Государственно-управленческие отношения в сфере недвижимости

ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ НЕДВИЖИМОСТИ

В. Н. СУСЛИКОВ

Сусликов В. Н., декан юридического факультета Курского государственного технического университета, кандидат юридических наук.

Формирование гражданского общества и правового конкурентоспособного государства предполагает, в частности, формирование механизма государственно-управленческих, предпринимательских и гражданско-правовых отношений в сфере недвижимости и правового предпринимательства, их правового регулирования, приведение статуса участников этих отношений в соответствие с условиями создания высокоэффективной, гибкой рыночной экономики <*>. Важное значение имеют права, свободы и законные интересы всех субъектов этих отношений, и прежде всего граждан, вступающих в отношения недвижимости, их механизм, который призван служить не только публичным целям, но и конкретным лицам. Недопустима односторонность приоритета как государственных, так и личностных интересов. В недавнем прошлом наблюдалась недооценка личности, ее имущественных прав и интересов. Сейчас наблюдается недооценка обязанностей. Предстоит решить задачи оптимизации прав, свобод и обязанностей граждан как участников наведения правового порядка в отношениях недвижимости. -------------------------------- <*> См.: Язев В. А. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России // Материалы научно-практической конференции. Правовое обеспечение предпринимательской деятельности в России и СНГ. М., 2005. С. 15 - 25.

Характер процессов, происходящих в обществе, требует обновления традиционных схем государственно-управленческих отношений, которые стали на пути создания гражданского общества и сдерживают радикальные преобразования содержания деятельности по осуществлению функций государственного управления, а также гражданско-правовых отношений в сфере недвижимости. Характерные для отечественной литературы прошлых лет заверения о том, что мы якобы способны "научно управлять" не только производством, но и всеми имущественными делами, и даже делами общества, не выдерживают критики ни с теоретической, ни с практической точки зрения. Управление недвижимым имуществом способно принести обществу не только пользу, но и значительный вред. Необходимо признать, что миф о "научном управлении" долгое время был выгоден правящему слою административно-командной системы как один из аргументов монополизации власти. Нельзя, однако, согласиться с теорией стихийности, полного отказа от государственного регулирования имущественных отношений. Необходим поиск оптимальных пределов и методов управления в форме системы управленческих и гражданских правоотношений в контексте и социальной, и региональной ориентаций рынка недвижимости. Государственное управление в нашей стране в течение десятилетий было одним из основных элементов административно-командной системы. И адаптация его к этой системе, причем не только к организационно-правовому, государственному и хозяйственному механизмам, но и к политике, официальной идеологии и системе ценностей, происходила весьма активно и отнюдь не безуспешно. Выполнение плана любой ценой вместо удовлетворения реальных материально-имущественных потребностей; создание предприятий-гигантов, увеличение объема выпуска продукции, безотносительно к повышению ее качества и экономному использованию ресурсов; стабильность доводилась до стагнации вместо динамики; унификация - вместо разнообразия; подчинение - без инициативы и свободы. Эти требования системы побуждали к жизни определенные методы и формы управления, далекие от формирования системы управленческих и гражданских правоотношений в сфере недвижимости. Роль правового регулирования государственно-управленческих отношений была принижена и искажалась. Суть этих отношений составляла иерархия власти, где основное средство воздействия - приказ, давление на человека с помощью принуждения. Все имело какую-то линию подчинения, вышестоящую инстанцию, а полномочия высшего уровня исполнительной власти были практически почти не ограничены. Через официальную идеологию, под влиянием направляемых "сверху" средств массовой информации люди тоже постигали многочисленные "можно" и "нельзя". Рынок - универсальное средство регулирования имущественной жизни - ограничивался или просто подавлялся. Экономические методы управления выполняли второстепенную роль и применялись в рамках иерархических систем. Рынок в своем "естественном" состоянии существовал в теневой экономике, конкурирующей с официальной и паразитирующей на ее недостатках. Эта экономика строила свою систему отношений в скрытых антиобщественных коррумпированных структурах, деформирующих сознание людей. Административно-командная система, идеология, лежащая в ее основе, пришли в очевидное противоречие с требованиями социального прогресса, обеспечения прав человека на недвижимое имущество. В условиях экономической и правовой реформ, предполагающих самостоятельность предприятий, отказ от командно-административной системы, широкое использование экономических методов, решительный поворот к социальной сфере, важное значение имеет механизм правового регулирования в единстве с обеспечением правового порядка отношений недвижимости. Строя правовое государство, необходимо исполнительную власть, органы государственного управления недвижимостью связать с законом, законностью, правопорядком, интересами предпринимательства. Сегодня, к сожалению, многие стороны деятельности аппарата управления собственностью неполно и плохо по существу урегулированы, что облегчает чрезмерное вторжение властей в деятельность объектов рыночного, особенно гражданско-правового регулирования, в жизнь конкретных людей. Правовое регулирование должно строиться с учетом того, что объекты управления недвижимостью являются и объектами гражданско-правовых отношений, носителями прав и обязанностей граждан. Когда органы государственного управления вступают с ними во взаимоотношения, они своими действиями не должны нарушать права управляемых, более того, одна из задач этих органов - способствовать реализации гражданских прав. Механизм правового регулирования имущественных отношений должен быть увязан с регулированием экономических, социальных и других общественных отношений недвижимости. При этом следует учитывать, что управленческие отношения более подвижны, чем экономические и иные, и в большей мере, чем они, поддаются правовому регулированию. К сожалению, единства в понимании природы и форм государственно-управленческих, предпринимательско-правовых и гражданско-правовых отношений в науке нет. Это говорит о том, что пока отсутствует обоснованная и четкая концепция формирования системы государственно-управленческих и гражданско-правовых отношений в контексте рынка недвижимости. Не нашла своего отражения не только категория "система управленческих и гражданских правоотношений", но и категория "государственно-управленческие отношения" в рассматриваемой системе. Для выяснения сущности государственно-управленческих отношений в сфере недвижимости большое значение имеет теоретический анализ государственного управления как особого вида государственной деятельности, его роли в обеспечении нормального функционирования и развития системы государственных и гражданских правоотношений. Без этого невозможен анализ и проблем правового регулирования такого рода отношений. Инструментом их реформирования служит закон. В праве закрепляются перечень органов государственного управления, их компетенция, взаимоотношения с гражданско-правовыми институтами, процедуры деятельности. Кризисные явления, с которыми столкнулось наше общество, показали, в частности, необходимость кардинального изменения всей системы правового регулирования отношений недвижимости. Между этими явлениями существует самая тесная связь. Если государственно-управленческая деятельность и гражданские отношения недвижимости не регламентируются должным образом правовыми нормами, то тем самым недоиспользуются возможности права, создается опасность "свободного усмотрения" и произвола, чрезмерного "вторжения" субъектов управления в жизнь и деятельность управляемых, а в результате и сама государственно-управленческая деятельность не будет эффективной и конструктивной, более того, причинит вред развитию и государственных, и гражданско-правовых отношений. Необходимо, по существу, обеспечить сейчас качественно новый уровень связанности правом процессов управления, предпринимательского и гражданско-нормативного регулирования, сформировать новую систему этих взаимоотношений с помощью публично - и гражданско-правовых институтов. Предпринимательское право стабилизирует, охраняет и регулирует имущественно-правовые отношения, в результате чего они приобретают упорядоченную правовую оболочку, правовую форму в виде предпринимательских правоотношений. К сожалению, на практике нередко встречаются фактические управленческие отношения без правовой основы, что противоречит идее правового государства. Нормам, которые регулируют государственно-управленческие, предпринимательские и гражданско-правовые отношения, должна быть присуща системность, и прежде всего механизм, обеспечивающий достаточную полноту регулирования и его слаженность. Нужно сделать так, чтобы здесь не было ни пустот, ни избытка регулирования, ни внутренних противоречий. При всей важности системы правового регулирования государственно-управленческих отношений ее анализ без учета предпринимательских и гражданско-правовых отношений остается эпизодическим и неполным. Так, при довольно значительном количестве статей по различным, но часто узким вопросам регулирования управленческих и гражданско-правовых имущественных отношений уровень концептуального его обобщения остается низким. Нет специальных монографических исследований, комплексно освещающих механизм регулирования отношений, многообразные элементы регулирования данных отношений. Цель и задачи рассматриваемого механизма очевидны. Целью данного механизма является использование основных закономерностей и форм правового регулирования системы данных отношений, развитие концептуальных основ ее совершенствования, определение перспектив возможных путей повышения эффективности правового регулирования отношений, а также дополнение и изменение правового обеспечения управленческих отношений в современных условиях. Отношения недвижимости - это особый вид общественных отношений, а не элемент каких-либо ограниченных отношений. Они возникают в процессе осуществления функций государства в форме государственного управления как деятельности сознательно-волевого и организационного характера, отношения устанавливаемые в ходе взаимной деятельности. Участники этих отношений (государственные, муниципальные органы, организации, граждане) испытывают на себе государственно-управленческое и гражданско-правовое воздействие, соответствующее целям государства, предопределяемым экономическими, политическими основами конституционного строя. Они имеют сложное строение и влияют на другие общественные отношения, испытывая на себе обратное влияние. Правоотношения недвижимости имеют три аспекта: субстанциональный, функциональный и структурный. Наличие у этих отношений общих черт свидетельствует о том, что каждой подсистеме этих отношений присущи специфические свойства и под влиянием сферы общественных отношений, в пределах которой возникают, развиваются и прекращаются данные правоотношения. Особыми участниками государственно-управленческих отношений выступают органы государственного управления и должностные лица, так как эти отношения появляются в ходе руководства различными сферами хозяйствования, которые как бы фокусируют непосредственное или косвенное влияние множества факторов, прежде всего объективных процессов, происходящих в обществе и нуждающихся в силу своей значимости в единообразном правовом регулировании. Участниками, т. е. элементами, этого механизма являются также управляемые объекты - предприятия, учреждения и организации, а также граждане. Причем эти объекты являются носителями не только обязанностей, но и прав, с которыми должны считаться и о реализации которых должны заботиться органы государственного управления и должностные лица. В конечном счете участником имущественных отношений, без которых они не могут существовать, является человек, гражданин, который выступает то в роли управляемого объекта, то в роли управляющего субъекта. Его знания, воля и даже черты характера налагают отпечаток на конкретное правоотношение. С учетом этого должно строиться законодательство о развитии системы отношений в гражданско-правовой сфере <*>. -------------------------------- <*> См.: Толстой Ю. К. Гражданское право и гражданское законодательство // Правоведение. 1998. N 2. С. 128 - 149.

Необходимы оптимальные пределы влияния, воздействия государства в лице его органов на предпринимательско-правовые отношения. Анализ прямых и обратных связей в механизме правового регулирования отношений недвижимости позволил сделать выводы об особенностях содержания и разных видах имущественно-правовых отношений. Так, содержание государственно-имущественных отношений определяется властным характером самого государства, комплексом функций управления и стадиями управленческого цикла. Происходит воплощение в этих отношениях социальной ценности демократии как многоаспектного явления, соотношения народовластия и самоуправления, что позволяет выяснить пути и формы непосредственной реализации функций народовластия, становления действенного самоуправления народа. В практическом плане решение этой проблемы имеет ключевое значение для предотвращения и разрешения конфликтов и кризисов, обеспечения законности и правопорядка. Интересы гражданина являются глубинным источником возникновения, существования и прекращения имущественно-правовых отношений. Они оказывают влияние на механизм правового регулирования тогда, когда познаны, поняты участниками этих отношений. Противоречия интересов являются источником многих противоречий в механизме регулирования, и само правовое регулирование служит инструментом разрешения противоречий интересов. В условиях формирования социального, демократического государства правовое регулирование отношений недвижимости приобретает новые черты. Недопустимо регулирование рынка недвижимости без правового регулирования и тем более с нарушениями закона. Субъекты регулирования могут делать то, что разрешено, в то время как для граждан достаточно отсутствия запрета. Социально-юридическое воздействие права на отношения недвижимости связано с такими ролями права, как регулятор, координатор и стабилизирующий фактор. С помощью права государство дотирует властную организующую деятельность разных своих органов. Причем делает это, чтобы верно распределить между ними труд и чтобы они своим внешним действием "не задушили" инициативу предприятий, всех объектов недвижимости, не нарушали интересы граждан. При этом саморегулирование должно содействовать устранению излишней административной опеки над предприятиями. Недостатки регулирования с таким "опекунством" проявляются в противоречиях между новым и старым (стабильностью и динамизмом), абстрактным и конкретным (общим и особенным), между целями и средствами их достижения, содержанием правовой нормы и уровнем законодательной техники, формой и содержанием, а также внутренним и международным правом и др. Все это не только осложняет развитие имущественных отношений, но и деформируют их. Право, благодаря указанным выше свойствам механизма правового регулирования, служит инструментом реформирования системы управления. Поэтому происходящие сейчас реформы требуют значительного изменения текущего законодательства, посвященного управлению объектами недвижимости и его гражданско-правовому регулированию. Обеспечение ведущей роли закона в регулировании данных отношений, устранение конкуренции с ним подзаконных, особенно ведомственных, нормативных актов обеспечивается исходя из принципов законодательной политики государства. В механизме правового регулирования отношений недвижимости обеспечивается принципы законности и контроля за соблюдением норм, которые способствуют правовому порядку в сфере недвижимости. В то же время, действуя на основе законов, органы управления вносят вклад в укрепление законности и правопорядка в обществе. Особое значение имеет конституционная законность как составная часть правовой системы управленческих и гражданских правоотношений в контексте социально - и регионально-ориентированного рынка. Причем сами отношения регулируются нормами не только материального, но и предпринимательского процессуального права. Процедуры должны отвечать определенным критериям: иметь ясную целевую направленность; быть ориентированы на конкретный объект или субъект управления; быть непротиворечивыми, достаточно полными, краткими и четкими по форме. Процедуры должны четко отражать стадии управленческого цикла, права участников процесса на каждой стадии, последовательного совершенствования процессуальных действий и их документальную фиксацию с учетом того, чтобы процедуры обеспечивали реализацию материальных правовых норм, регулирующих государственные и предпринимательско-правовые отношения. Принятие новых законов в сфере недвижимости поможет обеспечить повышение научного уровня правового регулирования имущественных отношений; способствовать научно обоснованному подходу к разработке и реализации целостного механизма правового регулирования отношений в сфере недвижимости.

Название документа