата, выделялись с условием "права индейцев на заселение". Это означало, что пожалования земель в Массачусетсе включали в себя необходимость получить отказ от прав на нее со стороны американских индейцев. В XVII веке были заключены многочисленные соглашения с американскими индейцами для выполнения этого условия, хотя в более поздний период эта практика понемногу сошла на нет. Учитывая то, что у коренных жителей Северной Америки владение землей носило характер общего пользования землей всем племенем, трудно сказать, понимали ли индейцы, что по этим соглашениям они отказывались от владения землей, а не просто давали право на использование или временное владение. До тех пор, пока жители какого-либо города были теми же лицами, которые назывались в документах о передаче земли, не существовало разницы между собственниками как членами городского правительства, и собственниками как владельцами земли в городе. Пожалование земли от города как коллективного органа и пожалование земли от собственника имели одинаковый эффект. По мере роста населения в городах стали жить люди, которые не были среди тех, кому изначально передавалась земля. Когда эти новые жители получили право голоса при обсуждении городских проблем, то возник правовой вопрос, могут ли те жители, которые не входили в число изначальных получателей земель, участвовать в голосовании при распределении общих земель города. Те собственники, которые назывались в изначальных документах, претендовали на исключительное владение и право передачи земли на территории города. По законам, принятым колониальным правительством в 1682, 1694 и 1713 годах, первоначальные собственники были признаны единственными законными владельцами и получили исключительное право на распределение участков земли из общего фонда. Именно на основании этих более поздних распределений земли собственниками произошло преобразование изначального, квазиобщественного, общего владения землей поселений в частную собственность в штате Массачусетс. Многие пожалования земли, совершенные после 1713 года, были совершены таким образом, чтобы юридически ратифицировать более ранние акты передачи, совершенные имевшими право голоса жителями города для того, чтобы подтвердить эти владения, как передачу правового титула от истинных законных владельцев. В соответствии с лежащими в основе этого феодальными понятиями общего права, титул на эти земли, теоретически, передавался во владение на началах оказания услуг собственнику, при этом обычно такой услугой была выплата небольшого ежегодного налога. Пожалования земли, совершаемые правительством штата, совершались так, как если бы владение такой землей было свободно от любого феодального подчинения или контроля, за исключением тех условий и ограничений, которые были описаны выше. После революции некоторые штаты приняли законы, отменяющие владение землей на таких условиях. В других штатах понятие "владение на началах оказания услуг собственнику" сохранилось, но в Массачусетсе никаких услуг или выплат не требовалось, и земля, фактически, считалась свободной от ленных повинностей. Многие земли, пожалованные изначальным собственникам, имели прямоугольный размер и быстро стали разделяться ими на более мелкие участки. Те из них, которые не были быстро заняты или обработаны, в конечном итоге стали предметом купли-продажи. Начиная с 1636 года в Массачусетсе имелось общественное ведение записей по покупке и продаже земли и для проведения исследований частной собственности. В 1898 году была принята система регистрации сделок, получившая название "система Торренса" <1>, в качестве альтернативного источника регистрации правовых титулов. В том же году был создан Регистрационный суд, который сейчас называется Земельным судом, для подтверждения титулов на землю. -------------------------------- <1> Система регистрации прав на землю, разработанная в Австралии сэром Робертом Ричардом Торренсом (Robert Richard Torrens, 1814 - 1884).

Процесс заселения Массачусетса продолжил тенденцию в англо-американском праве по освобождению прав производителей на земле от феодальных повинностей. Эта эволюция в результате сделала владельца земли экономически независимым на своей земле и укрепила в рамках американского варианта англо-американской традиции утверждение Блекстоуна <2> о том, что владение является "абсолютным правом, присущим каждому англичанину, которое состоит в свободном использовании, обладании и распоряжении своими владениями без всякого контроля или умаления, при подчинении только законам страны". Это ощущение абсолютно неограниченного права на владение собственностью и ее использование было закреплено в конституциях штатов. На широких просторах Северной Америки еще не было конкурирующих толп людей, претендующих на одни и те же владения. Земля находилась во владении самодостаточных нуклеарных групп, которым еще не угрожала конкуренция со стороны другого населения, которая затруднила бы использование ими своих земель в полной мере, как это предвидел Блекстоун. -------------------------------- <2> Сэр Вильям Блекстоун (Sir William Blackstone, 1723 - 1780), автор работы "Комментарии о законах Англии" (Commentaries on the Laws of England, 1765 - 1769).

Это не означает, что законодательство забыло понятия английского права, которые имели дело с регулированием земельных отношений между большим количеством людей. По мере роста населения, когда владельцы земли стали замечать, что на их участки оказывается негативное влияние действиями других землевладельцев, вновь возникла необходимость для юридической основы для разрешения споров между частными лицами. Понятия, вытекающие из старых феодальных категорий, были снова использованы в этом процессе. Только теперь их необходимо было переработать для новых условий. Такие понятия, которые касались проблем использования земли другими собственниками или несобственниками, такими как арендаторы, или сторонами, имеющими права на добычу природных ресурсов или права проезда-прохода, - все они нашли готовые аналоги в более раннем законодательстве и были адаптированы к новым условиям.

III. Раннее законодательство о землепользовании

Поскольку большинство первых американских поселений были сельскохозяйственными или торговыми городами, то использование земли было достаточно одинаковым. Возникало некоторое количество проблем, связанных с вредным использованием земли. Отношения между гражданами обычно разрешались частным порядком, или в городском собрании, или же в суде. Иногда такие споры достигали такого размаха, что требовалось вмешательство колониальных властей. Правительство штата утвердило право законодательно регулировать отношения отдельных лиц и общественные интересы, и в 1692 году также передало муниципальным властям полицейские функции для проведения законов в жизнь. В таких случаях правительство штата или города принимало специальный закон, направленный на разрешение конкретной проблемы, даже если такой закон вмешивался в частную собственность. Примерами таких специальных законов в Массачусетсе могут служить законы 1683 и 1692 годов, принятые в качестве меры предупреждения пожаров и требующие, чтобы здания в Бостоне строились из камней или кирпичей, но не из дерева; или закон 1706 года, запрещающий хранение пороха вблизи или внутри жилых помещений или хранение его вместе с другими товарами. За исключением таких законов, нацеленных на уменьшение имеющейся угрозы общественной безопасности, любое законодательство о земле, основанное на широко понимаемых соображениях удобства, считалось произвольным вмешательством, несовместимым с частной собственностью. Такая точка зрения изначально поддерживалась решениями судов и усиливалась политическими последствиями американской революции. С революцией пришло отрицание суверенитета английской королевской власти, принятие концепции частной собственности как основополагающего права и присущий скептицизм к вмешательству правительства в права частной собственности. Это понятие закреплено как в Конституции штата Массачусетс, принятой в 1780 году, так и в Конституции США, принятой в 1789 году. Например, статья X Конституции штата Массачусетс, озаглавленная "Декларация прав жителей штата Массачусетс", гласит: "Каждый член общества имеет право на защиту своей жизни, свободы и собственности в соответствии с действующим законодательством. Соответственно, каждый гражданин обязан нести долю расходов для такой защиты, лично участвовать в этом или вносить эквивалент, когда необходимо. Но никакая часть частной собственности не может быть отнята у гражданина или использована на общественные нужды без его согласия или согласия представительного органа власти. В общем граждане штата не подчиняются никаким законам, за исключением тех, которые получили одобрение конституционной представительной власти. В случае, когда для общественной необходимости частная собственность используется на общественные нужды, собственник должен получить разумную компенсацию". Аналогичным образом V поправка к Конституции США запрещает изъятие частной собственности без "справедливой компенсации". Эта поправка стала применяться ко всем штатам США благодаря XIV поправке к Конституции США. Настолько силен был скептицизм относительно правительственного вмешательства в права частной собственности, что многие ранние попытки регулирования землепользования объявлялись судами неконституционными. Однако со временем продолжающийся рост населения и появление проблем охраны здоровья в промышленности привели к расширению понятия о должных рамках государственного регулирования частной собственности и к появлению законодательства, осуществляющего более широкий общественный контроль за частной собственностью. Некоторыми примерами таких законов являются "кодексы аренды земли" XIX века, предназначенные для предотвращения перенаселенности в промышленных городах, за которыми последовали кодексы по строительству, санитарным нормам и здравоохранению, цель которых была сделать поселения безопасными. По мере того как города становились крупнее и более промышленно развитыми, планировщики поняли, что некоторые виды деятельности и отрасли промышленности наносят вред, если разрешить их размещение во всех частях города, но в то же время ими можно безопасно заниматься, если ограничить их размещение на специально отведенных участках. В 1871 году были приняты законы, регулирующие размещение скотобоен и иных подобных предприятий. В 1872 году были установлены более жесткие ограничения на виды материалов, которые разрешалось использовать при строительстве. Такие законы возникли на основании теории "ньюснс", неудобства, которая могла быть использована частными лицами для ограничения использования земли другими частными лицами, если такое использование приносило вред земле истца. В 1871 году в деле "Мерифилд против Ворестер" (110 Mass. 216) было заявлено, что право собственности владельца не является абсолютным правом, но естественным правом со своими условиями и ограничениями, которые накладываются, как и в случае с любым естественным правом, существованием таких же прав других лиц. Именно сочетание теории неудобства и соображений общественной безопасности привело к тому, что мы сегодня называем зонированием. Иногда, прежде чем ввести в действие какой-либо регулирующий закон, считалось необходимым основать такой закон на полномочиях всего населения за счет внесения изменений в конституцию. Постепенно развитие более сложного общества привело к тому, что общество приняло необходимость упорядоченного развития городов. Потребовалась некая форма более комплексного планирования. Суды стали активно поддерживать развитие власти правительства за счет введения в действия регулирующих законов на основании "полицейских полномочий". "Полицейские полномочия" описывались в деле 1882 года "Штат против Беарс" (132 Mass. 542) следующим образом: "...такие ограничения и обязанности, которые необходимы для общей безопасности и благополучия. Они предписывают такие виды действия, которые являются разумными, так чтобы каждый мог пользоваться своей собственностью, для того чтобы остальные могли получить защиту при разумном использовании своей собственности, и таким образом предотвращать конфликты за счет того, чтобы определять, какие использования собственности каждым согласуются с использованием собственности остальными". В отношении зонирования полицейские полномочия трактуются шире, чем власть людей в полицейской форме. Статья 4 (раздел 1) Конституции штата Массачусетс определяет "полицейские полномочия" как власть правительства штата "создавать, предписывать и устанавливать всевозможные разумные приказы, законы, статуты и распоряжения... так чтобы они не противоречили Конституции штата, как это считается необходимым для благополучия штата, и для его правительства...". В рамках этого понятия находятся такие функции правительства штата, как регулирование дорожного движения, учреждение полиции и пожарной охраны, введение законов по здравоохранению и учреждение больниц. Вопросом права является, таким образом, вопрос о том, как осуществлять полицейские полномочия для проведения эффективного контроля за развитием физической и социальной среды, но при этом сохранять права частных лиц в относительно свободном обществе.

IV. Источники современного зонирования

Считается, что современная концепция зонирования была создана Наполеоном, когда он издал декрет 1810 года о защите определенных районов от вредного использования. Закон, который накладывал ограничения на использование земли в будущем и концентрировался на определенных "районах", был новшеством. Этот пример был повторен в Пруссии и Германской империи. Закон 1909 года в Англии о планировании городов ввел еще более всеобъемлющие рамки, добавив концепцию общего городского плана к практике ограничения использования земель. Зонирование земли по использованию стало обычной практикой в европейских городах в конце XIX века. Как было указано в деле "Левсон против города Нарагансетт" (штат Род-Айленд, 71 RI. 303), главным мотивом всеобъемлющего зонирования является ограничение использования земли, а не землевладения. Один из первых видных специалистов по зонированию в штате Массачусетс, Филип Николс (The Massachusetts Law of Zoning and Planning, 1943), предложил следующее описание основных принципов современного зонирования: "Зонирование представляет собой разделение города на районы, проводимое имеющим полномочия органом; в каждом таком районе имеется запрет на использование земли для некоторых целей, которые, хотя сами по себе и безопасны, наносят вред общественному благополучию за счет создания помехи для использования земли для тех целей, для которых она наилучшим образом приспособлена. Зонирование обычно также включает ограничения на размер участков, высоту и размер зданий, и плотность заселения земли, эти параметры могут быть различными в различных районах, так чтобы соответствовать тем целям, для которых используется земля в данном районе. Использование районов, устанавливаемых с помощью зонирования, обычно является следующим: жилые, деловые, торговые, промышленные. Обычным является классифицирование использования районов на основании жесткости ограничений, начиная от чисто жилого района и кончая районом с неограниченным использованием. Зонирование, как правило, не имеет обратной силы, и ограничения обычно применяются к зданиям, которые сейчас сооружаются или перестраиваются, или по отношению к использованию собственности, которое начинается после введения зонирования. Зонирование, таким образом, составляет ограничения на использование собственности, а не изъятие или снос собственности и является оправданным как исполнение полицейских полномочий, а не как права государства на принудительное отчуждение частной собственности. Единственной компенсацией, которую получает хозяин собственности при наложении ограничений на ее использование, является то преимущество, которое получает эта собственность от наложения аналогичных ограничений на остальную собственность в данном районе". Зонирование в его современном виде началось в штате Массачусетс в 1822 году. В этом году был принят Строительный закон для города Бостона, который накладывал ограничения на высоту сооружаемых впредь зданий - не более 125 футов. Далее Закон ограничил высоту зданий тем, что она не могла составлять более чем 2,5 ширины улицы, на которой здание находится. В 1904 году правительство штата поделило Бостон на два района: один предназначался в основном для жилья, и здесь высота зданий ограничивалась 80 футами, а второй - в основном для деловых целей, и здесь допустимая высота составляла 125 футов. Ничто в тексте Закона не запрещало использовать землю в жилом районе для коммерческих целей. Закон был оспорен как противоречащий Конституции в его регулировании частной собственности, но его конституционность была подтверждена решениями Верховного суда Массачусетса (1907 год, дело "Велч против Свейзи" (193 Mass. 364)) и Верховного суда США (1909 год) (214 U. S. 91). Решения суда по этому делу составили основу для введения в 1914 году в штате Нью-Йорк закона, устанавливающего первый полный свод правил зонирования в США. В 1918 году была принята поправка к Конституции штата Массачусетс, которая разрешала "ограничивать здания по их использованию и строительству в определенных районах городов". После этого в 1920 году Верховный суд штата одобрил первый всеобъемлющий Закон о зонировании штата Массачусетс. За этим Законом последовал специальный Закон 1924 года, устанавливающий зонирование для города Бостона. Вопрос о том, не нарушает ли зонирование Конституцию США, был разрешен в решении по делу "Евклид против кампании Амблер Реалти" (272 U. S. 365 (1926)). В этом деле Верховный суд США постановил, что общие принципы зонирования, основанные на "полицейских полномочиях" штата, находятся в рамках полномочий законодательных собраний штата. В результате в 1931 году все штаты приняли законы, разрешающие муниципальное зонирование, и большинство городского населения, как считается, живет в зонированных городах. Законы о зонировании, принятые по образцу, установленному в данном деле, когда разрешаются конкретные виды деятельности в определенных географических районах и устанавливаются ограничения на высоту зданий, минимальные размеры участков, отступ зданий от границы участков и т. д., называются поэтому "евклидовыми" законами зонирования. Однако зонирование не исключило применение традиционных понятий общего права относительно использования земли; даже такое использование, которое не запрещено положением о зонировании, может быть запрещено, если оно составляет "неудобство". Поскольку зонирование включает в себя создание районов, его лучше всего применять местным властям. В Массачусетсе муниципалитеты являются подчиненными политическими подразделениями правительства штата без присущих ему полномочий, если только они не делегированы муниципалитету правительством штата. Правительство может делегировать свои полномочия городам, и в 1920 и 1924 годах были приняты специальные законы, делегирующие эти полномочия. Последующие законы о делегировании полномочий, которые являются более всеобъемлющими, были приняты в 1933, 1954 и 1975 годах. В соответствии с этими законами, определенные правила зонирования могут быть приняты жителями города через их выборных представителей. Однако, хотя взгляды отдельных людей или групп собственников могут учитываться при принятии правил зонирования, полномочия зонирования не могут быть им переданы, и эти полномочия осуществляются исключительно на муниципальном уровне.

V. Современное регулирование землепользования в штате Массачусетс

Предыдущее изложение описывало развитие законов о зонировании от их истоков в понятии "ньюснс" (неудобства) в общем праве и до постепенного делегирования "полицейских полномочий" штата муниципальным властям для осуществления зонирования на местах. Современное землепользование основано на этих источниках, но включает и ряд других принципов. Современное землепользование распадается на три широких категории. Первая - это регулирование использования и размеров земли на принципах, заложенных в "евклидовых" правилах зонирования. Вторая - это регулирование, целью которого является достижение более широких целей планирования, таких как требование создания новых улиц таким образом, чтобы они совместно с существующими улицами создавали условия для беспрепятственного движения транспорта. Третья категория - это правила, которые оценивают влияние нового использования земли на окружающую среду и таким образом косвенно сдерживают новое использование земли в тех рамках, которые разрешены законом. В противовес этим трем категориям существуют несколько факторов, которые ограничивают степень допустимого регулирования. Во-первых, в самом широком плане, существует принцип, о котором уже говорилось: никакое законодательство не может ограничивать использование земли владельцем настолько, что это уже будет составлять конфискацию или изъятие, за что необходимо выплачивать компенсацию. Во-вторых, право полагаться, в определенных обстоятельствах, на законы, которые действовали в определенное время, несмотря на более поздние изменения, за счет "замораживания" применимого закона. В-третьих, существует ряд особых мер защиты и стимулов, созданных законами штата, которые поощряют определенное использование земли.

А. Регулирование использования и размеров земли путем зонирования

Описание в предыдущих разделах показало основы традиционного "евклидова" зонирования, и к этому нечего добавить, если говорить о таком зонировании в чистом виде. Однако необходимо обсудить несколько современных особенностей. Во-первых, существуют две возможности для отмены ограничений зонирования, которые осуществляются местной властью путем "специальных разрешений" и "допущений". Эти два понятия во многом схожи и их часто путают, однако они отличаются. "Специальное разрешение" составляет использование земли, которое потенциально возможно в данном районе согласно правилам зонировании, но только после рассмотрения этого вопроса соответствующим органом власти и выдачи разрешения, с тем чтобы испрашиваемое использование сочеталось с разрешенными видами пользования в этом районе (дело "Дуто против комиссии по зонированию города Вебстер"; 47 Mass. App. Ct. 664, 667 (1999)). Таким образом, использование возможности выдавать, по усмотрению властей специальное разрешение на определенные виды использования земли дает планировщикам некоторую гибкость, что невозможно в том случае, когда любое использование либо разрешено, либо запрещено по закону в данном районе. Однако законы зонирования в штате Массачусетс требуют, чтобы их применение было единообразным. Соответственно, недопустимо, чтобы любое использование в некотором районе было бы потенциально возможно через процедуру специальных разрешений (см. дело "Компания SCIT против комитета по планированию Брантре", 19 Mass. App. Ct. 101 (1984)). В отличие от специального разрешения, "допущение" дает право на строительство или использование земли, которое нарушает законы о зонировании. Для того чтобы не нарушать цельность и последовательность самих законов, "допущение" возможно только тогда, когда исполнение закона о зонировании в том виде, как он написан, привело бы в конкретном случае к чрезмерным трудностям, в силу определенных характеристик участка, таких как его топография, состояние почвы или форма участка. Допущения выдаются редко. Еще одной чертой современных правил зонирования являются так называемые "накладываемые районы". Эти районы, как видно из их названия, накладываются на традиционные евклидовы районы, но устанавливают дополнительные условия на участки земли, находящиеся в зоне наложения, для достижения определенных целей. Примерами таких целей являются сохранение исторических памятников, охрана увлажненных земель, охрана качества воды в районах вокруг общественных колодцев и источников и охрана затопляемых земель.

Б. Процедура исполнения муниципального зонирования

Важной чертой законов о зонировании является процедура, установленная для исполнения предписаний. Как уже говорилось, законы зонирования в Массачусетсе исполняются на муниципальном уровне, на основании делегирования полномочий правительством штата. Основные функции по исполнению и применению правил зонирования предписываются строительному инспектору. Решения такого инспектора можно обжаловать в комиссию по жалобам на зонирование, состоящую из трех - пяти человек. Эта комиссия рассматривает такие ходатайства о допущениях: ходатайства о специальных разрешениях рассматриваются или этой комиссией, или же комиссией по планированию, назначаемой Законом о зонировании в качестве органа, выдающего специальные разрешения. Обе комиссии обязаны проводить открытые заседания, когда рассматривается какая-либо жалоба или ходатайство; время и место такого заседания должно сообщаться потенциально заинтересованным сторонам (в том числе владельцам собственности по соседству с рассматриваемым участком); они также обязаны предоставить свое решение в письменном виде, где объясняются причины решения по жалобе или ходатайству, это решение хранится в муниципалитете. Слушания и принятие решений должны происходить в сроки, указанные в Законе. Решения комиссии по жалобам и комиссии по планированию, в свою очередь, могут быть обжалованы в суде потерпевшей стороной или любой другой городской комиссией, имеющей отношение к зонированию. Потерпевшей стороной может быть податель отклоненного ходатайства, который требует судебного решения по данному отказу. Потерпевшей стороной также может быть лицо (обычно это владелец соседнего участка земли), указывающее на неблагоприятное воздействие, которое будет оказано на его участок, если будет осуществлено решение, принятое комиссией. Однако чтобы суд принял дело к рассмотрению, неблагоприятное воздействие должно быть конкретным и должно отличаться от влияния на район в целом; поскольку в таком случае решения считаются принятыми в рамках полномочий, предоставленных комиссии по жалобам или комиссии по планированию, действующим от имени всех жителей. Любая жалоба должна быть подана в течение 20 дней после принятия решения комиссии. При апелляции проводятся судебные слушания по установлению фактов, повлиявших на решение комиссии, и затем, на основании этих фактов, суд решает, было ли решение комиссии "субъективным, предвзятым, неоправданным или же основанным на четких юридических принципах". Жесткий стандарт судебного рассмотрения отражает очевидное уважение к решению местных комиссий как признание важности зонирования в качестве функции местной власти.

В. Надзор за подразделением земли

В дополнение к регулированию использования и размеров земельных участков землепользование также регулируется за счет надзора за подразделением больших участков земли на более мелкие. Главным критерием в штате Массачусетс при подразделении земли является подтверждение того, что все участки будут иметь одинаковый доступ ко всему необходимому. Адекватность доступа обеспечивается как расположением и количеством улиц для обслуживания новых участков, так и стандартов дизайна, которые определяют строительство (такие характеристики, как ширина, отступы, дренаж, радиусы закругления улиц и т. п.). Другими важными соображениями, которые регулируются надзором за подразделением земли, являются скоординированность новых улиц с уже существующими улицами и дорогами, упорядоченное движение транспорта через возникающие перекрестки. Исполнение такого надзора производится на местном уровне, как и зонирование, за исключением того, что такой надзор осуществляется исключительно местными комиссиями по планированию. Как и в случае с зонированием, решения комиссий по планированию могут быть обжалованы в суде.

Г. Косвенное регулирование землепользования за счет регулирования влияния на окружающую среду

Как нормы зонирования, так и нормы подразделения накладывают определенные критерии на характер использования участков земли. Однако различные участки земли в рамках одного района зонирования могут топографически поддерживать большее или меньшее использование, чем другие участки, без создания неблагоприятного влияния на окружающую территорию. Ряд законов об окружающей среде, направленных на определенные виды влияния, регулирует степень допустимого неблагоприятного воздействия. Ограничивая это воздействие, а не само использование, такие законы косвенным образом влияют на само использование, но землепользователь в некоторых случаях может преодолеть эти ограничения за счет использования механизмов, сводящих неблагоприятный эффект к минимуму. Примерами таких законов являются: (1) Закон штата Массачусетс об охране увлажненных земель, который регулирует как сами увлажненные земли, так и деятельность на прилегающих территориях, которая может иметь неблагоприятный эффект на эти земли; (2) раздел 5 Экологического кодекса штата Массачусетс, который регулирует удаление сточных вод и других загрязненных вод; (3) те положения Закона о подразделении участков земли (обсуждавшееся в предыдущем разделе), которые регулируют дренаж для воды и ее удаление; и (4) глава 21Е Свода законов штата Массачусетс, которая регулирует обращение с опасными материалами и их удаление. Охрана увлажненных земель и удаление сточных вод исполняются муниципальными властями (комиссией по охране окружающей среды и комиссией по здравоохранению соответственно), но их действия могут быть обжалованы в Министерство экологии штата; законы, касающиеся опасных материалов, исполняются непосредственно Министерством экологии. Некоторые крупные проекты должны получить одобрение в соответствии с Законом об охране окружающей среды штата. Некоторые географические районы штата (например, мыс Код) вызывают тревогу с точки зрения экологии, что привело к созданию местных экологических органов (например, комиссия по мысу Код) с еще одним уровнем контролирующих органов над местной властью. Это отражает тот факт, что некоторые крупные проекты должны рассматриваться не только с точки зрения экологического влияния в рамках города, в котором они расположены, но и с точки зрения их воздействия на весь окружающий регион.

Д. Ограничения на регулирование; специальные проекты и стимулы

Описанному выше общему положению противостоят несколько факторов. Первым является конституционное ограничение на исполнение полицейских полномочий для регулирования землепользования, введенное V поправкой к Конституции США; никакое законодательство не может настолько ограничить использование земли, что оно переходит в изъятие или конфискацию; в таком случае должна выплачиваться компенсация. Хотя такое встречается редко, тем не менее были случаи, когда зонирование и другие правила о землепользовании объявлялись неконституционными, когда они лишали собственника любого возможного использования земли (см., например, дело "Лукас против Совета Южной Каролины" (505 U. S. 1003 (1992)) или когда такое регулирование приводит к физическому посягательству на землю владельца (как в случае с требованием, чтобы собственник отдал часть земли для общественного использования в качестве условия получения разрешения) (см., например, дело "Доланг против города Тигард", 512 U. S. 374 (1994)). Второе, совершенно отличное, ограничение обусловлено тем, что землевладельцев защищает стабильное применение законов, действующих в определенное время, несмотря на более поздние изменения в правилах. Такая защита, обычно называемая "замораживание", может быть разной по источникам и длительности. Например, владелец защищен от изменений в зонировании для любого использования или строительства, законным образом начатого до того, как были внесены изменения в закон. Однако новое использование не будет защищено этим положением, если оно было начато уже после того, как были внесены изменения, если только оно не защищено иным способом. Такие способы включают защиту на период в 6 месяцев после того, как было выдано разрешение на строительство, если работы начаты в течение этих 6 месяцев. Владельцы крупных участков земли могут получить защиту на срок до 8 лет, если одобрен план подразделения на мелкие участки. Другие аналогичные меры защиты применимы к жилым участкам, которые были законными в тот момент, когда они были созданы, но позднее перестали соответствовать минимальным требованиям к жилым участкам. В каждом таком случае целью такой защиты является дать землевладельцам возможность полагаться на правила, действующие на тот момент, когда они делают значительные вложения в собственность, и тем самым стимулировать такие вложения. Иные ограничения предназначены для стимулирования определенных видов землепользования, для достижения целей законодателей. В штате Массачусетс использование земли в сельскохозяйственных, образовательных, религиозных целях, а также для детских садов имеет право, согласно Закону о зонировании, на специальную защиту от местных правил зонирования, которые могут иметь отрицательное воздействие на такое использование земли. Аналогичным образом, согласно главе 40В Свода законов штата, проекты по строительству доступного жилья имеют право на ускоренное рассмотрение жилищными властями штата, и они освобождаются от рассмотрения местными властями для того, чтобы способствовать строительству жилья для малообеспеченных граждан.

Е. Заключение

Обзор законодательства о землепользовании в штате Массачусетс иллюстрирует различные подходы, предназначенные для разрешения возникающих проблем в современном надзоре и планировании землепользования. Независимо от выбранного подхода, будь то единый закон о зонировании, больший контроль со стороны штата над местными властями, региональными органами планирования или даже усиление федерального контроля, главные вопросы касаются разумного баланса полномочий между местной властью и властью штата или федеральной властью, а также желательности или эффективности "децентрализации" или "местного контроля". Фактически это вопрос о том, как в демократическом обществе следует определять широко понимаемые понятия "общественный интерес" и "благополучие". Поскольку применение законов о землепользовании влияет на жизнь и культуру общества, оно будет продолжать формировать коллективное понимание демократического общества и одновременно формироваться таким пониманием.

Название документа