Некоторые проблемы определения субъекта нарушения порядка размещения государственного и муниципального заказа

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СУБЪЕКТА НАРУШЕНИЯ ПОРЯДКА РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА

С. Ю. СУШКОВ

Сушков С. Ю., первый заместитель начальника Главного управления материальных ресурсов Челябинской области.

С вступлением в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <1> (далее - Федеральный закон о размещении заказов) начался новый этап развития системы государственных и муниципальных закупок, организация которой призвана способствовать экономии бюджетных средств, а также предотвращению коррупции в рассматриваемой сфере. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

Между тем регулятивные нормы названного Закона на момент вступления его в силу не были обеспечены наличием в законодательстве норм охранительных. В связи с этим, безусловно, положительно следует оценить принятие и вступление в силу Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <2>. Этим Законом в Особенную часть Кодекса об административных правонарушениях РФ от 30 декабря 2001 г. <3> были включены четыре статьи, предусматривающие ответственность за различные нарушения законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок, в т. ч. за нарушения порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.30 КоАП РФ). В этой статье обращает на себя внимание ряд спорных моментов, относящихся к такому элементу состава административного правонарушения, как его субъект. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 636. <3> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

В частности, ч. 1 ст. 7.30 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение должностным лицом государственного или муниципального заказчика, должностным лицом уполномоченного органа, должностным лицом специализированной организации сроков опубликования в официальном печатном издании или сроков размещения на официальном сайте в сети Интернет извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; протоколов, составляемых в ходе размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; извещения о проведении запроса котировок цен на товары, работы, услуги; конкурсной документации или документации об аукционе, а также нарушение указанными должностными лицами порядка предоставления конкурсной документации или документации об аукционе, порядка разъяснения такой документации, порядка приема заявок на участие в конкурсе, заявок на участие в аукционе или заявок на участие в запросе котировок. На практике применительно к размещению муниципального заказа решение вопроса о надлежащем субъекте ответственности за данное правонарушение осложнено тем обстоятельством, что муниципальное образование может не иметь официального сайта, на котором размещается информация о заказе для муниципальных нужд. В таком случае муниципальный заказчик размещает информацию о размещении заказов на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого расположено такое муниципальное образование (ч. 2 ст. 16 Федерального закона о размещении заказов). Но непонятно, должностное лицо муниципального заказчика или должностное лицо уполномоченного органа будет нести ответственность за неразмещение в срок такой информации, выявленное несоответствие между размещенной на официальном сайте документацией и соответствующей документацией, представляемой в порядке, указанном в извещении о проведении открытого конкурса или аукциона. Так, по одному из рассмотренных дел Управление ФАС по Челябинской области установило, что муниципальный район не имел собственного официального сайта в сети Интернет. В связи с этим, как пояснила секретарь котировочной комиссии, в пятницу 19 мая 2006 г. в 16 часов 00 минут она направила по электронной почте в адрес Главного управления материальных ресурсов Челябинской области котировочный запрос, с целью дальнейшего его размещения на официальном сайте Челябинской области. Однако представитель Главного управления материальных ресурсов Челябинской области уточнил, что электронная информация о запросе котировок от муниципального района поступила 22 мая 2006 г., была прочитана, после чего размещена на сайте. В таком случае последним днем подачи котировочных заявок должно было быть в соответствии с ч. 1 ст. 45 Федерального закона о размещении заказов 26 мая 2006 г., а днем рассмотрения и оценки котировочных заявок согласно ч. 1 ст. 47 Закона - 27 мая 2006 г., тогда как днем рассмотрения и оценки котировочных заявок стало 26 мая 2006 г. В результате региональное Управление ФАС признало нарушение ч. 1 ст. 45 Федерального закона о размещении заказов <4>. -------------------------------- <4> Решение Управления ФАС по Челябинской области от 7 июня 2006 г.

Столь сложная ситуация была бы невозможна, если бы в Федеральном законе о размещении заказов закреплялась четкая процедура взаимодействия муниципального заказчика и уполномоченного органа в тех случаях, когда муниципальное образование не имеет официального сайта, на котором размещается информация о заказе для муниципальных нужд. Соответствующий механизм мог базироваться на правиле о том, что муниципальным заказчикам необходимо представлять информацию заранее, не позднее чем за один рабочий день до планируемой даты размещения на сайте. Пока такой нормы в Федеральном законе о размещении заказов нет, можно предложить следующую рекомендацию правоприменительным органам. Привлечение к ответственности должностного лица уполномоченного органа возможно при том условии, что в его должностном регламенте прямо зафиксирована обязанность размещать (своевременно) на официальном сайте в сети Интернет представленную муниципальными заказчиками информацию о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. При этом "своевременность" следует оценивать не только исходя из норм Федерального закона о размещении заказов, но и трудового распорядка государственного гражданского служащего, а также времени поступления от муниципального заказчика необходимой информации. В том случае, когда последнее не позволяло разместить информацию в установленный срок, ответственность должностного лица уполномоченного органа должна исключаться. Не меньше вопросов вызывает содержание ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ, где говорится о нарушении членом конкурсной комиссии порядка вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и порядка открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в таком конкурсе, а также нарушении членом конкурсной или аукционной комиссии порядка отбора участников конкурса или участников аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт, в том числе отказ в допуске к участию в конкурсе или аукционе по основаниям, не предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Речь идет о том, что в окончательной редакции данной нормы не оказалось указания на члена котировочной комиссии. Между тем и члены котировочной комиссии могут нарушить порядок отбора заявок участника размещения заказа, например отклонить котировочные заявки по основаниям, не предусмотренным ч. 3 ст. 47 Федерального закона о размещении заказов (в последней говорится о несоответствии котировочных заявок требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, превышении предложенной в котировочных заявках цены товаров, работ, услуг, максимальной цены, указанной в извещении о проведении запроса котировок). Подтверждается это анализом функций конкурсной, аукционной, члены которых являются субъектами ответственности по ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ, и котировочной комиссий. Конкурсной комиссией осуществляются в том числе отбор участников конкурса, рассмотрение, оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе, определение победителя конкурса, ведение протокола вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе, протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе (ч. 6 ст. 7 Федерального закона о размещении заказов). Аукционной комиссией осуществляются рассмотрение заявок на участие в аукционе и отбор участников аукциона, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе (ч. 7 ст. 7 Федерального закона о размещении заказов). Котировочной комиссией осуществляются предварительный отбор участников размещения заказа, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в предварительном отборе в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, а также рассмотрение, оценка и сопоставление котировочных заявок и определение победителя в проведении запроса котировок, ведение протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок (ч. 8 ст. 7 Федерального закона о закупках). Как видно, какие-либо различия в полномочиях комиссий, которые могли бы объяснить исключение административной ответственности для членов котировочной комиссии, отсутствуют. Не должна смущать и оговорка об осуществлении котировочной комиссией предварительного отбора участников размещения заказа, поскольку такой отбор присущ только размещению заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера (гл. 5 Федерального закона о размещении заказов). Как указано в Федеральном законе о размещении заказов, заказчик, уполномоченный орган проводят предварительный отбор участников размещения заказа, квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые могут в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг (ч. 1 ст. 48). Иначе говоря, в остальных случаях размещения заказа путем запроса котировок функции котировочной комиссии совпадают по своему содержанию с функциями аукционной и конкурсной комиссий. Кроме того, негативные последствия нарушения порядка предварительного отбора и отбора, осуществляемого не при размещении заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, одни и те же - это недопущение поставщика к размещению у него государственного или муниципального заказа. При этом следует отметить, что порядок предварительного отбора котировочной комиссией заявок зафиксирован в законодательстве более четко - в специальной статье - "Порядок проведения предварительного отбора" (ст. 52 Федерального закона о размещении заказов), а значит, в случае отсылки к указанной норме ее применение способно породить потенциально меньше трудностей, чем применение норм о порядке отбора заявок, не являющегося предварительным. Такое "умалчивание" о членах котировочной комиссии имеет еще один аспект. Дело в том, что Федеральный закон о размещении заказов, с одной стороны, говорит о возможности создания при размещении заказа путем проведения конкурса, аукциона, а также запроса котировок соответственно конкурсной, аукционной или котировочной комиссии (ч. 1 ст. 7). С другой стороны, этим же Законом предусматривается, что заказчик, уполномоченный орган вправе создать единую комиссию, осуществляющую функции, закрепленные для трех вышеназванных комиссий (ч. 9 ст. 7). В последнем случае и возникает вопрос: способны ли члены такой комиссии нести ответственность по ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ? На сегодняшний день положительный ответ на него исключается. Если лицо не может нести ответственность за осуществление функций члена котировочной комиссии, то как можно возложить на него ответственность за решения, принимаемые единой комиссией, деятельность которой невозможна без осуществления функций котировочной комиссии. Впрочем, и закрепление членов котировочной комиссии в числе субъектов ответственности по ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ еще не давало однозначного ответа на поставленный вопрос, поскольку единая комиссия - это новый, четвертый, вид комиссий, которые могут создаваться при размещении заказов. Расширительное же толкование административно-правовых норм в ущерб правам и интересам лиц, подвергающимся административно-правовому воздействию, равно как и использование аналогии закона в подобном случае, вызывает серьезные возражения. В связи с изложенным целесообразно изменить редакцию ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ, предусмотрев в ней ответственность не только членов аукционной и конкурсной комиссий, но и котировочной, в том числе за нарушение порядка предварительного отбора поставщиков, а также единой комиссии. В таком случае редакция ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ могла бы быть следующей: "Нарушение членом конкурсной комиссии порядка вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и порядка открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в таком конкурсе, а также нарушение членом конкурсной, аукционной, котировочной или единой комиссии порядка отбора участников конкурса или участников аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт, в том числе отказ в допуске к участию в конкурсе или аукционе, а также во включении участника размещения заказа в перечень поставщиков по основаниям, не предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Название документа