Законное платежное средство: финансово-правовое регулирование

ЗАКОННОЕ ПЛАТЕЖНОЕ СРЕДСТВО: ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

М. В. КАРАСЕВА

Карасева М. В., доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой финансового права ВГУ.

Финансовое право регулирует денежные отношения. Однако деньги как объект финансового правоотношения никогда не подвергались научному анализу. До сих пор финансово-правовая наука исходила и пока еще продолжает исходить из цивилистической концепции денег. Между тем ст. 140 ГК РФ, устанавливающая понятие "деньги" через законное платежное средство, не распространяется на отношения публично-правового характера. Это вытекает из п. 3 ст. 2 ГК РФ, где отмечено, что "к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством". Соответственно, используя цивилистическую концепцию денег, нельзя в полной мере понять потенциал и пределы финансово-правового регулирования. А отсюда - правильно осуществлять создание и толкование финансово-правовых норм. Понятие "законное средство платежа" (legal tender) имеется в законодательстве многих стран. Исторически это понятие появилось в законодательстве разных стран в целях организации денежного обращения тогда, когда государство присвоило себе право эмиссии денежных знаков <*>. В этих условиях, дабы гарантировать обращение собственных денежных знаков (законного платежного средства), государство вводило запрет на выпуск и обращение всякого рода иных денежных знаков на своей территории. -------------------------------- <*> См.: Ротбарод М. Государство и деньги. Челябинск, 2003. С. 71 - 72.

В российском дореволюционном законодательстве, когда денежное обращение являлось исключительно налично-денежным, использовалось понятие "всеобщее законное платежное средство" <*>. В советское время, как уже отмечалось, в нормативных актах такое понятие вообще не использовалось. В постсоветское время понятие "законное платежное средство" появилось в ст. 140 Гражданского кодекса РФ (1994 год). В этой статье установлено: "рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации. Платежи на территории Российской Федерации осуществляются путем наличных и безналичных расчетов". -------------------------------- <*> См.: Лунц Л. А. Деньги и денежные обязательства // Деньги и денежные обязательства в гражданском праве. М., 1999. С. 50.

I. Цивилисты сегодня спорят о содержании этого понятия. Одни утверждают, что только наличные деньги, эмитируемые ЦБ РФ, могут выступать в качестве законного платежного средства <*>. Другие считают, что это понятие включает в себя как наличные, так и безналичные деньги. Доводом в пользу этого служит то, что банкноты и монеты Банка России не обладают свойством быть обязательно принятыми при осуществлении всех видов платежей на территории РФ <**>. "Запрещая сторонам рассчитываться наличными деньгами, - пишет Л. Ефимова, - законодательство косвенно предписывает пользоваться безналичными расчетами, которые в этой ситуации нельзя не признать законным платежным средством" <***>. -------------------------------- <*> См.: Новоселова Л. А. Проценты по денежным обязательствам. М., 2003. С. 10. <**> См.: Ефимова Л. Безналичные деньги - законное средство платежа // Денежные обязательства. 2000. N 3. С. 79. <***> Ефимова Л. Там же.

Введение в Гражданский кодекс РФ 1994 года понятия "законное платежное средство" и внимание цивилистов к содержанию понятия "законное платежное средство" весьма понятно. Понятие "законное платежное средство" в гражданско-правовом смысле выполняет функцию определения имущества, обязательного к принятию кредитором в целях прекращения обязательства. Л. А. Лунц писал, что "для законодателя представляется не только возможным, но и необходимым указать такие предметы, предоставление коих должно иметь место для обязанного лица и принятие коих должно иметь место со стороны лица управомоченного: предмет, служащий универсальным суррогатом исполнения имущественного обязательства, носит название "законного платежного средства". При этом Л. А. Лунц подчеркивал, что применительно к отношениям гражданского оборота законное платежное средство является "крайним и принудительным средством исполнения обязательств: крайним в том смысле, что предмет этот заменяет собой действительный предмет долга, если предоставление последнего становится невозможным без, однако, того, чтобы эта невозможность освободила должника: принудительным в том смысле, что должник может освободиться от обязательства предоставлением этого предмета, а веритель должен его принять, если не хочет впасть в просрочку" <*>. Фактически Л. А. Лунц раскрыл содержание понятия "законное платежное средство" применительно к отношениям гражданского оборота: быть крайним и принудительным средством исполнения обязательства. -------------------------------- <*> Лунц Л. А. Указ. соч. С. 27 - 28.

II. Как известно, гражданское законодательство неприменимо к отношениям, регулируемым нормами финансового права. Таким образом, статью 140 ГК РФ нельзя трактовать применительно к налоговым, бюджетным и иным финансово-правовым отношениям. Однако из этого не следует, что понятие "законное платежное средство" не имеет ценности в сфере финансово-правового регулирования. Напротив, понятие "законное платежное средство" имеет смысл и применительно к сфере финансово-правового регулирования. Тому есть две причины. Во-первых, объектом имущественного финансового правоотношения, как отмечалось, являются наличные и безналичные деньги. Соответственно, возникает вопрос: равны ли условия функционирования этих двух платежных средств в сфере финансового правоотношения? Не имеет ли одно из них преимуществ, обусловленных принадлежностью к законному платежному средству? Постановка такого вопроса тем более обоснованна, что в ст. ст. 29 и 30 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", т. е. в законе, имеющем общеотраслевое значение, наличные деньги (банкноты и монеты Банка России) названы единственным законным средством наличного платежа. При этом установлено, что "банкноты и монеты Банка России обязательны к приему по нарицательной стоимости при осуществлении всех видов платежей, для зачисления на счета, во вклады и для перевода на всей территории Российской Федерации". Во-вторых, историческая практика показывает, что в сфере финансово-правового регулирования возможны ситуации, когда деньги, эмитированные Банком России, и безналичные деньги, функционирующие по правилам российского законодательства, заменяются суррогатной неденежной эмиссией <*> или, иначе говоря, неденежной эмиссией государственных органов <**>. К числу последних в середине 90-х годов XX века относились казначейские обязательства (КО) 1884 - 1996 годов, казначейские налоговые освобождения (КНО) 1995 и 1996 годов, эмиссии банковских векселей под гарантии Минфина РФ 1995 - 1997 годов и др. Естественно, возникает вопрос: все ли платежные средства, возникающие в сфере финансово-правового регулирования, законны? Все ли они обязательны к приему кредитором? Если нет, то каковы критерии законного платежного средства применительно к сфере финансово-правового регулирования? -------------------------------- <*> См.: Генкин А. С. Денежные суррогаты в российской экономике. М., 2000. С. 12. <**> См.: Войтов А. Г. Деньги: Учебное пособие. М., 2002. С. 119.

В целом можно сказать, что понятие "законное платежное средство" в финансово-правовом смысле, так же как и в гражданско-правовом, ценно тем, что способно выполнить функцию определения имущества, обязательного для принятия кредитором в целях прекращения финансово-правового обязательства. III. Точкой отсчета для определения понятия "законное платежное средство" применительно к сфере финансово-правового регулирования являются ст. ст. 29 и 30 ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)". Как уже отмечалось, ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)", будучи не узкоотраслевым, а общеправовым законом, ввел понятие "единственное законное средство наличного платежа", которым охватываются банкноты и монеты Банка России. Следуя формальной логике, можно было бы утверждать, что применительно к сфере финансово-правового регулирования понятие "законное платежное средство" идентично понятию "законное средство наличного платежа". Однако формальной логики в данном случае недостаточно. Необходимо исследовать вопрос по существу. Представляется, что ключевым индикатором определения понятия "законное платежное средство" применительно к сфере финансово-правового регулирования должна явиться его характеристика как средства, обязательного к приему на всей территории РФ. Такой вывод следует из анализа ст. 140 ГК РФ и ст. 30 ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)", где главным признаком законного платежного средства или "законного средства наличного платежа" назван признак обязательности его приема на всей территории РФ. IV. Научный анализ показывает, что в этой сфере финансово-правового регулирования, так же как и в сфере гражданско-правовых отношений, наличные деньги, эмитируемые ЦБ РФ, т. е. банкноты и монеты Банка России, не обладают свойством быть обязательно принятыми при осуществлении всех видов платежей. Прежде всего, согласно п. 3 ст. 58 НК РФ "уплата налога производится в наличной или безналичной форме". Однако из этого положения не следует, что налогоплательщик может выбирать форму уплаты налога наличными деньгами или в безналичном порядке. Более того, из этой статьи не следует, что уплата налога наличными деньгами всегда возможна по той причине, что наличные деньги как законное средство наличного платежа (ст. 30 ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)") должны быть обязательно приняты при осуществлении любого, в том числе налогового, платежа. Финансовое право, регулируя финансовые отношения как вторичные, производные от товарно-денежных, регулируемых гражданским правом, логически принимает и платежные правила, установленные в гражданском законодательстве. Иной порядок, построенный на индивидуально-отраслевых структурах расчетов, вносил бы путаницу в организацию всего платежного оборота <*>. В частности, в п. 2 ст. 861 ГК РФ установлено: "расчеты между юридическими лицами, а также расчеты с участием граждан, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, должны производиться в безналичном порядке. Расчеты между этими лицами могут производиться также наличными деньгами, если иное не установлено законом". Что касается последней части этой статьи, то такие расчеты, как известно, возможны в рамках лимита расчета по одной сделке, устанавливаемого ЦБ РФ <**>. -------------------------------- <*> При этом надо иметь в виду, что расчетные отношения в сфере финансово-правового регулирования несвободны от специфических черт (см.: Самсонова А. Е. Расчеты в налоговой и бюджетной сферах; теория и практика. М., 2006). <**> На 1 января 2006 года лимит расчета наличными деньгами по одной сделке составляет 60 тыс. руб. (См.: Указание ЦБ РФ от 14 ноября 2001 года N 1050-У).

При уплате налога юридическим лицом образуется налоговое расчетное правоотношение между ним и кредитной организацией, являющейся юридическим лицом. Соответственно, по логике гражданского законодательства оно (расчетное правоотношение) должно осуществляться в безналичном порядке <*>. Налично-денежные налоговые платежи между юридическими лицами (организацией-налогоплательщиком и банком) сегодня невозможны как фактически, так и юридически. Во-первых, потому, что согласно ст. 861 ГК РФ налично-денежные расчеты между юридическими лицами, как уже отмечалось, возможны только по сделкам и в пределах определенных сумм. Уплата налога, как известно, не является сделкой. Во-вторых, потому, что осуществление платежей юридическими лицами наличными деньгами ограничивается кассовым лимитом, устанавливаемым для каждого хозяйствующего субъекта в расчете на один день <**>. Поскольку размер этих средств относительно невелик, постольку существует еще один довод в пользу того, что уплата налогов за счет наличных денежных средств фактически невозможна. Следует обратить внимание и на тот факт, что в совместном письме ЦБ РФ и Министерства РФ по налогам и сборам от 12 ноября 2002 года N 151-Т ФС-18-10/2 было прямо указано, что налогоплательщики-организации при уплате налогов и сборов не вправе вносить в банки наличные денежные средства для перечисления их на счета по учету доходов соответствующих бюджетов, минуя свои банковские счета, если иное не предусмотрено законодательством РФ. -------------------------------- <*> Следует иметь в виду, что данное расчетное правоотношение является публично-правовым, обеспечивающим публично-правовую обязанность налогоплательщика по уплате налога. Такой вывод непосредственно следует из Постановления КС РФ от 12 октября 1998 г. N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 ст. 11 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 42. <**> См.: Положение о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации от 22 декабря 1999 г. N 488-У (в ред. Указаний ЦБ РФ от 22.01.1999 N 488-У).

Что касается уплаты в бюджете неналоговых платежей, то такая уплата в основном подчиняется гражданско-правовым правилам. Это объясняется тем, что большая часть отношений по уплате неналоговых платежей осуществляется в рамках гражданского правоотношения и, соответственно, охватывается гражданско-правовым регулированием. Соответственно, на эти отношения непосредственно распространяется ст. 861 ГК РФ. Это касается уплаты в бюджеты арендной платы, оплаты услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средств, поступающих в бюджет в результате применения мер гражданско-правовой ответственности, и др. Почти все виды безвозмездных и безвозвратных перечислений также возможны только в безналичном порядке. Исключением являются денежные пожертвования в бюджеты от физических лиц. Таким образом, в рамках финансового, как и гражданского, правоотношения банкноты и монеты Банка России не обладают универсальным свойством быть обязательно принятыми в качестве платежей на всей территории РФ. В сфере финансово-правового регулирования банкноты и монеты Банка России обладают свойством быть безусловно принятыми при осуществлении всех видов платежей лишь физическими лицами. В целом можно сказать, что фактически в сфере финансовых правоотношений банкноты и монеты Банка России обладают свойством быть обязательно принятыми в качестве платежей лишь в тех случаях, когда возможность таких платежей не запрещается и не ограничивается законодательством РФ и нормативными актами ЦБ РФ. В связи с этим ст. ст. 29 и 30 ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)", устанавливающие банкноты и монеты Банка России как законное средство наличного платежа, не выдерживают критики с точки зрения определения их свойства быть обязательно принятыми на всей территории РФ. Итак, в сфере финансово-правового регулирования безналичные деньги функционируют наряду с наличными. Это в том смысле, что они имеют свое пространство функционирования и обязательны к приему в качестве платежей тогда, когда их использование предписано законодательством РФ. Следовательно, аналогично сфере гражданско-правового регулирования, в сфере финансово-правового регулирования законным средством платежа сегодня следует признавать не только наличные, но и безналичные деньги, выраженные в рубле как денежной единице. Возникает вопрос: почему законодатель в ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)" при условии реального существования безналично-денежного обращения ограничил сферу законного платежного средства только наличным платежом? Представляется, что тому есть по крайней мере две причины. Во-первых, как свидетельствует история, в сферу денежного обращения в наибольшей мере всегда вносил дезорганизацию сегмент налично-денежного обращения. Именно наличные деньги, эмитируемые государством, весьма часто подменялись денежными суррогатами. А то и вообще игнорировались введением других денежных единиц. Таким образом, сфера налично-денежного обращения всегда требовала от государства особых усилий по ее организации. Во-вторых, право денежной эмиссии является суверенным правом государства <*>. Как правило, все суверенные права государства имеют материальные формы реализации и в этом смысле являются манифестацией государственного суверенитета. В связи с этим эмиссия наличных денег и признание именно их законным средством наличного платежа имеют и непосредственно политико-правовое значение. -------------------------------- <*> См.: Гейвандов Я. А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М., 2003. С. 261. Надо иметь в виду, что с экономической точки зрения деньгами является все, что выполняет функции денег.

Представляется, что, устанавливая понятие "законное средство наличного платежа" в ст. 30 ФЗ "О Центральном Банке РФ (Банке России)", законодатель акцентировал следующую мысль: банкноты и монеты Банка России, а не какие-либо другие наличные деньги (с экономической точки зрения) <*> обязательны к приему на всей территории РФ. В этом смысле "законное средство наличного платежа", данное в ст. 30 вышеназванного Закона, призвано упорядочить денежное обращение в стране таким образом, чтобы банкноты и монеты Банка России были гарантированы максимально. Неслучайно ст. ст. 29 и 30 ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)" содержатся в главе 6 этого Закона, которая называется "Организация наличного денежного обращения". -------------------------------- <*> Надо иметь в виду, что с экономической точки зрения деньгами является все, что выполняет функции денег.

С учетом всего вышеотмеченного, ст. 30 ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)" должна быть откорректирована. По крайней мере, часть 2 ст. 30 Закона должна быть исключена. В таком случае акцент в статье будет перенесен на существование банкнот и монет Банка России, которые являются законным средством наличного платежа и обеспечиваются всеми активами Банка России. Представляется, что такая редакция ст. 30 ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)" будет соответствовать реальности и выделять банкноты и монеты Банка России в системе средств наличного платежа на территории РФ. Итак, подводя итог изложенному, можно констатировать, что в сфере финансово-правового регулирования в качестве законного платежного средства выступают наличные и безналичные деньги, эмитируемые ЦБ РФ и установленные законодательством РФ <*>. -------------------------------- <*> Из сказанного следует, что в современных условиях очень важно дать в законодательстве понятие "безналичные деньги" и указать их признаки. Обязательно надо определить те формы безналичных расчетов, которые обеспечивают изменение записей на счетах в кредитных организациях.

Учитывая, что финансово-правовое регулирование является преимущественно императивным, в данной сфере не допускается использование платежных средств по воле сторон финансового правоотношения. Здесь допускаются только платежные средства, установленные законодательством. Такими платежными средствами являются наличные и безналичные деньги, выраженные в рублях. Они в равной мере обязательны к приему на всей территории РФ в качестве финансовых платежей тогда, когда их использование предписано законодательством РФ. Можно констатировать, что в финансово-правовом смысле содержание понятия "законное платежное средство" состоит в том, что оно (законное платежное средство) является практически единственным средством исполнения финансово-правового обязательства. Исключением является возможность исполнения в ряде случаев налогового обязательства в иностранной валюте (п. 3 ст. 45 НК РФ). Такое явление вполне закономерно. Государство в целях выполнения своих задач и функций заинтересовано в исполнении своих финансовых обязательств перед кредиторами только в тех платежных средствах, которые оно способно гарантировать. В этом случае в идеале платежные средства, гарантированные государством (законное платежное средство), из сферы финансового оборота перейдут в сферу гражданского оборота, а затем через налоги и прочие платежи опять в сферу финансового оборота. Таким образом, денежное обращение в стране может быть максимально гарантированно. Соответственно, финансовый оборот - это денежный оборот, который максимально ориентирован на законное платежное средство. В плоскости права можно сделать следующий вывод: финансово-правовое регулирование и практика реализации финансового правоотношения во всякий исторический период должны быть максимально ориентированы на законное платежное средство. Отход от использования законного платежного средства в сфере финансово-правового регулирования свидетельствует о нарушении денежного обращения в стране и, скорее всего, незаконности финансово-правовых актов. Таким образом, с точки зрения содержания понятие "законное платежное средство" в финансовом праве принципиально отличается от этого же понятия в гражданском праве, где, как уже отмечалось, оно является крайним и принудительным средством исполнения обязательства. В этой связи инструменты неденежной эмиссии государственных органов, функционировавшие в системе финансовых правоотношений в отдельные исторические периоды, очевидно, являлись незаконными средствами платежа.

Название документа