Договор как межотраслевой институт

ДОГОВОР КАК МЕЖОТРАСЛЕВОЙ ИНСТИТУТ

О. В. ХРОМЧЕНКОВ

Хромченков О. В., заместитель генерального директора юридической фирмы "Главюрсервис".

С принятием новых кодексов расширилась сфера использования договоров во многих отраслях российского права. Договоры проникли в такие традиционно публичные отрасли, как финансовое право, его подотрасли - налоговое право, административное право. Наблюдается тенденция их использования и в других отраслях. Изложенное объективно подтверждает вывод о том, что договор "перешагнул" рамки гражданского права и успешно используется многими другими отраслями, в том числе публичного характера. Несмотря на широкую "географию" своего применения, договоры имеют общую юридическую природу: договорные правила, при всей полярности их содержания, есть проявление нормативной саморегуляции. Они обеспечивают не только регулирование поведения сторон, но и подлежат юридически значимому признанию в общей системе нормативного регулирования и, следовательно, правовой защите. Причем внешнее воздействие договорных правил на участников общественных отношений становится все более ощутимым. Общая юридическая природа обуславливает общность элементов и признаков разноотраслевых договоров. Таким образом, договор превратился в межотраслевой институт, а регламентирующие его нормы различных отраслей по многим вопросам имеют сходное содержание. В качестве оснований для деления отраслей права на частные и публичные используют два критерия: критерий охраняемого законом интереса и соответствующего ему метода регулирования. Считается, что публичное право защищает интересы государства и использует императивный метод регулирования, в то время как частное право защищает интересы прежде всего частных лиц и использует диспозитивный метод регулирования. Эти традиционные посылки и предопределяли в течение долгого времени место автономно-договорного регулирования в системе отраслей права. Договорный метод регулирования общественных отношений приобрел второстепенное значение и изучался лишь в рамках отраслевых наук и дисциплин, прежде всего наукой гражданского права, которая относила его к специфическому отраслевому методу правового регулирования. По существу, гражданское право было единственной отраслью, развивавшей учение о диспозитивном методе юридического регулирования и использовавшей последний в качестве основного метода. В настоящее время не вызывают никаких сомнений революционные изменения, произошедшие в договорном регулировании общественных отношений в ряде отраслей частного права. Для целей настоящего исследования наибольший интерес представляет развитие договорных начал в публичных отраслях права, прежде всего в административном праве. Например, в последнее время вновь актуализировалась проблема административных договоров. Еще в 1922 г. известный русский административист А. И. Елистратов высказал соображения о принципиальной возможности использования договоров в сфере государственного управления: "Как фактически ни могущественна государственная организация, для нее нередко представляется более целесообразным вместо принудительного нажима пользоваться обычными средствами частнохозяйственного оборота. Вступая в договорные отношения с гражданами, государство в некоторых случаях получает возможность с большей экономией сил добыть тот запас услуг и вещей, который оно могло бы заставить дать ей принудительно" <1>. Однако эта идея настолько расходилась с советской теорией административного права, что не получила детальной разработки. Даже современные учебники избегают освещать данный вопрос. Например, в учебном пособии Д. М. Овсянко вопросам административного договора отведено всего несколько строк: "В последние годы в российском праве появился новый вид актов, касающихся управленческой деятельности, - так называемые административно-правовые договоры (соглашения). Сюда относятся: договоры, заключаемые в соответствии со ст. 11 Конституции; договоры (соглашения) между странами СНГ по различным вопросам управленческой деятельности; договоры (контракты) о приеме на государственную службу и др. Особенности этого вида актов нуждаются в специальном исследовании" <2>. Несколько подробнее, хотя и с оговорками о том, что "договорные связи между отдельными субъектами управления - новое и еще недостаточно осмысленное явление", что эти связи "пока еще не получили как своего четкого понимания, так и должного юридического оформления", что "характер административных договоров настолько различен, что не дает оснований для единообразного их толкования", данный вопрос раскрывается в учебнике А. П. Алехина, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова <3>. "В целом можно утверждать, что они (административные договоры) чаще всего и наиболее отчетливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-правовых отношений. Однако они предшествуют собственно юридически-властной форме реализации исполнительной власти, не являясь сами таковой по своей сути. -------------------------------- <1> Елистратов А. И. Очерк административного права. М.: Госиздат, 1922. С. 95. Цит. по: Новоселов В. К вопросу об административных договорах // Известия вузов. 1959. N 3. С. 41. <2> Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. / Под ред. Г. А. Туманова. М.: Юристъ, 1997. С. 115. <3> Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб. / Под ред. Ю. М. Козлова. М.: Зерцало, 1996. С. 244 - 246.

Поэтому само соглашение непосредственно не порождает конкретные административные правоотношения, но способствует формированию сложного состава юридического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного субъекта в виде издания индивидуального правового акта. В других случаях результатом соглашения может быть издание нормативного административно-правового акта, что означает невозможность рассматривать соглашение как юридический факт" <4>. -------------------------------- <4> Там же. С. 248.

Однако на сегодняшний момент логически завершенное учение о договорах в административном праве РФ отсутствует, вследствие чего возникает ряд проблем. Во-первых, размыты критерии, по которым можно отнести то или иное соглашение к разновидности административных. В итоге некоторые авторы ошибочно относят к числу административных международные, трудовые и гражданско-правовые по своей сути договоры, положив в основу данного вывода всего лишь один критерий: участие в качестве одной из сторон соглашения органа с исполнительно-распорядительными полномочиями. Во-вторых, в качестве специфических черт административного договора выделяют такие, которые вообще не совместимы с понятием "договор" и перечеркивают саму суть договорного регулирования. Например, В. И. Новоселов утверждает, что административным договорам присущи, в частности, следующие особенности: а) у них нет подлинной юридической равноценности воли участников отношений. "По существу, речь идет о разновидности одностороннего административного распоряжения, отличающегося лишь тем, что в состав акта входит в качестве conditio juris согласие гражданина. Участники находятся не в одинаковом положении"; б) "за неисполнение договорных условий наступает, как правило, административная, а не гражданско-правовая ответственность и применяет ее тот орган, который является стороной по договору или вышестоящий" <5>. -------------------------------- <5> Новоселов В. К вопросу об административных договорах // Известия вузов. 1969. N 3. С. 42 - 44.

Таким образом, автор обосновывает мысль о том, что главной отличительной чертой административного договора является неравноправное положение его субъектов, при котором один из них (орган государственного управления) не только имеет права требования, но и обладает непосредственной властью принудить контрагента к исполнению своих обязательств. Другой контрагент подобных возможностей лишен. Думается, что автор не совсем корректно употребляет понятие равенства сторон в договоре. Отсутствие равноправия сторон исключает возможность свободного формирования намерений совершить действия, направленные на реализацию собственных интересов, а следовательно, перечеркивает саму идею договора. Очевидно, что особенности административного договора следует искать не в его конструкции, а в специфическом субъектном составе, предмете и сфере его использования. В этом плане представляется удачной характеристика особенностей административного договора, данная профессором Б. В. Покровским. Он, в частности, выделяет следующие характерные признаки: 1) сторонами административного договора выступают органы государственного управления; 2) предметом договора являются действия, представляющие собой реализацию их планово-организационных функций; 3) договор порождает права и обязанности сторон, дополнительные к их компетенции; 4) сфера договора - область государственного управления <6>. -------------------------------- <6> Покровский Б. В. Договор в народном хозяйстве. Алма-Ата: Наука, 1987. С. 68.

При этом автор подчеркивает, что договор опосредует горизонтальные административные отношения сторон на основе их юридического равенства и формулирует следующее определение: "Административный договор представляет собой соглашение сторон, направленное на достижение того результата, который предусмотрен правовой нормой, определяющей компетенцию органа управления" <7>. -------------------------------- <7> Покровский Б. В. Договор в народном хозяйстве. Алма-Ата: Наука, 1987. С. 140 - 145.

К изложенному следует добавить, что орган государственной власти и управления является обязательным, но не единственно возможным субъектом административного договора. Последние могут заключаться также между органом управления и гражданином или органом управления и общественными объединениями (иными юридическими лицами). Пример аналогичного по своей природе договора содержит и ст. 26 (п. 4) Федерального закона "О рекламе". Живой пример подобного соглашения описан Ю. Вольдманом в комментарии к ст. 26 Закона "О рекламе" <8>: антимонопольное управление и ассоциация работников печати Рязанской области заключили соглашение о соблюдении правил и обычаев рекламной практики. Соглашение предусматривает обязательства антимонопольного управления и ассоциации работников печати доводить до средств массовой информации результаты мониторинга рекламной деятельности, обеспечивать их нормативно-методическими материалами, осуществлять обучение и консультации работников рекламных отделов. В свою очередь, средства массовой информации принимают обязательства по предупреждению появления в их изданиях или в эфире ненадлежащей рекламы. -------------------------------- <8> Вольдман Ю. Комментарий к Закону РФ "О рекламе" // Хозяйство и право. 1997. N 12. С. 4 - 5.

В литературе в качестве примера приводится административный договор в системе образования, который заключается между органом управления (учредителем) и подведомственным ему образовательным учреждением. Основными условиями такого управленческого договора являются взаимные обязательства образовательного учреждения и его учредителя по выполнению социального заказа на образование; порядок финансирования учредителем деятельности образовательного учреждения; порядок использования образовательным учреждением закрепленного за ним имущества, а также условия ликвидации, реорганизации и изменения статуса образовательного учреждения <9>. -------------------------------- <9> Красильников Т. С. Содержание административного договора в системе образования (на примере договора между образовательным учреждением и его учредителем) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003. С. 317 - 319.

В качестве административных договоров целесообразно рассматривать и так называемые договоры о концессии государственной службы, посредством которых орган исполнительной власти и особенно местная администрация делегируют хозяйственным товариществам и обществам, а также лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью, т. е. юридическим и физическим лицам, часть своих функций и полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важных общественных потребностей. Административные договоры следует рассматривать не только с точки зрения материальных административно-правовых норм, устанавливающих статутные положения, но и с позиций административно-процессуального права, поскольку административно-договорный процесс входит в структуру административного процесса (в смысле управленческого процесса). Разумеется, административный договор - это одно из административно-процессуальных производств (так называемый позитивный административный процесс), которое имеет и свою материальную часть, однако в не меньшей степени как в административно-правовой теории, так и в законодательстве следует развивать именно его процессуальные начала. Таким образом, в силу императивности метода административного права договор превращается в форму реализации административно-процессуальных отношений. Для целей настоящего исследования следует отметить, что ученые административисты, не умаляя ценности правового инструментария и методологии своей отрасли, считают, что для заключения и исполнения административных договоров целесообразно использовать устанавливаемые гражданским законодательством общие требования договорного права. Речь может идти о форме договора; случаях его недействительности; сроках, устанавливаемых в договоре; участниках договора и их административно-правовом статусе; исполнении договора; обеспечении исполнения обязательств, определенных в договоре; ответственности за нарушение условий договора; его изменение и расторжение. Это, на наш взгляд, свидетельствует о том, что существование административных договоров признается исследователями, несмотря на то, что при их заключении и исполнении во многом используются гражданско-правовые механизмы. В финансовом праве метод диспозитивности носит условный характер и его действие имеет определенные особенности, обусловленные в первую очередь приоритетом публичных интересов. Несмотря на то что согласование каких-либо условий финансовой деятельности возможно только в случаях, прямо оговоренных финансовым законодательством, последнее в ряде случаев прямо допускает применение договорного механизма правового регулирования. Свидетельством допустимости диспозитивности в публичных отношениях могут служить нормы БК РФ, допускающие возникновение публичных бюджетных правоотношений на основании юридических фактов, вытекающих из частных гражданских правоотношений. Так, установлена возможность распределения бюджетных денежных средств не только ранее известными методами финансирования и кредитования, но и посредством государственного заказа и государственных закупок, представляющих собой договор, заключенный органами государственной власти или органами местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Кроме того, именно на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, предоставляются бюджетный кредит или бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (п. 1 ст. 76, п. 1 ст. 80 БК РФ). Проявление относительной диспозитивности наблюдается и в регулировании БК РФ отношений в сфере государственных и муниципальных кредитных отношений. Например, ст. 98 - 100 БК РФ устанавливают в качестве форм существования долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований кредитные соглашения и договоры. Статья 105 БК РФ прямо говорит о том, что под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. На договорной основе могут привлекаться кредитные организации для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе (п. 1 ст. 156 БК РФ). Следует отметить, что указанные механизмы договорного регулирования рассматриваются специалистами в области финансового права как диспозитивный элемент самостоятельного метода правового регулирования своей отрасли, построенного на сочетании императивных и диспозитивных начал. Ряд договорных конструкций установлен частью первой Налогового кодекса Российской Федерации. К ним относятся: соглашение о предоставлении инвестиционного налогового кредита (ст. 66 - 67), соглашение о предоставлении налогового кредита (ст. 65), договор залога имущества (ст. 73) и договор поручительства (ст. 74). Первые два договора представляют собой аналог гражданско-правового кредитного договора, в котором кредитором (заимодавцем) выступает государство в лице уполномоченных органов, а должником (заемщиком) - физическое или юридическое лицо. Кредит предоставляется в форме отсрочки (рассрочки) уплаты налогов (сборов), на основании заявления должника, решения компетентного органа и соответствующего договора. В последнем, в частности, определяются вид налога и сумма (после ее уплаты предоставляется отсрочка), срок действия договора, сумма процентов, которую должен будет уплатить должник за предоставленную отсрочку, порядок погашения суммы кредита и т. д. Таким образом, государство допускает изъятия из весьма жесткого общего порядка уплаты налогов и сборов, установленного гл. 8 разд. IV указанного Кодекса, в целях максимально рационального и гибкого налогового регулирования, учитывающего особенности юридического статуса налогоплательщика или его финансового состояния в момент возникновения обязанности по уплате налога (сбора). Обобщая вышеизложенное, следует отметить, что использование договорных конструкций присуще отраслям публичного и частного права, и, несмотря на использование в договорных конструкциях в той или иной степени гражданско-правового инструментария, договорные отношения обладают ярко выраженной спецификой, присущей конкретной отрасли права и обусловленной предметом и методом правового регулирования конкретных общественных отношений.

------------------------------------------------------------------

Название документа